夯實(shí)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)數(shù)字治理新制度優(yōu)勢(shì)

常樂

全球正處于從工業(yè)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要轉(zhuǎn)型期，數(shù)據(jù)成為各國(guó)爭(zhēng)相搶占的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，數(shù)字相關(guān)的關(guān)鍵核心技術(shù)、前瞻性技術(shù)將成為新一輪科技博弈的焦點(diǎn)，全球產(chǎn)業(yè)布局的重點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的起點(diǎn)，數(shù)字領(lǐng)域更成為大國(guó)博弈的前沿陣地。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的不斷發(fā)展和普及，經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷深入，國(guó)家治理的范圍、對(duì)象、手段等都有了巨大的變化，數(shù)字化治理以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理成為當(dāng)前國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，立足新發(fā)展理念，中國(guó)正在加快完善數(shù)字治理體系，為打造更為安全和穩(wěn)健發(fā)展的數(shù)字強(qiáng)國(guó)提供制度基礎(chǔ)。

一、中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理新需求

（一）聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特點(diǎn)，逐步優(yōu)化完善法治保障體系整體框架

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)將深度融合，社會(huì)治理方式由原有的線下治理轉(zhuǎn)向線上治理；同時(shí)，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)，使得未來雙重空間、人機(jī)共處、算法主導(dǎo)成為主要表現(xiàn)，數(shù)字時(shí)代的發(fā)展對(duì)法律體系產(chǎn)生重大的影響，互聯(lián)網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，從原有的物理層、網(wǎng)絡(luò)層、應(yīng)用層、業(yè)務(wù)層為切入點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)、算法、平臺(tái)為切入點(diǎn)轉(zhuǎn)變，衍生出包括數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、算法歧視、平臺(tái)壟斷等一系列問題。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治保障體系已經(jīng)初步形成，但是傳統(tǒng)立法與專門立法之間存在沖突，需要聚焦數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易共享、自動(dòng)駕駛等新技術(shù)新應(yīng)用、不斷優(yōu)化完善頂層框架體系。

（二）加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的地方法治試驗(yàn)，為國(guó)家統(tǒng)一立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在數(shù)字技術(shù)背景下，為了確保數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康、高質(zhì)量發(fā)展，法治體系的建設(shè)是重要保障。面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治化需求，由中央制定一套統(tǒng)一、全面的法治體系是最為理想的狀態(tài)。但是面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性、未知性、多變性，與法律制度所特有的穩(wěn)定性和可預(yù)期性特點(diǎn)，存在一定程度上的矛盾。因此，采用和鼓勵(lì)地方法治試驗(yàn)方式，在現(xiàn)階段能夠解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域性的迫切需求，同時(shí)能夠?yàn)橹醒胱罱K統(tǒng)一立法提供經(jīng)驗(yàn)輸入。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特殊性，決定了法治建設(shè)不是一蹴而就的。2019年，中央就通過了《國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》。地方法治試驗(yàn)的開展，從雙重視角來看，是地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求，也是中央法治體系建設(shè)重要路徑；在激發(fā)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，能夠降低國(guó)家法制體系建設(shè)的成本，也是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治試驗(yàn)現(xiàn)狀的檢驗(yàn)。

（三）數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心所在，數(shù)據(jù)管理立法是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的迫切需求

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為重要的戰(zhàn)略資源和生產(chǎn)要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活和國(guó)家治理產(chǎn)生著根本性、全局性、革命性的影響。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的核心步驟，其實(shí)質(zhì)是形成數(shù)據(jù)交易、流通的過程?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等相繼發(fā)布，在數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)方面已經(jīng)具有相應(yīng)的法律法規(guī)；但是全球數(shù)據(jù)規(guī)則都在從保護(hù)個(gè)人信息延伸到釋放數(shù)據(jù)價(jià)值方面轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)治理的格局也從傳統(tǒng)的“個(gè)體數(shù)據(jù)處理模式”向著一種“以釋放數(shù)據(jù)價(jià)值為基礎(chǔ)和原則的新型數(shù)據(jù)治理模式”轉(zhuǎn)變， 。明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全與權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)數(shù)據(jù)交易是當(dāng)前數(shù)據(jù)治理的迫切需求。

（四）加強(qiáng)新技術(shù)新應(yīng)用監(jiān)管，促進(jìn)地方新興領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展

人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、元宇宙、區(qū)塊鏈、自動(dòng)駕駛等作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代新技術(shù)新應(yīng)用，在給生產(chǎn)生活帶來便利的同時(shí)，也帶來了潛在或既有的風(fēng)險(xiǎn)問題，亟需建立健全相關(guān)政策法規(guī)對(duì)其予以規(guī)制。但是，新技術(shù)新應(yīng)用當(dāng)前還處于不斷發(fā)展演變的過程中，給立法及監(jiān)管實(shí)踐帶來一定挑戰(zhàn)。在現(xiàn)階段，各地方應(yīng)該根據(jù)自身新技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的現(xiàn)狀與實(shí)際需求，適度、適當(dāng)構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管制度，避免監(jiān)管缺位或者監(jiān)管過度，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

二、中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）法律體系框架基本形成，建設(shè)力度繼續(xù)加大。

我國(guó)的數(shù)字時(shí)代法律體系是一個(gè)橫跨傳統(tǒng)三大法律部門（民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法）、覆蓋四個(gè)效力層級(jí)（憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章）和涉及三個(gè)方面的體系。

從橫向結(jié)構(gòu)看，2021年以來，我國(guó)在數(shù)字法治建設(shè)方面，基本形成數(shù)字法治體系構(gòu)架，完善了數(shù)字經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)制在數(shù)字層面的運(yùn)行新模式。根據(jù)2022年全國(guó)人大公布的《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行有效法律》，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)專門立法與涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域條款的傳統(tǒng)立法在法律部門均有所涉及。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)力度繼續(xù)加大，國(guó)家多次發(fā)布相關(guān)法規(guī)和指導(dǎo)意見，加強(qiáng)相關(guān)的政策管理和調(diào)控手段。

從縱向結(jié)構(gòu)看，我國(guó)法律體系分為憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等4個(gè)層級(jí)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律體系來看，目前暫無憲法層面的相關(guān)文件，其他中央立法和各地方立法文件在縱向結(jié)構(gòu)中的分布如下所示。

從內(nèi)容結(jié)構(gòu)角度，黨的十八屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為”。網(wǎng)絡(luò)法律體系立法內(nèi)容包括：一是網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、新聞、出版、直播、自媒體等各個(gè)方面，包括《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理方法》、《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》等；二是網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)，主要涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、個(gè)人信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全審查等方面，包括《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》、《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》等；三是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行秩序、網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等各個(gè)方面，包括《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)密碼法》等。

（二）數(shù)字治理各要素各環(huán)節(jié)的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性還待增強(qiáng)。

第一，存在縱向制度不兼容狀況。一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代專門的立法與傳統(tǒng)立法制度之間存在細(xì)節(jié)的沖突。比如《中華人民共和國(guó)民典法》與《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》關(guān)于個(gè)人定義不一致。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代專門的領(lǐng)域立法之間的制度沖突。例如，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第42條規(guī)定未經(jīng)被收集者同意，不得向他人提供個(gè)人信息，而《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了幾種未經(jīng)個(gè)人同意可以處理個(gè)人信息的情形。三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代專門的立法和傳統(tǒng)的立法制度脫節(jié)。例如，《中華人民共和國(guó)刑法》中直接以數(shù)據(jù)為保護(hù)對(duì)象的罪名僅關(guān)注對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理或者傳輸?shù)热A段中非法獲取、刪除、修改或者增加行為的處罰，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》注重從收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開等全生命周期環(huán)節(jié)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)。

第二，存在橫向制度不落地現(xiàn)象。一是部分法律法規(guī)處于體系構(gòu)建的初步階段，當(dāng)前缺乏相關(guān)的配套細(xì)則。例如，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第55條隱私影響評(píng)估制度，評(píng)估細(xì)則有待完善；《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》第19條數(shù)據(jù)交易管理機(jī)制和第33條數(shù)據(jù)交易中介管理是原則性規(guī)定，缺少配套規(guī)則。二是地方立法與中央立法的不一致以及地方立法之間的差異，容易割裂市場(chǎng)，進(jìn)而增加交易成本。三是部分領(lǐng)域缺乏頂層設(shè)計(jì)。部分領(lǐng)域涉及基本民事制度、犯罪和公民基本權(quán)益保護(hù)，還缺乏相應(yīng)的法律。例如，在網(wǎng)絡(luò)方面涉及公民言論自由，但缺乏高層級(jí)立法。

第三，存在規(guī)制與發(fā)展不均衡現(xiàn)象。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治體系主要從安全和規(guī)制的角度予劃分，缺少促進(jìn)方面的制度內(nèi)容。在數(shù)據(jù)治理方面，當(dāng)前立法主要聚焦在安全和權(quán)益保護(hù)等方面，在數(shù)據(jù)價(jià)值釋放制度上有所缺失，面向數(shù)據(jù)交易流通方面的立法的數(shù)量和質(zhì)量都亟待提升。在數(shù)據(jù)交易流通方面，地方立法確立的管理體系還存在較大的差異。在人工智能、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、區(qū)塊鏈、元宇宙等領(lǐng)域，目前也缺少地方相關(guān)的監(jiān)管政策、監(jiān)管體系以及激勵(lì)政策，來促進(jìn)應(yīng)用的快速落地。

三、夯實(shí)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)數(shù)字治理新制度優(yōu)勢(shì)的未來方向

（一）構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求的制度體系。一方面，著眼于數(shù)字化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展治理，在數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)字化場(chǎng)景、數(shù)字化應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)據(jù)安全、數(shù)字經(jīng)貿(mào)活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，建立一攬子的相關(guān)治理規(guī)則和制度性安排。同時(shí)，著眼于數(shù)字化賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度，從數(shù)字政務(wù)助力政府決策科學(xué)化、數(shù)字城市助力社會(huì)治理精細(xì)化、數(shù)字惠民助力公共服務(wù)高效化等方面，構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)融通、平臺(tái)構(gòu)建、業(yè)務(wù)規(guī)則、運(yùn)作流程、效能評(píng)估等層面的相關(guān)制度法規(guī)，為數(shù)字社會(huì)的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）強(qiáng)化各類立法之間的融合互鑒。加強(qiáng)法律、法規(guī)和規(guī)章之間的統(tǒng)籌銜接，在數(shù)字化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等方面，形成兼容性和操作性強(qiáng)的制度規(guī)范。進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、人工智能、自動(dòng)駕駛、云計(jì)算、元宇宙等領(lǐng)域立法之間的融合與統(tǒng)一，把握好人工智能與數(shù)據(jù)治理相結(jié)合的未來發(fā)展趨勢(shì)；同時(shí)注重人工智能系統(tǒng)化規(guī)則與智能網(wǎng)聯(lián)汽車、自動(dòng)駕駛等場(chǎng)景化立法規(guī)則相結(jié)合。在法律體系建設(shè)和實(shí)施過程中，進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字化立法體系的建立與持續(xù)優(yōu)化。

（三）完善數(shù)據(jù)要素共享流通配置治理體系。深化大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建設(shè)，制訂公共數(shù)據(jù)分類管理、便捷共享等規(guī)范；優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則，細(xì)化分級(jí)分類交易管理的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善數(shù)據(jù)價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建更為靈活的數(shù)據(jù)要素配置體系；探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的有效路徑，在金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域率先開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估試點(diǎn)；從技術(shù)框架層面，形成數(shù)據(jù)可見可用可控的技術(shù)方案，為構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)要素流通關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施提供有效支撐。

（四）推動(dòng)人工智能立法治理落地實(shí)踐。將人工智能作為賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，聚焦核心技術(shù)、應(yīng)用場(chǎng)景、規(guī)范治理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)人工智能立法快速落地。開展數(shù)據(jù)、算力、算法、應(yīng)用平臺(tái)、智能產(chǎn)品等系統(tǒng)布局，提升對(duì)垂直行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)作用。細(xì)化相關(guān)的治理監(jiān)管手段，引導(dǎo)健全企業(yè)內(nèi)部責(zé)任制，提升面向人工智能安全的技術(shù)檢測(cè)水平。引導(dǎo)和規(guī)范人工智能倫理安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂實(shí)施，對(duì)數(shù)據(jù)壟斷、算法歧視、隱私保護(hù)及社會(huì)影響等重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)測(cè)與合理監(jiān)管。

（五）妥善處理好產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)范治理之間的關(guān)系。比如，智能網(wǎng)聯(lián)汽車是當(dāng)前加速創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，部分省市也出臺(tái)了相關(guān)的立法和工作指引，推進(jìn)建立技術(shù)測(cè)試、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、事故責(zé)任、安全保障等方面規(guī)范，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展保駕護(hù)航。需進(jìn)一步從交通規(guī)劃、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等方面加強(qiáng)協(xié)同，推動(dòng)在特定區(qū)域、特定場(chǎng)景開展先行先試，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度，形成包容性監(jiān)管機(jī)制，確保技術(shù)紅利在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的充分釋放。又如對(duì)區(qū)塊鏈的發(fā)展，可通過沙盒監(jiān)管試點(diǎn)、負(fù)面清單管理等制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建包容審慎和柔性監(jiān)管機(jī)制，為數(shù)字化創(chuàng)新應(yīng)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展最大的制度空間。

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