政府購買律師服務(wù)探究

■金萬新 張正朝 (江蘇省常州市司法局)

政府購買律師服務(wù)探究

■金萬新 張正朝 (江蘇省常州市司法局)

政府購買律師服務(wù)，是政府按照法定程序和采購目錄，利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的律師事務(wù)所購買律師法律服務(wù)的一項重要制度安排。作為政府購買公共服務(wù)內(nèi)容之一，政府購買律師服務(wù)在我國才剛剛起步，還處于探索階段，本文試就政府購買律師服務(wù)的價值、難點以及途徑方面作些理論和實踐上的探討。

一、政府購買律師服務(wù)的價值分析

(一)法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求。隨著社會主義法治建設(shè)進(jìn)程的加快，法治政府建設(shè)越來越受到政府和社會各界的關(guān)注。政府購買律師服務(wù)為推進(jìn)依法行政提供了新思路。律師熟悉依法行政的知識和實務(wù)，參與政府公共管理與公共政策活動，能夠幫助政府更多地運(yùn)用法治思維和法治方式行使權(quán)力，依法處理諸如政府重大政策和決策的制定、政府重大項目的投資及談判、重大復(fù)雜疑難社會問題的解決、應(yīng)對突發(fā)公共事件、行政復(fù)議、行政訴訟等許多問題，能有效防范行政管理和行政決策風(fēng)險、減輕政府工作面臨的大量社會管理難題所帶來的壓力，增強(qiáng)政府公信力。

(二)服務(wù)政府建設(shè)的內(nèi)在要求。服務(wù)型政府要求政府職能是有限的，政府要還權(quán)于社會、還權(quán)于市場，政府主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供維護(hù)性的公共服務(wù)和社會性的公共服務(wù)。黨的十八大提出要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。今年7月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會議首次提出要推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。政府機(jī)關(guān)在實施對社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的事務(wù)管理職能時，不僅要涉及其職權(quán)范圍、職責(zé)、工作程序等方面的法律規(guī)范，還包括其從事其他類活動所涉及的法律規(guī)范，容易出現(xiàn)行為違法或未將法律賦予的權(quán)力用足的法律風(fēng)險。通過政府購買律師法律服務(wù)，充分發(fā)揮律師“思想庫、智囊團(tuán)”的作用，可以從法律規(guī)律層面認(rèn)識和把握問題實質(zhì)，提出有價值、符合法律規(guī)定、具有操作性的意見和建議，從理論和實踐相結(jié)合的層面尋求解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、運(yùn)行和管理中出現(xiàn)的各種問題的正確方法，幫助政府管理社會事務(wù)，保障社會有序發(fā)展。

(三)責(zé)任政府建設(shè)的內(nèi)在要求。通過政府購買法律服務(wù)，更多利用法律手段來處理和化解社會矛盾顯得極為必要和迫切。律師參與社會矛盾化解具有專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)優(yōu)勢。律師職業(yè)的特殊性使其不僅熟知法律和政策，而且使其能夠廣泛深入接觸社會各階層，傾聽各個社會群體的呼聲，了解法律實施中的缺陷和不足，并在此基礎(chǔ)上保持客觀中立立場，與社會各階層進(jìn)行有效溝通并解決矛盾?；诼蓭熑后w的職業(yè)特征，律師可以在嚴(yán)重刑事案件、重大公共安全事故、重大群體性事件等重大事件中扮演不同主體的代表，運(yùn)用熟練的法律操作技巧化解矛盾、處理善后事宜。而且，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變和社會管理模式的逐步創(chuàng)新，政府對律師服務(wù)的需求必然不斷深化，律師服務(wù)的重要性也將日益增加。

二、政府購買律師服務(wù)的難點剖析

(一)思想認(rèn)識不夠到位。少數(shù)政府官員法律意識不強(qiáng)，法治觀念欠缺，往往認(rèn)為行政管理活動主要是依靠行政權(quán)力進(jìn)行管理，服務(wù)職能觀念的轉(zhuǎn)換不到位，甚至當(dāng)行政相對人就行政行為聘請律師提起行政復(fù)議和行政訴訟時，還認(rèn)為律師在與政府搗蛋，幫刁民說話。同時，一些官員往往對行政管理中關(guān)于法律適用的復(fù)雜性認(rèn)識不足，對自身法律知識的掌握和運(yùn)用過于自信，或者認(rèn)為律師應(yīng)當(dāng)無償為政府提供服務(wù)，可以招之即來，缺乏購買法律服務(wù)的意識，對律師服務(wù)價值的認(rèn)識不足。

(二)政策規(guī)定不夠完善?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》沒有將法律服務(wù)納入政府采購范圍?！墩少彿ā冯m將律師服務(wù)納入政府采購范圍，但只是作了一些原則性規(guī)定。國家層面尚未出臺統(tǒng)一的正式規(guī)定，將政府采購方式作為政府購買律師服務(wù)的主要乃至首要的方式，雖然像廣東、上海、浙江等省市對政府購買法律服務(wù)作出一些規(guī)定，但對購買律師服務(wù)的范圍、方式等缺乏系統(tǒng)的規(guī)定和具體的操作辦法。

(三)服務(wù)領(lǐng)域不夠統(tǒng)一。理論上，政府向律師購買法律服務(wù)的范圍十分廣泛，基本上可以大體涵蓋到政府日常行為的各個方面。但是在實際的法律服務(wù)中，律師的參與程度是參差不齊的，大多只能參與到零星的、瑣碎的法律事務(wù)之中，很難在重大決策形成等政府早期工作中提供充分的法律服務(wù)。

(四)經(jīng)費(fèi)保障不夠有力。政府購買律師服務(wù)應(yīng)當(dāng)建立政府統(tǒng)一采購的方式，編進(jìn)政府集中采購目錄，進(jìn)行財政專門立項，納入財政科目，編制專門預(yù)算，為政府購買律師服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障。

三、政府購買律師服務(wù)的途徑解析

(一)政府購買律師服務(wù)的范圍

現(xiàn)代法治政府的要求和社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換不斷拓寬了政府購買法律服務(wù)的領(lǐng)域，從政府決策咨詢論證、法律規(guī)章和規(guī)范性文件制定、重大項目投資、國企重組兼并、社區(qū)農(nóng)村法律服務(wù)、重大突發(fā)事務(wù)處置以及行政復(fù)議、行政訴訟等，除依法涉及國家機(jī)密事項以外，購買律師服務(wù)領(lǐng)域并無法律上的限制。具體包括:

1、參與法律法規(guī)和政策的制定和評估。在法律法規(guī)和行政規(guī)章的起草論證、規(guī)范性文件的制定和修改過程中，受聘律師廣泛深入調(diào)研，通過咨詢會、座談會、聽證會等多種形式，聽取律師的法律意見和建議。立法機(jī)關(guān)聘請律師團(tuán)隊起草政策和法律法規(guī)規(guī)章草案，開展立法成本效益分析、社會風(fēng)險評估和立法后評估工作;對規(guī)范性文件、法規(guī)規(guī)章草案進(jìn)行合法性審查，提出修改意見和建議，保障法律法規(guī)規(guī)章制定的科學(xué)性、民主性和可操作性。律師參與政府重大方針、政策和重要制度的法律論證，開展風(fēng)險評估，為重大決策提供法律咨詢意見。

2、辦理重大投資項目法律事務(wù)。政府在重大投資項目建設(shè)的立項審批、項目招投標(biāo)、項目實施和項目驗收全過程中，將律師的盡職調(diào)查、審查評價、法律意見作為審批或核準(zhǔn)的重要依據(jù)，認(rèn)真加以研究，及時采納正確意見。政府在風(fēng)險分析和評估的各個環(huán)節(jié)，多渠道聽取律師建議，以更加準(zhǔn)確地鑒別、評估和防范社會穩(wěn)定風(fēng)險。政府建立由相關(guān)專業(yè)律師參與的重大項目風(fēng)險分析和評估隊伍，律師參加以政府名義洽談、簽約的重大項目的談判、招投標(biāo)，協(xié)助政府起草、審查、修改重大合同、項目法律文書。

3、擔(dān)任政府法律顧問。政府根據(jù)實際需要，通過聘請律師擔(dān)任法律顧問，與律師事務(wù)所簽訂專項法律服務(wù)協(xié)議，組織律師參與政府依法行政的有關(guān)工作，特別是在政府重大工程決策、重大項目安排、重大民生工作和大額度資金使用的合法性和可行性論證過程中，積極組織律師參與，重視律師和律師協(xié)會反映的社會傾向性問題，及時掌握社會動態(tài)。政府邀請律師積極參與國際事務(wù)，包括參與在反傾銷反補(bǔ)貼、國際貿(mào)易爭端解決、國際知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的國際談判。代理政府涉訴的民事訴訟和仲裁案件以及涉外法律事務(wù)等方面，就涉及政府的行政訴訟，或政府作出的行政復(fù)議、行政賠償、行政許可、行政強(qiáng)制等事項所涉及的重大法律問題提供法律咨詢意見。

4、參與重大事件的處理、協(xié)調(diào)和善后工作。律師積極協(xié)助政府處理重大涉法事件和重大案件，參與調(diào)查、調(diào)解，提供法律咨詢，提出處理方案，起草有關(guān)法律文書。政府將律師納入突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的預(yù)備隊伍，建立突發(fā)事件協(xié)調(diào)、處理和善后工作律師專家?guī)?。政府建立多方共同評估制度，組織包括律師在內(nèi)的專業(yè)技術(shù)人員以及專家學(xué)者共同會商評估，制訂處理、救助、補(bǔ)償、撫恤、安置等善后工作方案并組織實施，妥善處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾糾紛。政府積極聘請律師參與制定改進(jìn)措施和預(yù)防機(jī)制，重視從法律層面剖析突發(fā)事件的發(fā)生原因和經(jīng)過。

5、參與涉法涉訴信訪工作。政府聘請律師參與信訪接待，在信訪接待服務(wù)窗口協(xié)助信訪部門接待來訪群眾，參與黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)接待日信訪接待。組織律師參與涉法涉訴、重大疑難信訪積案的核查，通過對核查結(jié)果出具法律意見書的形式，推動信訪事項終結(jié)。

6、參與村 (社區(qū))調(diào)解服務(wù)。政府通過招投標(biāo)的方式，向有資質(zhì)的律師事務(wù)所購買法律服務(wù)，引進(jìn)法律專業(yè)人員擔(dān)任人民調(diào)解員，與村 (社區(qū))開展結(jié)對共建活動，全天候為基層提供法律服務(wù)、調(diào)解矛盾糾紛，同時為村 (社區(qū))自治管理當(dāng)好法律參謀和助手。

(二)政府購買律師服務(wù)的方式

我國理論界一般認(rèn)為，公共服務(wù)的購買模式可以依據(jù)公共服務(wù)購買主體間的獨立性和購買流程中競爭性兩個維度，把政府購買公共服務(wù)的模式分為競爭性購買、指定性購買和形式性購買三種模式。從實際操作上看，我國政府購買律師法律服務(wù)的方式主要有兩種，一種是普通的購買方式，沒有特別的程序規(guī)定;另一種是通過政府采購的方式。

1、普通購買方式。自1989年司法部頒布《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》以來，由于當(dāng)時政府的法律需求是零散的、不成規(guī)模體系的，有了具體的法律服務(wù)需求后，政府機(jī)關(guān)才會向律師購買服務(wù)，而很少聘請常年法律顧問。加之實踐中可供借鑒的經(jīng)驗不多，相關(guān)規(guī)范欠缺，政府購買法律服務(wù)的方式也沒有特別的規(guī)定可循，即使是重大的法律服務(wù)項目也沒有對應(yīng)的購買程序予以約束。近年來，隨著政府法律服務(wù)需求的增加，政府購買法律服務(wù)的意識逐漸強(qiáng)化，政府聘請律師擔(dān)任法律顧問在我國已成常態(tài)。因而，政府基本上是采用普通購買的方式向律師購買法律服務(wù)，由需要的部門自主決定購買方式，而不需要特定部門集中采購，購買支出并入一般性財政支出，無需專項列支。

2、政府采購方式。隨著法治社會和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，政府機(jī)關(guān)越來越重視“借用外腦”促進(jìn)依法行政這一方式，政府購買律師法律服務(wù)的財政支出也隨之增加，法律服務(wù)項目也逐漸在政府的集中采購目錄中出現(xiàn)。2002年我國《政府采購法》已將律師服務(wù)納入政府采購的范圍。國務(wù)院會議提出“政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)”。政府采購網(wǎng)公布的部分省級政府集中采購目錄顯示，廣東、上海、浙江、湖南、重慶等省市已經(jīng)明確將法律服務(wù)列入政府集中采購目錄。說明律師法律服務(wù)已經(jīng)成為政府日常工作的重大需求之一，政府也將有專門的財政預(yù)算為此提供經(jīng)費(fèi)保障。

實踐中，部分地區(qū)的政府機(jī)關(guān)已經(jīng)開始對法律服務(wù)采取集中采購方式進(jìn)行探索。如，2005年，成都市金牛區(qū)采用競爭性談判方式采購法律訴訟服務(wù);2009年，深圳市政府采用公開招標(biāo)方式向律師購買法律服務(wù)，深圳市33家律師事務(wù)所成為首批獲準(zhǔn)為深圳市政府提供專業(yè)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)。同時，深圳市福田區(qū)政府按照“以事定費(fèi)，購買服務(wù)”的供給模式，通過招投標(biāo)方式采購律師調(diào)解服務(wù)，被稱作為“福田模式”。2009年，上海市政府為營造世博會良好環(huán)境，用政府購買律師服務(wù)的方式化解拆遷信訪積案。2009年，廣州市出臺了《廣州市政府部門聘請常年法律顧問試行辦法》，在全國率先建立了通過政府統(tǒng)一采購的方式，為政府部門聘請常年法律顧問的制度。這些具體實踐，政府以采購的方式對律師服務(wù)的范圍內(nèi)容和運(yùn)作模式進(jìn)行了有益的探索，積累了經(jīng)驗。

(三)政府采購律師服務(wù)的設(shè)想

政府用采購的方式購買律師服務(wù)尚未成為通行全國的普遍性做法，普通購買方式仍然是最主要的方式。為了符合財政公開透明的要求，促進(jìn)依法行政，同時使政府購買律師服務(wù)獲得穩(wěn)定的財政支出保障，促進(jìn)購買方式向政府集中統(tǒng)一采購方式轉(zhuǎn)變具有重大意義。從政府財政經(jīng)費(fèi)、法律服務(wù)需求以及實際操作性等綜合考慮，當(dāng)前，政府用采購方式購買律師服務(wù)可以在涉法涉訴案件化解以及村 (社區(qū))律師調(diào)解服務(wù)兩個方面進(jìn)行試點推行。

1、完善政策保障。明確政府購買律師服務(wù)范圍，將法律服務(wù)列入政府集中采購目錄，制定政府采購律師服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府采購律師服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。建立政府采購律師服務(wù)資金管理制度，將所需經(jīng)費(fèi)列入各級政府財政預(yù)算，由委托單位 (涉法涉訴案件化解和村、社區(qū)調(diào)解服務(wù)分別由信訪和民政部門作為委托單位)直接與作為受托方的律師事務(wù)所結(jié)算。具體收費(fèi)方式根據(jù)辦案情況確定，可參考各地有關(guān)律師收費(fèi)的管理辦法和指導(dǎo)價標(biāo)準(zhǔn)，合理確定政府采購律師服務(wù)費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式。

2、規(guī)范運(yùn)作機(jī)制。建立一整套政府采購律師服務(wù)的有效機(jī)制，規(guī)范政府采購律師服務(wù)需求評估、成本核算、招投標(biāo)管理、質(zhì)量控制、績效考核、監(jiān)督管理等機(jī)制。完善政府采購律師服務(wù)的程序，按照公開、公平、公正的原則，主要通過公開招標(biāo)方式，競爭擇優(yōu)，確定承接律師事務(wù)所，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。承接律師事務(wù)所應(yīng)與政府簽訂購買服務(wù)合同。建立律師指派、培訓(xùn)、督查等相關(guān)制度以及工作指南、服務(wù)流程和律師意見書、評估表等格式文書。

3、加強(qiáng)評估考核。建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，全面公開政府采購律師服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機(jī)制，及時組織對已完成律師服務(wù)項目的結(jié)項驗收和綜合考評，評價結(jié)果向社會公布，并作為后續(xù)政府采購律師服務(wù)的重要依據(jù)。建立律師服務(wù)質(zhì)量反饋和評價制度，將律師開展政府法律服務(wù)的工作情況納入律師年度考核內(nèi)容。建立律師政府法律服務(wù)征信管理制度，加強(qiáng)律師誠信體系建設(shè)。

(責(zé)任編輯 張文靜)