疫情背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制與管理

郝玉雷

（昆明地信科技咨詢服務(wù)有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

2022 年，中央一號(hào)文件全面部署了農(nóng)村建設(shè)，要求把鞏固擴(kuò)大扶貧工作和鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合起來，大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，加快城市化進(jìn)程，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施五年農(nóng)村人居環(huán)境整治和改善工程，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，全面推動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村投資保障、深化農(nóng)村改革?？v觀鄉(xiāng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，為促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)的可持續(xù)、最優(yōu)發(fā)展，必須貫徹“多規(guī)合一”的思想，必須根據(jù)現(xiàn)有村莊實(shí)際發(fā)展的情況，科學(xué)規(guī)劃計(jì)劃，有效整合與鄉(xiāng)村有關(guān)的資源，使所有綜合項(xiàng)目，包括土地的經(jīng)營，都能順利進(jìn)行[1]。

1 多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)涵

1.1 實(shí)用性村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)意義上村莊規(guī)劃編制存在的區(qū)別

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃與傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃相比有4 個(gè)方面的不同。

（1）在思想觀念方面，從傳統(tǒng)的建筑開發(fā)轉(zhuǎn)向主動(dòng)的底線思維控制，突出生態(tài)文明的主體。

（2）在編制基礎(chǔ)上，從以地形圖為工作底數(shù)到以地形圖結(jié)合地理信息系統(tǒng)并舉等方面的轉(zhuǎn)換，保證規(guī)劃的精確度。

（3）在用途管制方面，傳統(tǒng)規(guī)劃主要以剛性控制為主，新時(shí)期既要體現(xiàn)規(guī)劃的剛性，也要體現(xiàn)規(guī)劃的彈性，通過編制“能用”“管用”“好用”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，主動(dòng)地為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供靈活的發(fā)展空間。

（4）在編制成果方面，要在藍(lán)圖計(jì)劃基礎(chǔ)上，通過對(duì)全域空間數(shù)據(jù)庫進(jìn)行有效的擴(kuò)充，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，按法定程序進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化和更新，使各種規(guī)劃內(nèi)容與之相適應(yīng)[2]。

1.2 優(yōu)化開展村莊多元化科學(xué)規(guī)劃的實(shí)踐整合

多規(guī)合一是將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多種規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，將整個(gè)空間的綜合性要素綜合起來，從而得到一份藍(lán)圖或者一份規(guī)劃[3]。

2 規(guī)劃編制原則

2.1 多規(guī)合一，規(guī)劃引領(lǐng)

根據(jù)“多規(guī)合一”總體要求，在規(guī)劃工作底圖、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、指標(biāo)、目標(biāo)期限、數(shù)據(jù)建庫建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，指導(dǎo)村莊保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展。

2.2 堅(jiān)持節(jié)約集約、保護(hù)優(yōu)先

以國土空間規(guī)劃確定的新增建設(shè)用地規(guī)模為控制上限，優(yōu)化鄉(xiāng)村各類用地布局，節(jié)約集約用地，盤活存量、嚴(yán)控增量，合理安排各類設(shè)施，重點(diǎn)解決用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國土綜合整治、村民建房等問題。嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀格局和村莊肌理，保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，保護(hù)村莊良好的生態(tài)空間格局。

2.3 突出村莊特色

要堅(jiān)持“見山、見水、記住鄉(xiāng)情”的要求，堅(jiān)持“以多元為美”的全域規(guī)劃思想，突出地方特色、文化特色和時(shí)代特色，并在一定程度上保持村落特色、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，避免“千村一面”現(xiàn)象的發(fā)生。

3 規(guī)劃編制意義

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃是國土空間開發(fā)與保護(hù)，實(shí)施國土空間用途管制，開展各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)。統(tǒng)籌考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居住區(qū)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承和保護(hù)地方特色等方面，提出“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃理念，是廣大農(nóng)村國土空間功能調(diào)控的重要手段，對(duì)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活、保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展具有重大意義。

4 疫情背景下我國鄉(xiāng)村村莊發(fā)展存在的相關(guān)問題

新冠疫情暴發(fā)于2020 年初，并持續(xù)至今。由于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)日趨頻繁，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與防疫工作造成極大影響。鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)如下。

4.1 鄉(xiāng)村治理能力較弱，應(yīng)急管理系統(tǒng)不完善

疫情初暴發(fā)時(shí)，許多農(nóng)村地區(qū)的反應(yīng)遲緩、意識(shí)薄弱，只對(duì)回鄉(xiāng)的人員進(jìn)行了登記，并未采取必要的隔離措施。造成這種情況的主要原因是，目前農(nóng)村基層防控機(jī)制和治理方式仍采取由上至下、上傳下達(dá)、層層落實(shí)、責(zé)任包干的單軌治理方式，這種單一的防控手段、被動(dòng)的治理方式，使得疫情防控的效率大大降低。

4.2 對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)沖擊較大

疫情中、高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，村民被隔離家中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平顯著降低，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢，再加上交通不便、物流條件不佳，給鄉(xiāng)村地區(qū)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了更大的壓力和挑戰(zhàn)。

目前，鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高，疊加疫情影響因素，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度更大。農(nóng)產(chǎn)品的同質(zhì)化問題十分突出，有地方特色的高品質(zhì)綠色產(chǎn)業(yè)占比較低，大部分仍以原料生產(chǎn)為主。農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r較差，既沒有充分利用現(xiàn)有的土地資源，又沒有將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素有效利用起來，整體上看，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地大多為低效的、閑置的，不僅浪費(fèi)了大量的土地，而且不利于集約化。統(tǒng)計(jì)上看，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，特別是部分地區(qū)的給水、排水、道路、通訊、電力、燃?xì)?、衛(wèi)生等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)匱乏或相對(duì)落后，很難保證鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特別是具有地方特色的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的有序發(fā)展。

5 明確實(shí)用性村莊規(guī)劃編制要求

5.1 根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分層編制計(jì)劃

首先，在鄉(xiāng)村空間布局的總體規(guī)劃層次上，分別從集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷整合等方面來明確鄉(xiāng)村總體規(guī)劃的類別與發(fā)展方向。其次，根據(jù)示范村、整治村和一般村等不同的村落類別，分別制定了不同的重點(diǎn)和深度。最后，結(jié)合各個(gè)村落的具體條件，決定是否搬遷、擴(kuò)建、新建等。

5.2 引導(dǎo)村民參與編制規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃員要按前期調(diào)研座談、中期征求意見交流、后期公示解釋等工作程序，在收集資料、調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)引導(dǎo)村民參與村莊規(guī)劃編制，在規(guī)劃評(píng)審和審批環(huán)節(jié)進(jìn)行相關(guān)工作臺(tái)賬展示，作為評(píng)審依據(jù)和硬性要求，將規(guī)劃核心內(nèi)容納入村規(guī)民約。

5.3 編制簡單實(shí)用的規(guī)劃

編制標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查工作底和數(shù)據(jù)表，圍繞生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)與建設(shè)空間布局、農(nóng)房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、歷史文化保護(hù)八大板塊開展實(shí)地調(diào)研和規(guī)劃研究。要正確掌握五圖三表一則”的關(guān)鍵要素，加強(qiáng)控制的核心控制，精簡結(jié)果，調(diào)整預(yù)算成本，緩解地方政府的壓力。

5.4 編制特色鮮明的規(guī)劃

在遵循自然規(guī)律的前提下，對(duì)村落的“山脈”“水脈”“地脈”“田脈”等進(jìn)行了細(xì)致的整理，并遵循“反向”的思想，將建筑的土地融入生態(tài)與生產(chǎn)的空間之中。針對(duì)不同的村落，制訂具有鮮明特點(diǎn)的發(fā)展道路，例如，通城縣內(nèi)沖村注重瑤族的瑤族和文化旅游，橫沖村注重建設(shè)用地集聚、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)發(fā)展等，在確定了發(fā)展方向后，深入挖掘，并將其與政策、市場相融合，不斷完善。

6 疫情背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的新型有效路徑

黨的十九大報(bào)告明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》，其中明確將強(qiáng)化村莊規(guī)劃作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，堅(jiān)持以持續(xù)的方式推進(jìn)國家發(fā)展。2019 年5 月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)，提出了要構(gòu)建“五級(jí)三類”空間規(guī)劃體系，“多規(guī)合一”的農(nóng)村區(qū)域規(guī)劃，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，為鄉(xiāng)村區(qū)域?qū)嵤﹪量臻g開發(fā)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃許可、建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)等方面提供了政策依據(jù)[4]。如今疫情橫行，村莊規(guī)劃也因此受到很多影響，致使村莊規(guī)劃進(jìn)程也要做出相應(yīng)改變，本文以上述疫情背景下我國鄉(xiāng)村村莊發(fā)展存在的相關(guān)問題為前提，提出5 條實(shí)用性村莊規(guī)劃編制有效路徑，具體如下。

6.1 完善制定村莊規(guī)劃方案

從地域特征中提煉出相應(yīng)的特征，從而豐富街道周圍的景觀?？茖W(xué)合理地安排公共服務(wù)設(shè)施。為公共活動(dòng)場所和公共綠地進(jìn)行全方位的補(bǔ)充。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍v史文化和有關(guān)的歷史人物，開展諸如村史館之類的公共展示場所，促進(jìn)農(nóng)村文化的發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜挝幕涣?。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村居民的基本生活條件，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

6.2 規(guī)范村莊規(guī)劃編制程序

《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行了深入的闡述，批準(zhǔn)工作由上級(jí)人民政府承擔(dān)，同時(shí)，要將村莊規(guī)劃合理地納入國土空間“一張圖”。關(guān)于村莊規(guī)劃的規(guī)劃要按照“村主導(dǎo)，鎮(zhèn)組織，縣批準(zhǔn)，市統(tǒng)籌，省備案”的具體規(guī)定，有效結(jié)合各省、市的實(shí)際，要求相關(guān)各部門做好自己的本職工作，確保村莊規(guī)劃編制工作的順利進(jìn)行。技術(shù)準(zhǔn)備、實(shí)地調(diào)研、編制方案、審批成果一并備案，是多規(guī)合一村莊規(guī)劃工作的四大部分，要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃編制要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)厝嗣裾岢龅闹笇?dǎo)意見和相關(guān)指導(dǎo)要求，確保各階段的具體工作內(nèi)容全部落實(shí)。

6.3 貫徹土地利用規(guī)劃引導(dǎo)

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃編制實(shí)施時(shí)，要充分考慮村莊的特性，平衡用地供求關(guān)系，根據(jù)村莊實(shí)際發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的全面落實(shí)，對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田進(jìn)行合理規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有的土地使用進(jìn)行優(yōu)化，并對(duì)現(xiàn)有的土地進(jìn)行調(diào)整，使農(nóng)村的零散建設(shè)用地得到有效盤活和利用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活及生態(tài)空間的優(yōu)化，在土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、設(shè)施改善等方面，都要科學(xué)、合理地安排，同時(shí)也要把設(shè)施建設(shè)的具體要求講清楚[5]。在實(shí)施綠色生態(tài)建設(shè)的過程中，村莊規(guī)劃需要將村莊的生態(tài)協(xié)調(diào)作為核心，科學(xué)統(tǒng)籌全村土地利用方式，并將村莊生態(tài)布局所具備的維護(hù)價(jià)值充分展現(xiàn)出來。在保障耕地、基本農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

6.4 全面積極發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)的振興，只有不斷推進(jìn)工業(yè)的發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展農(nóng)村工業(yè)時(shí)，必須將經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益有機(jī)地結(jié)合起來。通過對(duì)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行全面的分析，使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村與周邊的村莊形成良性的錯(cuò)位發(fā)展，形成多元化的工業(yè)發(fā)展格局，將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向先進(jìn)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，同時(shí)立足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，深化開展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

在規(guī)劃國土空間時(shí)，要使工業(yè)發(fā)展所需要的土地得到充分的保障，盡可能把有效的載體供給到工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中。許多農(nóng)村有較好的工業(yè)基礎(chǔ)，因此，規(guī)劃要根據(jù)發(fā)展的特定目標(biāo)和需要，盡量落實(shí)各級(jí)政府的建議，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上要做到不貪大求洋，要因地制宜，有針對(duì)性地采取相關(guān)措施。以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+旅游”的發(fā)展模式為基礎(chǔ)，全方位拓展工業(yè)發(fā)展的新格局。農(nóng)村要把土地空間規(guī)劃與工業(yè)發(fā)展的過程有機(jī)結(jié)合起來，才能真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展的土地利用。在不增加建設(shè)用地總量的情況下，必須加強(qiáng)農(nóng)村住宅用地的集約使用，以達(dá)到節(jié)約土地資源的目的，并使農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)得到合理的調(diào)整，從而提高工業(yè)用地的比重。以耕地保護(hù)紅線為基礎(chǔ)，采用分散式布局，充分利用可流轉(zhuǎn)的耕地，根據(jù)實(shí)際建設(shè)用地靈活配置，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。

6.5 有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)

在多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃編制過程中，提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與發(fā)展要符合生態(tài)、環(huán)保、綠色一體化發(fā)展的要求。既要充分滿足農(nóng)村工業(yè)的創(chuàng)新需求，又要盡力為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的科學(xué)化發(fā)展提供最大限度的支持。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極轉(zhuǎn)換，使農(nóng)村工業(yè)和庭院經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，通過對(duì)庭院經(jīng)濟(jì)的正確引導(dǎo)，創(chuàng)造適宜的發(fā)展環(huán)境，把養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)、手工業(yè)的良性發(fā)展理念結(jié)合起來，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、最優(yōu)的發(fā)展。在規(guī)劃農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的過程中，要從城市到農(nóng)村尋找一條科學(xué)的發(fā)展道路，通過合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，既能改善居住環(huán)境，又能保證生態(tài)環(huán)境的健康，極大地提高農(nóng)民的收入，從而達(dá)到快速、低投入的目的。在新時(shí)期，更易于適應(yīng)快速變化的市場特征。

7 結(jié)語

綜上所述，本文在介紹了多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)涵以及規(guī)劃編制原則和意義之后，對(duì)目前疫情背景下我國鄉(xiāng)村村莊發(fā)展存在的相關(guān)問題進(jìn)行了概述，提出了完善制定村莊規(guī)劃方案、規(guī)范村莊規(guī)劃編制程序、貫徹土地利用規(guī)劃引導(dǎo)、全面積極發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)、有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)等一系列實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的新型有效路徑，從而得出，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，以“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制需求為基礎(chǔ)，以問題為導(dǎo)向的具體方法，因地制宜地采取有針對(duì)性的措施，推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃體制深化改革，要有秩序地進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)，要使農(nóng)村的發(fā)展重新煥發(fā)生機(jī)，更加強(qiáng)大，更加富裕，更加美好。