現(xiàn)階段我國集體土地農(nóng)用地征收中存在問題及對策

車在良

（騰沖市土地收購儲備中心，云南 騰沖 678000）

0 引言

城市化是現(xiàn)代化的必然選擇，在城市化進(jìn)程中，需要大量的建設(shè)用地，由于現(xiàn)有的土地儲備有限，因此，國家采取征用方式，將集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，由此導(dǎo)致了大批被征地農(nóng)民不僅喪失了自己的土地，而且喪失了與其相關(guān)的一系列利益。由于現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償存在一些問題，制度不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)民無法得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償與安置，加之現(xiàn)行的社會保障體系不健全，使得被征地農(nóng)民在喪失土地后難以生存，從而導(dǎo)致了大量的社會糾紛。如何保護(hù)被征用農(nóng)民的合法權(quán)益，無論從理論還是實(shí)踐上，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 集體土地征用問題的原因

1.1 征收集體土地中測繪技術(shù)滯后

因?yàn)闅v史原因的影響，導(dǎo)致集體土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、宅基地證登記面積和實(shí)際面積間往往具有一定的差異，可能是所有者私下調(diào)換，或者登記時(shí)底數(shù)不清，又或者宅地基重新翻蓋過現(xiàn)居住的房屋，這是最為普遍的問題。即使已有征收有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但在實(shí)際開展征遷工作的中，主觀因素較多，對于傳統(tǒng)的人工丈量、估算，對相關(guān)征收工作開展過程中說法不一致導(dǎo)致的矛盾問題不斷顯現(xiàn)。但如果在調(diào)查的前期就應(yīng)用測繪技術(shù)，邀請專業(yè)測量部門進(jìn)行測定，提供準(zhǔn)確的測繪結(jié)果，就能夠有效減輕由于認(rèn)定不統(tǒng)一導(dǎo)致的矛盾問題，給隨后的拆遷工作奠定良好基礎(chǔ)。

1.2 征收集體用地補(bǔ)償?shù)牟缓侠?/h3>

《土地管理法》修訂后，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地三年平均年產(chǎn)量的6～10 倍，補(bǔ)償和補(bǔ)償費(fèi)用不得超過耕地三年的平均產(chǎn)量30 倍。用耕地的產(chǎn)量來決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有很多不合理的地方，這引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛批判。首先，根據(jù)土地的產(chǎn)量來確定補(bǔ)償費(fèi)用，并未反映出土地的潛在效益和使用價(jià)值；用土地的產(chǎn)量來衡量，反映了土地的利用價(jià)值，但在我國，耕地被征用之后，還沒有被用來做農(nóng)用的現(xiàn)象，如果農(nóng)用地的用途發(fā)生了變化，那么，以每年的產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償，就顯得有些不太合理了。其次，根據(jù)耕地的產(chǎn)出能力，忽略了耕地的地理位置差異。有關(guān)資料表明，30 倍于土地的原始價(jià)值，在全國范圍內(nèi)，可以讓農(nóng)民在31.53 年內(nèi)過上好日子，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、物價(jià)高的城市，僅能維持八至十三年。在大多地區(qū)，即使有30 多倍的產(chǎn)值，也只能讓農(nóng)民過上12 年甚至16 年的生活。最后，國內(nèi)一些學(xué)者對土地的年均產(chǎn)值、政府土地出讓價(jià)格進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析，并得出了不同年產(chǎn)值的補(bǔ)償費(fèi)用在土地出讓費(fèi)中的比例。在補(bǔ)償倍數(shù)為30 的情況下，全國土地補(bǔ)償費(fèi)的平均比例僅為8.74%[1]。這不利于農(nóng)民。因此，必須對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。

1.3 土地征用資金的管理與利用機(jī)制不完善

土地征收資金管理不規(guī)范，相關(guān)機(jī)制不完善、不健全，征地資金被私吞、占用。村支書、村務(wù)主任利用自己的職權(quán)，將征地補(bǔ)償款私分，甚至用來賭博、放高利貸，這種侵害農(nóng)民利益的案件在全國都十分常見[2]。

1.4 不健全的信息披露體系

1.4.1 信息披露方式單一

在現(xiàn)有的法律中，不管是征地決定，還是拆遷補(bǔ)償安置方案，均以“公告”的方式進(jìn)行。但是僅僅采用公告進(jìn)行信息披露的方式很單一，并不能保證所有被征收人都能了解具體情況，這會影響到被征收人的知情權(quán)。

1.4.2 信息披露內(nèi)容不完善

在征地工作中，除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密、私人秘密等方面，其他涉及土地征用的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會公布。公開的問題既要包含土地征用的事實(shí)要件，也要涉及被征用的農(nóng)民所關(guān)注的問題。我國《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征收土地公告辦法》雖然對《土地管理法》中的公告內(nèi)容進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，但在實(shí)踐中仍然存在著諸多問題。

2 健全土地征用補(bǔ)償機(jī)制

2.1 充分利用測繪技術(shù)確定擬征收集體土地及地上附屬物

對于集體土地征收工作而言，首先要進(jìn)行的準(zhǔn)備工作就是現(xiàn)場調(diào)查，而其主要的工作內(nèi)容就是對擬征收的集體土地實(shí)際面積、地上附著物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理，征收工作進(jìn)行時(shí)，就要保證得到的房屋土地面積和空間位置等有關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。傳統(tǒng)測繪技術(shù)已經(jīng)無法滿足相關(guān)要求，各種基礎(chǔ)設(shè)施的測量也不能依照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。所以，對相關(guān)部門來說，必須要對先進(jìn)高效的測繪技術(shù)進(jìn)行靈活應(yīng)用，充分提升土地征收基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性。另外，測繪部門屬于第三方的角度，其所進(jìn)行的各種專業(yè)測繪能夠?qū)崿F(xiàn)征收過程中各方爭議情況的公正評判，對于實(shí)際工作的開展具有重要價(jià)值。

2.2 制訂征收補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)

合理的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮到可持續(xù)發(fā)展與公平兩個(gè)方面。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來的產(chǎn)值倍數(shù)法向綜合區(qū)的片地價(jià)法進(jìn)行了改進(jìn)，但并沒有從根本上解決以土地產(chǎn)量為基礎(chǔ)的問題，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，不利于被征用農(nóng)民的長期發(fā)展，也不能實(shí)現(xiàn)公平的補(bǔ)償。農(nóng)民為促進(jìn)社會公益事業(yè)而奉獻(xiàn)土地，應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。公正的補(bǔ)償不僅可以使農(nóng)民的原有生活水平保持不變，而且應(yīng)該對他們?yōu)樯鐣?wù)做出的貢獻(xiàn)給予應(yīng)有的重視，使他們可以享受到由土地使用變更而產(chǎn)生的附加收益[3]。土地的市價(jià)，本質(zhì)上就是把土地作為一種商品放到市場上，經(jīng)過各方的公正競爭，最終得到的價(jià)格。以土地的市價(jià)為基準(zhǔn)，使征收人在征收法律關(guān)系中享有同等的地位，從而對公共權(quán)力進(jìn)行有效的制約和保護(hù)。我國對土地使用管理嚴(yán)格，對于集體土地的進(jìn)入，一直采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，因?yàn)橐坏┻M(jìn)入市場，就會導(dǎo)致大量的集體土地縮水，而耕地的減少會造成糧食危機(jī)、生態(tài)破壞等問題，對公眾的利益造成極大的危害。目前，我國只允許國有建設(shè)用地入市，而集體農(nóng)用地則要經(jīng)過政府的強(qiáng)制征用。這意味著，沒有真正的土地交易市場，所以很難確定土地的市場價(jià)格。目前，《土地管理法》把“區(qū)片綜合地價(jià)”作為土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，全國各地都在積極實(shí)施。與此同時(shí)，在全國各地的土地征用試點(diǎn)中，對土地增值收益的分配進(jìn)行了積極的探索。因此，將“區(qū)片綜合地價(jià)+增值收入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂侠硎袌鰞r(jià)格”是可行的。

2.3 完善征地補(bǔ)償金的分配體系

2.3.1 在國家法律層面上，應(yīng)明確土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配比例

征收補(bǔ)償款的比例必須由法律規(guī)定。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的分配中，不適當(dāng)?shù)匾?guī)定土地補(bǔ)償?shù)谋壤?，必然會使土地承包?jīng)營權(quán)被濫用，從而產(chǎn)生不合理的分配方案。為了避免這種情況的出現(xiàn)，一些地方和省份對土地補(bǔ)償?shù)拇媪舯壤隽溯^為詳盡的規(guī)定，但大多是以行政法規(guī)形式制定，法律效力低，適用范圍窄。而且，各地的土地流轉(zhuǎn)比例也是不同的，就會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益分配不均，違背了公平公正的原則。為此，必須在國家一級確定土地征用補(bǔ)償?shù)谋壤?，例如，集體經(jīng)濟(jì)組織保留土地的10%～30%[4]。這樣做的目的在于：①是對集體利益的保護(hù)。在保障農(nóng)民的合法權(quán)益的同時(shí)，也要考慮到農(nóng)民集體的利益，給予農(nóng)民集體一定的補(bǔ)償。農(nóng)民集體可將剩余的土地補(bǔ)償資金用于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并對集體公共福利設(shè)施進(jìn)行改造。②要讓各省市有自由選擇的余地。由于各省份的發(fā)展情況不一樣，社會保障體系的完備程度也各不相同，因此，制定浮動的分配比例，可以留給各省自由選擇的空間。我們可以根據(jù)自己的發(fā)展情況，在國家規(guī)定的限額內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙?。在某些社會條件比較好的地方，可以將土地征收的90%以上的土地征用補(bǔ)償款劃撥到被征用的土地上，而在基礎(chǔ)設(shè)施不健全的地方，可以保留更多的土地征用補(bǔ)償金。③要為村民自治留出一定的余地。這種浮動的設(shè)定，為農(nóng)民自主選擇土地補(bǔ)償款的分配留出了一定的余地，同時(shí)也體現(xiàn)了對村民自治的尊重。

2.3.2 取消土地征收補(bǔ)償款的分配制度

從國家撥款到將土地征用補(bǔ)償款發(fā)放到每個(gè)被征用的農(nóng)戶身上，中間的環(huán)節(jié)越多，就越容易出現(xiàn)貪污現(xiàn)象，而在此期間，土地征用的補(bǔ)償款也會被層層壓榨，最終分到每個(gè)農(nóng)民手中的時(shí)候，土地上的錢就會所剩無幾。通過取消分配程序，可以防止征地補(bǔ)償資金被挪用，從而有效地保護(hù)了村民的利益。若被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織和承包戶都同意將補(bǔ)償款直接發(fā)給被征用的農(nóng)民，則可以取消分配，給農(nóng)戶的部分直接兌付給農(nóng)戶，由集體經(jīng)濟(jì)組織管理的部分則兌付給集體經(jīng)濟(jì)組織即可。

2.4 健全政府信息披露體系

2.4.1 開放信息披露的各種途徑

首先，為保證所有被征收人都了解有關(guān)土地征收的情況，必須通過逐戶上門送達(dá)，讓每個(gè)人都能及時(shí)得到有關(guān)信息。其次，涉及土地征用的信息太多，無法一一送達(dá)，所以可以將相關(guān)信息張貼在政府網(wǎng)站上，便于居民查詢。最后，由于涉及被征收土地的所有人，既有與被征收土地有關(guān)的，也有與被征收土地有直接關(guān)聯(lián)的人，因此，在通知中往往會遺漏有關(guān)權(quán)利的人，為了保證所有的權(quán)利人都能得到信息，必須采用公告的形式。信息發(fā)布的方式多種多樣，內(nèi)蒙古和林格爾等地的信息發(fā)布方式具有一定的參考價(jià)值。為了保證被征用農(nóng)民的知情權(quán)、多元化的需要，和林格爾縣積極在縣政府門戶網(wǎng)站開設(shè)“征地信息”欄目，通過報(bào)紙、電視屏幕、廣播等形式進(jìn)行宣傳[5]。

2.4.2 明確的披露場所

《征收土地公告辦法》對公共用地的公示范圍不夠明確，這就給了執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多的自由選擇余地，從而導(dǎo)致了鉆空子。所以，我們必須進(jìn)一步澄清開放的場所。建議在被征用的農(nóng)戶及有關(guān)權(quán)益人可以清楚看見的多個(gè)地點(diǎn)上，如村務(wù)公開欄、村民活動中心等。應(yīng)確保該公告不會因?yàn)樽匀换蛉藶榈脑蚨鴵p壞。公告應(yīng)在被征用農(nóng)民及有關(guān)權(quán)利人提出有關(guān)權(quán)利的最后期限內(nèi)公布。

2.4.3 有關(guān)內(nèi)容的充分披露

在農(nóng)用地征收中，如果征用單位在征收土地時(shí)，對被征地農(nóng)民和相關(guān)權(quán)利人的利益產(chǎn)生影響（涉及國家、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的問題除外），就必須向被征地農(nóng)民和相關(guān)權(quán)利人公開相關(guān)事項(xiàng)和信息。土地征用審批是對土地征用行為的合理性進(jìn)行審核和批準(zhǔn)的一個(gè)程序，其中涉及土地轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、征用土地等多種方面的文件。因涉及的信息太多，可以向被征收人和有關(guān)權(quán)利人提供有關(guān)信息。土地征用批復(fù)和土地征用的具體依據(jù)也要及時(shí)公布，以便公眾對土地征用的審批決策是否合理進(jìn)行評判。信息披露既可以讓被征用的農(nóng)民和有關(guān)的權(quán)利人了解他們的權(quán)利，也可以讓他們及時(shí)地提出要求，也可以讓征收工作在陽光下進(jìn)行，便于公眾監(jiān)督。

2.5 公共參與體系的健全

2.5.1 建立農(nóng)民綜合參與制度

農(nóng)用地征用既要實(shí)行全公開原則，又要實(shí)行全過程的公眾參與。前面已經(jīng)提到，我國征地審批是一個(gè)完全的內(nèi)部程序，而土地管理機(jī)關(guān)采用的是內(nèi)部審評，它將被征地農(nóng)民、需用地一方、相關(guān)權(quán)利人等人員排除在外。土地征用機(jī)構(gòu)要建立一個(gè)有效的介入渠道，使土地征用的主體和有關(guān)權(quán)益人都能參與到土地征用的過程中來。干預(yù)的途徑可以是書面的，也可以是舉行聽證。其具體步驟是：①將各市、縣提交的申報(bào)材料全部向社會公布；②要給予被征收人及相關(guān)權(quán)益人足夠的時(shí)間，向有關(guān)部門咨詢和建議；③由國務(wù)院、省政府有關(guān)部門對意見、建議進(jìn)行總結(jié)、整理；最后，由市、縣人民政府組織對相關(guān)熱點(diǎn)問題進(jìn)行聽證。

2.5.2 改進(jìn)聽證過程

首先，聽證程序的啟動方式應(yīng)該是職權(quán)啟動為主、請求啟動為輔。涉及被征收人和有關(guān)權(quán)利人利益的問題，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行聽證。其次，可以適當(dāng)?shù)匮娱L聽證時(shí)間，保證被征收人和有關(guān)權(quán)利人有充分的時(shí)間來進(jìn)行訴訟。最后，要建立一個(gè)反饋機(jī)制。通過建立信息反饋機(jī)制，可以有效地避免聽證會流于形式。國務(wù)院、省級人民政府在作出批準(zhǔn)決定時(shí)，應(yīng)充分聽取有關(guān)各方的意見和建議，不論是否接受，均應(yīng)將原因告知提出的各方。

3 結(jié)語

農(nóng)民集體土地在向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移時(shí)，不得剝奪、侵害農(nóng)民權(quán)益。要從根本上遏制這類糾紛的發(fā)生與發(fā)展。目前，很多農(nóng)民上訪、信訪等方式，甚至采取了更加嚴(yán)厲的方式，但我們必須認(rèn)真思考，在維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益的同時(shí)，不能過分依靠制度安排，而應(yīng)該通過建立多元化的土地征收機(jī)制，充分讓被征地農(nóng)戶參與，引入現(xiàn)代測繪技術(shù)，暢通訴訟渠道，通過合法途徑真正實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民權(quán)益的保障。