新時期土地資源管理與土地利用綜合規(guī)劃研究

楊林

（余慶縣自然資源局，貴州 余慶 564400）

0 引言

近年來我國經(jīng)濟發(fā)展速度加快，城市化、工業(yè)化進程明顯深化，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉型、科技發(fā)展的同時，也給土地利用、開發(fā)和規(guī)劃帶來了較大壓力。由于管理力度不足、措施不到位引發(fā)的水土流失問題、土地沙漠化問題，以及耕地減少、閑置問題時有發(fā)生，規(guī)劃環(huán)節(jié)片面關注經(jīng)濟效益、忽視生態(tài)文明建設的做法也屢禁不止，給新時期土地資源可持續(xù)利用帶來較大困擾，有必要進行改進優(yōu)化。

1 我國土地資源管理利用現(xiàn)狀

1.1 土地退化趨勢嚴峻

土地退化是自然、生態(tài)因素綜合作用的結果，主要表現(xiàn)為土壤環(huán)境惡化，系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、承載能力下降等，新時期我國土地開發(fā)力度加大、經(jīng)濟發(fā)展速度加快，土地退化問題也愈發(fā)突出。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2021 年我國由于水土流失、鹽堿化等造成的土地退化面積已經(jīng)達到了4.6hm2，在全國國土面積中占比逼近40%[1]，加劇了我國本就嚴峻的人地矛盾。造成該種狀況的誘因十分多樣，如盲目開墾、不合理灌溉、礦產(chǎn)資源開發(fā)等，退化后的土地無法再作為耕地孕育作物，必須通過科學的評估、整治手段進行優(yōu)化改良。

1.2 土地規(guī)劃不夠合理

土地規(guī)劃具有鮮明的預測性、專業(yè)性特征，需要結合區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展布局、經(jīng)濟發(fā)展前景等，確定土地利用、整治和保護的總體方向，以提升土地資源利用效率。但現(xiàn)階段我國土地規(guī)劃存在的問題還十分明顯，主要表現(xiàn)為技術方法滯后，使用的方式偏向靜態(tài)、定性分析，分析依據(jù)來源于舊有規(guī)劃經(jīng)驗，或者短期經(jīng)濟發(fā)展需求，完全忽略了產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整、城市長遠發(fā)展可能帶來的影響，不能及時、適當?shù)貙σ?guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整，很容易出現(xiàn)土地規(guī)劃與區(qū)域戰(zhàn)略相脫節(jié)的問題，進而影響規(guī)劃的科學性和有效性。

1.3 土地利用效率較低

我國人均土地面積較小，后備土地資源相對匱乏，新時期城市建設步伐加快，人地矛盾問題更加突出，如何提升土地利用效率，保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展，成為諸多學者、監(jiān)管者關注的焦點問題。但縱觀土地利用現(xiàn)狀，會發(fā)現(xiàn)利用效率低下的問題仍舊普遍存在，部分村落勞動力外流，耕地出現(xiàn)閑置、荒廢的情況，部分林地、耕地經(jīng)營者自身生態(tài)意識薄弱，為提升產(chǎn)量盲目增加化肥、用藥用量，不遵循輪作制度，還有部分區(qū)域甚至出現(xiàn)了違規(guī)占用、違規(guī)開發(fā)的情況，影響了土地利用效能，有必要進行改進優(yōu)化。

2 我國土地資源管理與土地利用綜合規(guī)劃優(yōu)化方法

2.1 健全管理機制，強化監(jiān)督保護

新時期我國城市建設步伐加快，人地資源矛盾更加嚴峻和突出，要解決該種問題，就必須從制度層面入手完善管理機制、強化監(jiān)督保護。要積極梳理領導架構，明確不同職能部門、崗位在監(jiān)督保護工作中的權責歸屬，出臺相應的考核獎懲機制，激活執(zhí)法監(jiān)管人員工作熱情。同時，以完善的架構為依托守住生態(tài)紅線和農(nóng)田紅線，依托先進科技手段對各種農(nóng)田、生態(tài)用地進行調(diào)查統(tǒng)計，搭建起內(nèi)容翔實、完善的電子臺賬、電子檔案[2]，將地塊位置、面積等信息繪制成圖，通過政府官網(wǎng)等渠道發(fā)布出去，方便社會各界查詢監(jiān)督（圖1）。加大土地執(zhí)法巡查力度，調(diào)動國土資源、司法審計、公安部門等的積極性，形成執(zhí)法監(jiān)督合力，嚴肅打擊各種違規(guī)侵占土地資源、破壞土地資源的行為，及時公布查處結果，保障土地資源安全。此外還應嚴格落實耕地的占補平衡策略，城市規(guī)劃環(huán)節(jié)盡可能少占、不占耕地，占用的部分要及時補充，從數(shù)量、質(zhì)量上進行匹配，緩解新時期城建事業(yè)發(fā)展帶來的用地壓力。

圖1 健全管理機制

2.2 做好調(diào)查統(tǒng)計，引入新興技術

土地資源調(diào)查具有依據(jù)性、前提性的地位，是以土地資源學知識為依托，以遙感、測繪等技術為支撐開展的系統(tǒng)調(diào)查工作，主要目的是查清土地資源的數(shù)量、類型，以及空間分布等信息，進而為土地資源評價利用、規(guī)劃管理指明方向。調(diào)查環(huán)節(jié)需要經(jīng)過調(diào)繪界線、面積量算、圖件繪制等多個步驟（表1），涉及的野外勘察作業(yè)量、內(nèi)業(yè)分析計算量非常龐大，要做好技術的融合與引入?！?S”（全球定位系統(tǒng)GPS、地理信息系統(tǒng)GIS 以及遙感RS）集成技術就是頗具代表性的例證，實踐過程中可以利用GPS 載波相位差分定位技術[3]精確定位區(qū)域界線，將定位偏差控制在厘米級范圍內(nèi)，還可以利用RS 技術對土地利用狀況進行監(jiān)測、更新，借助GIS技術對野外作業(yè)數(shù)據(jù)進行采集編輯、匯總處理，提升內(nèi)業(yè)處理自動化、精確化水平，幫助完成土地資源的調(diào)查、評估，甚至是利用監(jiān)管工作，減輕負擔的同時提升工作效率。

表1 土地資源調(diào)查流程及內(nèi)容

2.3 重視土地整治，盤活現(xiàn)有資源

土地退化是我國土地資源管理、規(guī)劃環(huán)節(jié)需要面對的關鍵性問題，大面積的土地退化不僅會削減有效土地資源面積，還會造成生態(tài)系統(tǒng)的進一步惡化，給后期的使用修復帶來困難。基于此，土地資源管理與土地利用綜合規(guī)劃環(huán)節(jié)，還應當從土地整治入手盤活現(xiàn)有資源，遏止土地退化趨勢。我國土地資源區(qū)域分布差異較大，退化問題及表現(xiàn)也有所不同，常見的主要有水土流失地、鹽堿地、風沙地、紅黃壤低產(chǎn)地等，整治環(huán)節(jié)要樹立針對化思維，因地制宜，提高方案適配性。以水土流失地整治為例，整治規(guī)劃環(huán)節(jié)需要提前做好調(diào)查和評估，對坡面、溝道等典型區(qū)域開展侵蝕量調(diào)查，收集下游水文站輸沙質(zhì)量等，在充分把握流失情況的基礎上采取整治措施。可以構建水土保持林、水源防護林等，用樹木根系阻攔地表徑流，促進地表水下滲富集。在農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)域還可以修建梯田工程，遵循熟土剝離、生土筑埂、生土找平、熟土找平的基本工序提高修建質(zhì)量，促進規(guī)劃區(qū)域蓄水、保土、增產(chǎn)能力的提升（圖2）。

圖2 梯田四步施工法流程順序

2.4 開展土地評估，明確規(guī)劃要點

我國陸地面積廣闊，土地資源類型、分布差異較大，利用規(guī)劃環(huán)節(jié)必須做好質(zhì)量評價工作，從自然屬性指標、社會屬性指標兩方面入手確保評估全面性，提升土地質(zhì)量與規(guī)劃需求的適配性。現(xiàn)階段可用的質(zhì)量評價方法較為多樣，本文重點介紹以加權計算為特征的層次分析法，分析環(huán)節(jié)需要科學確定評價因子，以從屬關系為依托，對土地評估環(huán)節(jié)涉及的所有指標進行分組歸類，搭建起具有層次結構的指標體系，按照重要性、影響強度等，對各要素進行排序整合，計算出各要素的加權比重。這種方法采用定量思維，對土地規(guī)劃利用實踐進行分析解剖，能夠較好地適應目標因素結構較為復雜的規(guī)劃項目[4]。注意要素的選擇必須和規(guī)劃方向適配，以某縣農(nóng)業(yè)用地開發(fā)項目為例，評估目的在于衡量土地是否具備農(nóng)業(yè)開發(fā)、森林開發(fā)的潛力，因此選擇了包含理化指標、環(huán)境指標、養(yǎng)分指標在內(nèi)的多個分項指標進行分析（表2），可以較好地滿足林業(yè)、農(nóng)田、果園等的開發(fā)需求，有助于評估適配性、規(guī)劃適配性的提升。

表2 基于層次分析法的某縣土地評估指標權重分布節(jié)選

2.5 著眼長遠發(fā)展，科學編制規(guī)劃

土地利用綜合規(guī)劃環(huán)節(jié)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的因素眾多，控制不當很容易出現(xiàn)脫節(jié)、失調(diào)等問題，與區(qū)域長遠戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生沖突，基于此規(guī)劃操作過程中，必須要規(guī)范流程、加強調(diào)查，確保規(guī)劃決策的可靠性和前瞻性。在規(guī)劃前期應當做好組織架構、技術、經(jīng)費方面的準備，成立專項領導小組、編制系統(tǒng)化技術方案，對土地規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部的自然條件、人口情況、土地利用現(xiàn)狀等進行詳細摸排調(diào)查。立足調(diào)查結果確定研究專題，常見的專題設置方向有以下4 種。

（1）耕地和基本農(nóng)田保護規(guī)劃。

（2）土地節(jié)約和集約規(guī)劃。

（3）城鄉(xiāng)用地結構和布局規(guī)劃。

（4）土地利用與生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃。

在確定規(guī)劃設計方向的基礎上，編制系統(tǒng)化的規(guī)劃大綱，內(nèi)容需要設計土地資源需求量預測、土地供需形勢分析、本次規(guī)劃針對的實際問題、預期成效等等，以此為依據(jù)設計若干供選方案，調(diào)整土地利用結構、分區(qū)，與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)，最終形成較為完善的規(guī)劃成果（圖3）[5]。

圖3 土地規(guī)劃編修基本程序

2.6 擴大宣傳范圍，樹立科學理念

土地資源管理保護是一項長期化、持久化工作，僅靠政府職能部門單方面的努力是遠遠不夠的，必須借助新媒體環(huán)境擴大土地資源保護的宣傳范圍，幫助林地經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營者等建立起科學發(fā)展的生態(tài)文明理念。優(yōu)先發(fā)揮村委會、街道辦等的優(yōu)勢，定期開展“集約用地”“保護耕地”等主題活動，現(xiàn)場分發(fā)宣傳資料，解答宅基地申請、自建房占地等法律問題，幫助群眾理清土地管理保護環(huán)節(jié)的誤區(qū)，引起群眾的關注和參與。同時借助網(wǎng)絡、電視等渠道，擴大《土地管理法》相關條例的宣傳范圍，用多樣化的方式幫助民眾把握土地資源保護重要性，從而自覺參與土地利用監(jiān)督、土地資源保護工作中來。還可以以案例形式投放宣傳資料，用正面案例強化土地集約利用、生態(tài)開發(fā)理念，用負面案例敲響警鐘，降低違規(guī)侵占、違規(guī)開發(fā)等行為發(fā)生概率。

3 結語

綜上所述，新時期我國城市化、工業(yè)化步伐加快，城市建設環(huán)節(jié)對土地的需求量明顯上升，人地矛盾更加突出，管理規(guī)劃環(huán)節(jié)務必要給予充分重視，立足土地資源可持續(xù)發(fā)展對其進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。不斷健全土地管理機制和架構，用完善的法規(guī)政策、體系流程強化監(jiān)督保護力度，同時做好土地資源的調(diào)查、評估和整治，運用現(xiàn)代科技提升土地資源盤查效率，為土地管理、規(guī)劃的科學化發(fā)展提供支撐。