基于人地耦合視角下的國土空間管控方法及規(guī)劃思路

楊俊業(yè)

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，山西太原 030001）

0 引言

在人類社會(huì)正式出現(xiàn)之后，對(duì)地球環(huán)境帶來的干預(yù)和影響是不斷變化的，最集中的表現(xiàn)則是對(duì)國土空間的資源利用以及對(duì)國土空間規(guī)劃的影響。最初，人類社會(huì)對(duì)國土空間的干預(yù)較為薄弱，但是在人類社會(huì)的不斷發(fā)展過程中，生產(chǎn)力不斷提升，對(duì)資源利用所帶來的影響更加突出、更加深刻，主要表現(xiàn)在國土空間利用的規(guī)劃廣度和規(guī)劃深度。尤其是在工業(yè)革命發(fā)展之后，人類社會(huì)進(jìn)入了發(fā)展速度全面加快、前所未有的繁榮時(shí)代，但是也使得人和自然之間的矛盾沖突越發(fā)激烈。由于人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度索取地球有限資源，給地球帶來了嚴(yán)重的生態(tài)負(fù)擔(dān)以及對(duì)自然環(huán)境的負(fù)面影響，各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在消耗自然資源、土地資源的基礎(chǔ)條件上，如何通過科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃，為人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供保障，需要基于人地耦合這一視角展開系統(tǒng)性的長期性研究，尋找出適合我國實(shí)際國情的國土空間利用發(fā)展模式。

1 人地耦合系統(tǒng)及人地耦合視角下國土空間管控思路的變遷

1.1 人地耦合系統(tǒng)概述

所謂人地耦合系統(tǒng)，主要是指在人類活動(dòng)和生態(tài)自然環(huán)境變化過程中互相影響構(gòu)建出來的系統(tǒng)。人地耦合主要包括兩大子系統(tǒng)，分別為地理環(huán)境和人類活動(dòng)。兩大系統(tǒng)之間交錯(cuò)復(fù)雜，呈開放化狀態(tài)，內(nèi)部自有其不同的結(jié)構(gòu)和功能特征。目前國內(nèi)外相關(guān)研究學(xué)者針對(duì)人地耦合系統(tǒng)、人類活動(dòng)和自然環(huán)境之間的耦合關(guān)系展開了基于不同維度、不同視角的深度探索和分析，但大多數(shù)研究都集中于人地耦合系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制、復(fù)雜性研究，在人地耦合視角下的國土空間規(guī)劃研究較少，存在空白需要彌補(bǔ)[1]。人地耦合如圖1 所示。

圖1 人地耦合

1.2 人地耦合視角下國土空間管控思路的變遷

在建設(shè)國土空間規(guī)劃體系的過程中，需要綜合考量行政和技術(shù)的內(nèi)在邏輯，規(guī)劃的編制需要符合新時(shí)期的發(fā)展理念，更需要符合我國現(xiàn)代化強(qiáng)國治理的發(fā)展需求，是我國逐步走向治理現(xiàn)代化發(fā)展之路的重要目標(biāo)。目前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)逐步走到下半場(chǎng)，依照中央政治局工作會(huì)議的標(biāo)準(zhǔn)及要求，在城市規(guī)劃上，需要始終遵守“一個(gè)尊重，五個(gè)統(tǒng)籌”，以確保國土空間規(guī)劃可以在新時(shí)期實(shí)現(xiàn)“一優(yōu)三高”，也就是始終堅(jiān)持生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)，遵循其內(nèi)在機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三者之間的高度統(tǒng)一，并引領(lǐng)國土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展，塑造出更高品質(zhì)、高水平的生活環(huán)境，以全方位優(yōu)化我國的社會(huì)治理水平。

國土空間管控和國土空間規(guī)劃作為我國現(xiàn)代化強(qiáng)國治理的重要工具，主要是通過對(duì)國土資源的有效開發(fā)、有效保護(hù)、有效利用，加強(qiáng)社會(huì)資源的合理布局、合理組織，展現(xiàn)出國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略化、政策化。近些年，我國各個(gè)省市地區(qū)已經(jīng)獲得了在國土空間規(guī)劃上的初步管控成果，并形成了層級(jí)不同、類型不同、層次不同的國土空間規(guī)劃體系，深刻體現(xiàn)出了管理和規(guī)劃的科學(xué)有效性、權(quán)威性以及戰(zhàn)略發(fā)展性。

由于不同層級(jí)的國土空間規(guī)劃其中的內(nèi)容有所不同，市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃需將其重點(diǎn)放置在可執(zhí)行性以及強(qiáng)操作性上，并處理好左右上下之間的空間關(guān)系。現(xiàn)階段在國土空間從上到下管控的推進(jìn)過程中，各級(jí)地方政府面臨的訴求較為豐富多樣，除了需要面臨資源緊缺環(huán)境匱乏對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的制約之外，更加需要以高質(zhì)量發(fā)展和品質(zhì)發(fā)展作為國土空間規(guī)劃的重要目標(biāo)。目前，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，廣大人民群眾對(duì)高品質(zhì)生活的需求日漸突出，我國的治理體系改革工作速度日漸加快，國土空間管控和國土空間規(guī)劃也逐步走向人性化、高質(zhì)量和精細(xì)化的發(fā)展之路。而未來，需要基于人地耦合這一視角，深刻理解國土空間治理的發(fā)展方向，并了解國土空間的多元化結(jié)構(gòu)，不可將其簡單地認(rèn)為自然資源的承載機(jī)體，避免國土空間規(guī)劃及管控過程中將資源環(huán)境作為管控的單一工具，而是將實(shí)現(xiàn)人類和自然的和諧發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作為重點(diǎn)任務(wù)，保障人們的高品質(zhì)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長，成為城市發(fā)展過程中的首要價(jià)值及發(fā)展趨向。因此，推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營、人類生活、生態(tài)空間的全面融合，延續(xù)各地區(qū)的歷史文化、底蘊(yùn)脈絡(luò)及獨(dú)具特色的人文特色、歷史風(fēng)貌，優(yōu)化人居空間，是改善國土空間規(guī)劃品質(zhì)的重要保障[2]。

2 現(xiàn)階段國土空間管控制度

經(jīng)過近些年我國國土空間管控規(guī)劃制度的不斷變遷，實(shí)現(xiàn)了從國家頂層規(guī)劃到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的從上到下的國土空間規(guī)劃管理體系，以對(duì)不同層級(jí)政府、不同管理要素進(jìn)行全方位協(xié)調(diào)。同時(shí)，我國相關(guān)政府部門相繼頒布與國土空間規(guī)劃編制相關(guān)的基礎(chǔ)規(guī)章，同時(shí)將三區(qū)三線作為目標(biāo)，成為國土空間規(guī)劃進(jìn)行管控的重要手段。

目前，我國大多數(shù)城市的三區(qū)三線規(guī)劃工作已經(jīng)初具成果，也為后續(xù)建設(shè)人地耦合系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃管控、形成生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃管理體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在中共中央辦公廳聯(lián)合國務(wù)院所頒布的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌規(guī)劃落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中明確提出，需要依照各地區(qū)的自然資源實(shí)際情況以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，針對(duì)國土空間中的功能差異性，對(duì)分類管控機(jī)制進(jìn)行建立健全。其中提及的“自然資源”，進(jìn)一步明確了人地關(guān)系以及人地耦合系統(tǒng)對(duì)于國土空間規(guī)劃和管控的重要地位[3]。

3 基于人地耦合視角下的國土空間管控措施

3.1 國土空間規(guī)劃重塑

對(duì)于現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展以及未來國土空間系統(tǒng)的建設(shè)來說，規(guī)劃是給其帶來影響的重要因素。未來，基于人地耦合視角下的國土空間，需要構(gòu)建出更為科學(xué)合理的土地利用形態(tài)，保障其功能關(guān)系的協(xié)調(diào)性，既需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的協(xié)調(diào)進(jìn)步，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然和諧發(fā)展的總發(fā)展目標(biāo)。在國土空間規(guī)劃重塑上，主要包括兩大方面的建設(shè)目標(biāo)，首先是為達(dá)成兩個(gè)一百年計(jì)劃、華夏民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供服務(wù)，也就是常規(guī)化的活動(dòng)空間規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向；其次是解決現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主要矛盾以及為人民日益增長的美好生活需求和地區(qū)發(fā)展不均衡提供服務(wù)[4]。

在國土空間規(guī)劃上，主要可以劃分為3 種不同的類型，即控制性規(guī)劃、發(fā)展性規(guī)劃和修復(fù)性規(guī)劃。國土空間規(guī)劃基于人地耦合這一視角，需綜合人類活動(dòng)單元作為重點(diǎn)考量對(duì)象，在規(guī)劃過程中具備一定的結(jié)構(gòu)性特征和功能性特征。對(duì)于基于國家角度的國土空間規(guī)劃，可以綜合已有國土規(guī)劃及其主體功能來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；而對(duì)于具有一定的區(qū)域性特點(diǎn)的國土空間規(guī)劃，可以綜合各行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征來推進(jìn)，解決上文兩大主要矛盾，達(dá)成國土空間規(guī)劃的總體發(fā)展目標(biāo)。在地方尺度上，可以綜合原有規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多種規(guī)劃的有機(jī)合并，形成總體性規(guī)劃，對(duì)地方發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)；在社區(qū)規(guī)劃上，需將控制性規(guī)劃作為核心，為地區(qū)的發(fā)展和建設(shè)提供服務(wù)；最后是將家庭、個(gè)人作為規(guī)劃對(duì)象，這一階段的規(guī)劃仍處于初期探索和研究階段。

在國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略發(fā)展方向上，未來需要做的工作主要表現(xiàn)于以下層面，即綜合全球視野，將國土空間戰(zhàn)略計(jì)劃分為3 個(gè)不同的層次。首先是泛第三極戰(zhàn)略規(guī)劃研究，需將我國的青藏高原作為重點(diǎn)，將中亞地區(qū)作為國土空間規(guī)劃的重點(diǎn)研究單元，并將自然生態(tài)作為核心，展開戰(zhàn)略性規(guī)劃的詳細(xì)探索和研究。其次是我國南海海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃研究，可以將其劃分為兩個(gè)不同的圈層。在對(duì)外圈層上，將南海陸上及海岸帶資源環(huán)境承載力問題作為重點(diǎn)，而在對(duì)內(nèi)圈層上，將南海國家公園的規(guī)劃和建設(shè)作為中心。最后是東北亞—北極的戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃探索和研究。

在國土空間的問題解決過程中，內(nèi)部問題主要是解決好人類活動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾。現(xiàn)階段，人類活動(dòng)壓力越來越大，已經(jīng)逐步超出了地球和自然環(huán)境的承載水平，這也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主要矛盾。而國土空間規(guī)劃則需要通過平衡好二者之間的關(guān)系，尋找最佳平衡點(diǎn)。在內(nèi)部戰(zhàn)略區(qū)域上，除了我國已經(jīng)明確的區(qū)域之外，還有一些需要加以關(guān)注和重視的區(qū)域，例如，各城市之間的邊界區(qū)域，開發(fā)建設(shè)的關(guān)注和重視程度有所不足，尤其是以東北發(fā)展為代表，規(guī)劃引導(dǎo)力度較差，城鄉(xiāng)結(jié)合社區(qū)的規(guī)劃關(guān)注度仍有很大的提升空間[5]。

3.2 國土空間治理

雖然我國現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展已經(jīng)獲得了非常突出的發(fā)展成果，但是總體來看，人類是無法脫離地球環(huán)境而獨(dú)立生存的。尤其是在我國這些年的發(fā)展過程中，自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是將大量消耗城市土地資源、浪費(fèi)國土空間資源作為代價(jià)，傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展模式已經(jīng)走到了終點(diǎn)，需要通過國土空間規(guī)劃的有效利用，進(jìn)一步減少碳資源的排放，達(dá)成生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)、節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。在國土空間治理上，可以綜合以下層面展開治理。

（1）將土地的綜合性利用作為重點(diǎn)，展開國土空間的全域性整治。土地整治在這些年的發(fā)展過程中，已經(jīng)從最初的零星、分散整治，逐步演變?yōu)榫C合性整治、有計(jì)劃整治、系統(tǒng)化整治、全域性整治。全域性整治主要是指可達(dá)成人地耦合核心發(fā)展規(guī)律的國土空間整治策略，其特征在于實(shí)現(xiàn)要素空間、部門、動(dòng)態(tài)演變的全面耦合，更加關(guān)注系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性、功能性以及恢復(fù)的有序性。需綜合考量自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)要素之間的關(guān)系，并通過提高能量信息之間的流動(dòng)水平，使得系統(tǒng)要素、組織之間的相互作用更加高效，在系統(tǒng)之間的流動(dòng)更為均衡，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。基于人地耦合視角下的國土空間區(qū)域性整治，需要將資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、空間規(guī)劃制度、自然資源產(chǎn)權(quán)制度以及空間管制制度作為重點(diǎn)，結(jié)合耕地補(bǔ)充，將其作為未來國土空間規(guī)劃的長期性艱難任務(wù)，實(shí)現(xiàn)從基礎(chǔ)的數(shù)量補(bǔ)充到質(zhì)量數(shù)量并重。并加強(qiáng)景觀生態(tài)修復(fù)的研究力度，確保耕地紅線和農(nóng)民權(quán)益以及糧食安全之間的互動(dòng)關(guān)系與協(xié)調(diào)性。

（2）將生態(tài)文明作為核心，展開國土空間的全面修復(fù)。生態(tài)修復(fù)主要是指通過運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)本身具備的自我調(diào)節(jié)能力，發(fā)揮出其自我組織能力優(yōu)勢(shì)，保障整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)正向進(jìn)行積極轉(zhuǎn)化。并通過人工操作，讓已經(jīng)被破壞的生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)其原有的良性循環(huán)形態(tài)。需對(duì)國土空間保護(hù)措施、資源進(jìn)行合理運(yùn)用，以提高森林覆蓋率，保障耕地保有量，確保環(huán)境質(zhì)量可以在各種措施的落實(shí)過程中得到全方位的提升。并綜合森林、草原、海洋不同國土空間的具體特征及資源屬性，形成海陸空一體化發(fā)展的國土空間規(guī)劃格局。并在這樣的基礎(chǔ)條件下，將生態(tài)文明建設(shè)作為重點(diǎn)，以確保國土空間系統(tǒng)性恢復(fù)工作的順利開展[6]。

（3）將社會(huì)和諧作為重點(diǎn)，以對(duì)國土空間展開綜合性全面治理。在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃和管理過程中，主要是將經(jīng)濟(jì)作為導(dǎo)向，過度關(guān)注短期回報(bào)收益率，未進(jìn)行綜合性的長期考量，有著較強(qiáng)的利益驅(qū)動(dòng)性特征和功利性特點(diǎn)。在實(shí)踐操作過程中，制度缺位，利益明顯失衡，空間規(guī)劃失去其應(yīng)有的秩序，社會(huì)階層差異問題日漸突出，導(dǎo)致國土規(guī)劃失控，各地區(qū)房價(jià)全面上漲，社區(qū)日漸解體，環(huán)境被破壞，社會(huì)不公平問題日漸突出，嚴(yán)重影響了社會(huì)的安定和諧。因此未來需吸取歷史教訓(xùn)，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)空間治理的協(xié)調(diào)進(jìn)步，并從傳統(tǒng)的碎片化空間治理工作形成系統(tǒng)化的國土空間治理格局。

4 結(jié)語

綜上所述，人類社會(huì)已走過萬年的發(fā)展歷程，和地球環(huán)境之間的關(guān)系越發(fā)密切。人地內(nèi)部系統(tǒng)復(fù)雜多樣，形態(tài)各異，由此人地之間的關(guān)系也變得越來越動(dòng)態(tài)化和復(fù)雜化。基于人地耦合視角下的國土空間規(guī)劃，已經(jīng)從簡單的人類社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)載體逐步演化為人類和自然社會(huì)共同發(fā)展的命運(yùn)共同體，代表著在國土空間規(guī)劃及管控認(rèn)識(shí)上的全面轉(zhuǎn)變。由于國土空間規(guī)劃過程較為復(fù)雜，其中與生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然、文化等多項(xiàng)要素密不可分，需基于人地耦合這一視角加強(qiáng)國土空間規(guī)劃、空間管控，以實(shí)現(xiàn)人類和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，為后代子孫謀取福祉。