大國競爭與中國產業(yè)政策的新挑戰(zhàn)

江飛濤

近年來，世界主要經(jīng)濟體均加強了產業(yè)政策的應用，并將產業(yè)政策作為國家之間進行科技、產業(yè)競爭時應用的重要政策工具，貿易保護、大額補貼、技術轉讓管制等政策又重新成為政策工具箱中的重要選項，由此也帶來了貿易摩擦、地緣政治形勢更加嚴峻等問題，這也為中國實施產業(yè)政策帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、產業(yè)政策曾是大國競爭中常用的政策工具

19世紀下半葉至20世紀上半葉期間，產業(yè)政策在國家競爭中尤其是大國競爭中是常用的政策工具。在這一期間，英、法、美、德、日等國都在其發(fā)展過程中采用了產業(yè)政策，以此作為在重要產業(yè)領域獲取國家競爭優(yōu)勢的工具。在這一時期，這些國家常用到的產業(yè)政策工具包括高關稅、進口許可、進口限額以及其他非關稅壁壘，外商投資與經(jīng)營許可或對特定領域外商投資的限制甚至是禁止，對于重要產業(yè)的大量財政補貼，工業(yè)間諜與技術竊取，對于技術轉讓的管制等（張夏準，2009）。這類政策均具有強干預、保護本國產業(yè)或企業(yè)的特征，推行這類政策的要點是允許關閉本國市場和保護支持本國企業(yè)，卻要求他國開放市場，旨在為本國企業(yè)尋求不對稱的競爭優(yōu)勢。在這一時期，這類政策在各大國中的廣泛使用是引起嚴重的經(jīng)濟貿易摩擦、地緣政治沖突與大規(guī)模的戰(zhàn)爭甚至是兩次世界大戰(zhàn)的重要原因之一。

第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著殖民主義的廢除，國際經(jīng)貿規(guī)則發(fā)生重大調整，GATT及后續(xù)WTO規(guī)則的建立，大大約束了各發(fā)達大國采用強干預、強保護性產業(yè)政策的空間（文貫中，2019）。各發(fā)達國家逐漸從強干預、強保護性的選擇性產業(yè)政策體系轉向以競爭友好、側重激勵技術創(chuàng)新與技術擴散為特征的功能性產業(yè)政策。與此同時，GATT及后續(xù)WTO規(guī)則仍為欠發(fā)達國家實施產業(yè)政策保護幼稚產業(yè)提供了較大空間。在戰(zhàn)后至20世紀70年代初期，日本實施了具有較強貿易保護色彩的產業(yè)政策，關稅壁壘，各種或明或暗的非關稅貿易壁壘、對于國外企業(yè)投資的各種限制政策，由國家控制的技術引進政策等。隨著日本經(jīng)濟與產業(yè)的高速發(fā)展，從20世紀60年代末起，日本與美國等國之間的貿易摩擦加劇。20世紀70年代末，日本逐漸大幅減少各類貿易保護類、強干預類的產業(yè)政策，轉向競爭友好的功能性產業(yè)政策體系。同樣的事情也發(fā)生在韓國，在20世紀50年代至80年代期間，韓國實施了與日本相類似的產業(yè)政策，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展韓國與美國等國的貿易摩擦加劇，受到WTO規(guī)則的約束也不斷加強；20世紀80年代以后，韓國逐漸始推動其產業(yè)政策的轉型。

戰(zhàn)略性貿易理論為理解大國競爭背景下的產業(yè)政策提供了一個重要的分析框架。戰(zhàn)略性貿易理論指出，由于存在生產和研發(fā)上的規(guī)模經(jīng)濟、“干中學”以及長期積累效應，采用補貼投資與研發(fā)、限制進口、補貼出口、限制關鍵技術轉讓等產業(yè)政策能起到幫助本國企業(yè)搶先進入特定產業(yè)部門并有效打擊該產業(yè)別國競爭對手的作用。黃群慧和賀?。?023）認為，當新興技術產業(yè)在國家間具有直接的競爭性甚至對抗性，則以實施產業(yè)政策幫助新興產業(yè)獲得競爭優(yōu)勢是有必要的。戰(zhàn)略性貿易理論的進一步分析表明，當一國采用保護與支持本國戰(zhàn)略性產業(yè)的強產業(yè)政策時，另一國必然會采取同類政策予以回應，從動態(tài)的角度來看，甚至會出現(xiàn)兩國之間的政策不斷加碼的結果。

二、產業(yè)政策重新成為大國競爭的重要政策工具

近年來，隨著新一輪科技革命與產業(yè)變革的深入發(fā)展，全球主要經(jīng)濟體圍繞關鍵領域的科技與產業(yè)競爭加劇，并紛紛制定系列產業(yè)政策及相關戰(zhàn)略來幫助本國關鍵領域產業(yè)與企業(yè)的發(fā)展。美國圍繞先進制造、新一代通信技術、大數(shù)據(jù)、人工智能、生命科學等優(yōu)先發(fā)展領域以及技術領先戰(zhàn)略支撐體系，相繼制定《國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃》、《國家寬帶計劃》、《國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《關鍵和新興技術國家戰(zhàn)略》、《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》、《芯片與科學法案》、《2022年通脹削減法案》等支持政策。歐盟相繼提出《戰(zhàn)略規(guī)劃2019-2024》、《歐洲工業(yè)戰(zhàn)略》、“地平線歐洲”計劃（2021-2027），加大公共基金對科技創(chuàng)新與高技術產業(yè)支持。德國和法國共同發(fā)布《德法共同產業(yè)政策宣言》，通過加大創(chuàng)新投資、給予行業(yè)財政補貼、牽頭組建壟斷性企業(yè)等方式重構歐盟國際競爭優(yōu)勢；德國還出臺《高科技戰(zhàn)略2025》、《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》等提升關鍵領域創(chuàng)新能力。日本發(fā)布“第六期科學技術創(chuàng)新基本計劃”，加快科技創(chuàng)新速度。韓國發(fā)布《制造業(yè)復興發(fā)展戰(zhàn)略藍圖》，努力打造“創(chuàng)新先導型制造強國”。

在關鍵領域補貼政策的大大加強。例如美國總統(tǒng)拜登于2022年8月9日在白宮簽署《2022年芯片和科學法案》（CHIPS and Science Act 2022），該法案授權對美本土芯片產業(yè)提供巨額補貼和減稅優(yōu)惠，并要求任何接受美方補貼的公司必須在美國本土制造芯片。該法案為芯片和公共無線供應鏈創(chuàng)新（ORAN）提供542億美元的財政資金支持以及為半導體制造業(yè)的投資提供25%的投資稅收抵免。而在《2022年通脹削減法案》中，美國政府將為電動汽車、關鍵礦物、清潔能源及發(fā)電設施等領域的投資與研發(fā)提供大量補貼。而《歐盟芯片法》中計劃投入430億歐元用于支持歐盟成員國的芯片生產、試點項目和初創(chuàng)企業(yè)。其中，110億歐元將投資于先進制程芯片技術的研發(fā)。日本的《2050年碳中和綠色增長戰(zhàn)略》則計劃設立總額達2萬億日元的“綠色創(chuàng)新基金”，以推動新一代蓄電池、氫能源利用和供給、CO2固定和再利用等技術發(fā)展。

主要發(fā)達經(jīng)濟體在關鍵領域技術管制被強化。近些年來，以美國主要發(fā)達經(jīng)濟體以保障產業(yè)與技術安全為名義，采用多樣化的產業(yè)政策工具手段，以加強在人工智能、先進計算、數(shù)據(jù)分析、半導體、機器人、生物醫(yī)藥、先進材料等先進技術上的管制，尤其是對中國轉讓這些技術上的管制。美國相繼出臺的政策或措施有《出口改革管制法》、《外國投資風險審查現(xiàn)代法》、司法部“中國行動計劃（China Initiative）”、《無盡前沿法案（2021）》中相關政策、強化實體清單管理等。歐盟實施《外商直接投資審查條例》強化對敏感經(jīng)濟技術領域的外商投資監(jiān)管，通過“出口管制新規(guī)”全面升級針對軍民兩用產品和網(wǎng)絡監(jiān)控工具等技術的出口管制。日本推出總額18.2億日元的“重要技術管理體制強化事業(yè)”防止關鍵、敏感技術流向國外，并通過修訂《外匯法》、“出口貿易管理令”等加強重點行業(yè)投資審查和關鍵技術產品出口管制。

在關鍵領域強化本土產業(yè)鏈布局。美國拜登下令全面審查關鍵供應鏈脆弱性問題，推行“購買美國貨”投入4000億美元預算購買本土商品與服務，增強本土制造能力，同時強化與歐、日、澳等民主同盟國的供應鏈合作機制。歐盟宣布多元化供應鏈審查計劃，推進供應鏈安全相關立法，旨在六個戰(zhàn)略領域減少對外依賴，意圖重構自主彈性的供應鏈。德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》強調維持完整工業(yè)價值鏈特別是關鍵核心產業(yè)鏈的完整性對于大國至關重要。2020—2022年日本政府開展了三批“基于供應鏈對策的國內投資促進事業(yè)費補助金”，用以推動關鍵領域的日本企業(yè)將供應鏈搬回日本國內。

總體上來看，近年來全球各大國在關鍵領域均強化了產業(yè)政策與戰(zhàn)略部署，巨額補貼、以安全為名的貿易保護或其他各種或明或暗的貿易保護、技術出口管制與技術封鎖等政策被大大強化，重新成為大國競爭的重要手段。還需要指出的是，新的產業(yè)政策體系有個值得關注的新特點：一是主要發(fā)達經(jīng)濟體為獲得更為有利的競爭地位還加強了在科技與技術管制、產業(yè)鏈供應鏈安全等領域的合作，并合作推動國際貿易規(guī)則的重構；二是產業(yè)政策越來越具有系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性，突出了產業(yè)政策的戰(zhàn)略競爭屬性、政策之間的協(xié)同性。

三、中國產業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)

在大國競爭及產業(yè)政策成為大國競爭的背景下，中國的產業(yè)政策面臨新的挑戰(zhàn)，需要做出新的調整。

第一，中國需要加強產業(yè)政策的體系性與戰(zhàn)略性。當前，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體均在關鍵領域強化了長期產業(yè)戰(zhàn)略的制定與部署，并以此協(xié)同產業(yè)政策、科技政策、貿易政策、安全政策甚至是外交政策來為本國創(chuàng)造更為有利的競爭條件，而中國往往被視作重要的競爭對手。這需要中國更為主動地在制定產業(yè)政策時，務必要有更強的競爭意識、長期戰(zhàn)略意識與風險意識，要充分考慮其他國家產業(yè)戰(zhàn)略對我方的影響以及主要競爭對手對我方戰(zhàn)略與策略的可能應對方式，以長期產業(yè)戰(zhàn)略來統(tǒng)籌協(xié)調各項具體政策的制定實施進而形成戰(zhàn)略合力。此外，還應建立產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及相關政策合作研究機制，建立起對于關鍵領域發(fā)展態(tài)勢、各國政策與戰(zhàn)略動態(tài)及影響、我方總體戰(zhàn)略與具體應對策略的長期合作研究機制，以支撐國家產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的決策。

第二，中國制定產業(yè)政策時需要平衡好發(fā)展與安全、平衡好保障長期戰(zhàn)略安全與短期維護產業(yè)鏈供應鏈安全的關系。近年來，中國與美國等發(fā)達國家在產業(yè)與科技領域的競爭日趨激烈，貿易摩擦加劇，美國等國家在科技及關鍵產業(yè)供應鏈領域與中國“脫鉤”、“斷鏈”的風險加大。從長遠角度來看，在關鍵技術及戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域，美國聯(lián)合其盟友試圖建立起將中國排除在外的全球創(chuàng)新與生產分工合作體系。這將制約中國的產業(yè)升級與產業(yè)競爭力的提升，壓縮中國的發(fā)展空間，威脅到中國產業(yè)長期戰(zhàn)略安全。短期維護產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定與安全，長期在戰(zhàn)略性與關鍵前沿技術領域尋求更有利發(fā)展的外部環(huán)境與戰(zhàn)略空間，需要成為產業(yè)政策的重要考量，尤其是后者更為重要。如何安全與發(fā)展并舉，如何在應對短期脫鉤斷鏈風險與提升長期戰(zhàn)略安全空間之間進行協(xié)同，對中國產業(yè)政策提出挑戰(zhàn)。

第三，需要更為有效的產業(yè)政策。大國競爭加劇需要制定更為有效產業(yè)政策，優(yōu)化產業(yè)政策的設計，完善產業(yè)政策的實施機制，這會帶來一系列新的挑戰(zhàn)。在保護性產業(yè)政策與更高水平制度性對外開放政策之間如何選擇、協(xié)調或平衡？在國產替代與開放創(chuàng)新、利用全球創(chuàng)新網(wǎng)絡與創(chuàng)新資源方面如何選擇、協(xié)調與平衡？如何更好協(xié)同中央政府與地方政府的產業(yè)政策，減少資源配置扭曲的同時又不降低地區(qū)分散試錯的積極性？這都將為中國產業(yè)政策的制定實施帶來新的挑戰(zhàn)。