共同富裕視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系研究

鄧蓉 梁景智 羅明東

摘 要： 發(fā)展集體經(jīng)濟既是鄉(xiāng)村振興背景下實現(xiàn)共同富裕的重要路徑，也是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管共同富裕目標的“終點線”一致，但城市與農(nóng)村的“起跑線”差距甚大。村集體經(jīng)濟作為實現(xiàn)其組織成員共同富裕的一種經(jīng)濟形式，以集體經(jīng)濟為主體，以公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，構(gòu)成了要素流動和利益分配模式的農(nóng)村經(jīng)濟治理秩序。本文基于524個村（社區(qū)）調(diào)查視角，探討包括農(nóng)村集體經(jīng)濟治理領(lǐng)導(dǎo)機制、載體機制、運行機制、制衡機制、經(jīng)營機制等在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)體系，試圖充分挖掘與發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在組織動員和示范帶動方面的巨大潛力，以期對激發(fā)鄉(xiāng)村振興共同富裕工作有所裨益。

關(guān)鍵詞：共同富裕? 農(nóng)村集體經(jīng)濟? 治理機制體制

一、共同富裕視角下農(nóng)村集體經(jīng)濟治理邏輯及研究綜述

共同富裕理論起源于馬克思主義，由中國共產(chǎn)黨持續(xù)進行豐富與創(chuàng)新。馬克思、恩格斯分別從經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度保障兩個層次對財富分配的公正和共享的內(nèi)涵及其實現(xiàn)途徑進行了闡述，成為中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)全體人民走共同富裕道路的理論來源。在伴隨中國共產(chǎn)黨走過的一百多年歷程中，新民主主義革命時期，政權(quán)建立和人民解放為共同富裕理論發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)和政治前提[1]；社會主義革命和建設(shè)時期，生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系變革為共同富裕理論提供了思想基礎(chǔ)和理論框架[2]；改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，“先富共富論”、“以人為本發(fā)展”等為共同富裕提供了理論支撐和實踐依據(jù)；在中國特色社會主義新時期，實現(xiàn)共同富裕既是社會主義的根本要求，也是中國式現(xiàn)代化的一個鮮明特征，并顯現(xiàn)出強烈的人民性內(nèi)涵和多維度實現(xiàn)路徑。

農(nóng)村集體經(jīng)濟起源于我國農(nóng)村土地集體所有制[3]，并衍生出由農(nóng)民個體組成的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。土地改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟載體呈現(xiàn)出“互助組-初級社-高級社-人民公社”遞進式發(fā)展，農(nóng)業(yè)逐步進入社會主義發(fā)展軌道。但絕對平均分配思路減弱了成員生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路受阻[4]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立后，個體經(jīng)營活力得以釋放，但雙層經(jīng)營體制以“分”為主，農(nóng)村集體經(jīng)濟日漸“空心化”[5]。新時代“三權(quán)分置”確立后，“統(tǒng)分結(jié)合”聚焦于實現(xiàn)高水平統(tǒng)一，實現(xiàn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大[6]。

因此，脫貧攻堅—全面小康—共同富?！必灤┯谥袊伯a(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)中國人民的艱苦奮斗歷程，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)連續(xù)性和階段性的統(tǒng)一。馬克思和恩格斯（1848）曾指出，“無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”，而未來社會“生產(chǎn)將以所有人的富裕為目的”，可見共同富裕是馬克思主義的基本目標[7]，而發(fā)展集體經(jīng)濟成為實現(xiàn)共同富裕的重要保證[8]。

二、524個村（社區(qū)）視角下的集體經(jīng)濟治理困惑

根據(jù)對524個村（社區(qū)）樣本進行透析后發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村集體資產(chǎn)已成規(guī)模、負債率較低，但集體收入整體滯后、支出結(jié)構(gòu)單一等混合矛盾特征，由此形成治理困頓。

（一）統(tǒng)計嵌入寬口性導(dǎo)致盲點隱患，形成研判風(fēng)險。

樣本顯示目前集體經(jīng)濟組織建設(shè)覆蓋率高，但載體形式混亂。經(jīng)濟（股份）合作社作為集體經(jīng)濟組織的法定載體，在相關(guān)部門“登記賦碼”實際操作中，仍有相當比例的其他組織形式代替經(jīng)濟組織。各地報送口徑不一致，造成寬口誤差。統(tǒng)計數(shù)據(jù)是各級政府了解集體經(jīng)濟發(fā)展、制定發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，統(tǒng)計口徑不一致可能為后續(xù)集體經(jīng)濟發(fā)展帶來政策研判上的盲點，易導(dǎo)致政策失靈。剖析這一現(xiàn)象的原因，一是對集體經(jīng)濟組織載體形式認知模糊。數(shù)據(jù)顯示有53.2%的占比將村委會等同于集體經(jīng)濟組織，28.4%認為“專業(yè)合作社就等于集體經(jīng)濟組織”，甚至將業(yè)主公司、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖大戶等產(chǎn)值都算在集體經(jīng)濟組織收益中。二是對“全體經(jīng)濟組織成員”概念認知模糊，一部分股份（經(jīng)濟）合作社成立于2017年前，按照一般農(nóng)民專業(yè)合作社要求，在無法保證全體經(jīng)濟組織成員參與的前提下，卻行使了集體經(jīng)濟組織權(quán)益；另一部分股份（經(jīng)濟）合作社為了對外擴展經(jīng)營成立了公司，卻未以全民股份（經(jīng)濟）合作社特別法人發(fā)起，而是以村兩委干部自然人的形式發(fā)起，又未解決代持股問題，形成個人公司代替經(jīng)濟組織的局面。以上情況都可能會成為未來村級治理成本高、風(fēng)險大的隱患，給下一步發(fā)展集體經(jīng)濟帶來政策研判誤區(qū)。

（二）法人架構(gòu)缺失導(dǎo)致財務(wù)隱患，形成審計風(fēng)險。

經(jīng)濟組織的法人架構(gòu)體系，兼容決策、管理、財務(wù)等機構(gòu)體制以及動議、分配、監(jiān)督等制衡機制，但在524個村（社區(qū)）成立的各類集體經(jīng)濟組織中，卻有88.4%未搭建法人架構(gòu)，由此可能導(dǎo)致兩類隱患：一是難以明確集體資產(chǎn)管理權(quán)的歸屬。每逢村組換屆則極易導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失；二是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部建設(shè)存在風(fēng)險。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查樣本的各類集體經(jīng)濟組織中，單獨建立基本賬戶的平均建賬率占83.75%，沒有按集體經(jīng)濟組織會計核算體系記賬的卻高達87.6%，雖然獨立建賬，但核算體系仍然是預(yù)算會計。預(yù)算會計與集體經(jīng)濟組織會計核算方式的差異，在同一項目的賬戶認定中會形成不同的結(jié)論，例如預(yù)算會計沒有激勵經(jīng)費項目，但集體經(jīng)濟組織會計可按年收入2%—5%提取獎勵基金。因此，無論是“一肩挑”帶來的制衡機制缺陷還是兩大會計核算項目差異，都易引發(fā)巡察審計風(fēng)險，給基層實際操作帶來不確定性。

（三）意愿彈性不張導(dǎo)致信任危機，形成滯后風(fēng)險。

在集體所有的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，以資源盤活經(jīng)濟為主要模式的集體經(jīng)濟發(fā)展，是一個確定的話題。但在調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計梳理和走訪過程中對于是否要發(fā)展集體經(jīng)濟，呈現(xiàn)出各占50%的“勢均力敵”膠著狀態(tài)，具體表現(xiàn)為四個層面：一是職能部門片面理解“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“存分去統(tǒng)”關(guān)系，認定多年來農(nóng)民自己發(fā)展小農(nóng)經(jīng)濟取得成效，應(yīng)該給以鼓勵，因而不愿支持集體經(jīng)濟發(fā)展；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對發(fā)展集體經(jīng)濟有畏懼負面情緒，前些年受各種因素疊加影響，出現(xiàn)村辦企業(yè)因為經(jīng)營不善導(dǎo)致破產(chǎn)倒閉，背上債務(wù)，農(nóng)民上訪等情況，使部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部“怕”字當頭，求太平、穩(wěn)著落的心理較重，因而不愿引導(dǎo)；三是村（社區(qū)）干部特別是黨組織書記覺得，即使有了一定的集體財產(chǎn)與收益，怕說不清楚，怕群眾不相信，盡量少惹麻煩，因而不愿帶頭；四是農(nóng)民集體意識比較淡薄，覺得集體經(jīng)濟是留給干部的，對群眾沒有任何益處，不如守住自己的“一畝三分地”來得實在，因而不愿參與。多層面認知辨識的模糊和缺乏發(fā)展集體經(jīng)濟的決心和信心，因而無法形成合力，致使集體經(jīng)濟發(fā)展步履緩慢。

（四）人力資源匱乏導(dǎo)致市場隱患，形成經(jīng)營風(fēng)險。

經(jīng)濟組織要走向外部市場循環(huán)，其基本條件既需要專業(yè)經(jīng)營管理人力支撐，又有遵循市場相應(yīng)邏輯與游戲規(guī)則。調(diào)查顯示，高達74.6%的村（社區(qū)）有發(fā)展集體經(jīng)濟專項財政資金，其中32.7%的集體收入最大來源是財政撥款，產(chǎn)業(yè)收入僅占25%。524個調(diào)查樣本顯示可通過生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造收益的平均有效經(jīng)營率僅占32.64%，即一些集體經(jīng)濟組織包括股份（經(jīng)濟）合作社、公司可能都是空殼空轉(zhuǎn)的。

綜上所述，當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展取得了長足進步，集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的治理成效已顯現(xiàn)，但從面上看，集體經(jīng)濟在組織架構(gòu)、實現(xiàn)形式、制衡機制、分配途徑以及財務(wù)管理等方面也還存在著一些問題，給鄉(xiāng)村治理帶來諸多不確定性。需要從農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系視角來研究探討農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益等理論與實踐問題。

三、探討共同富裕視域下構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系的思路

2016年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟治理體系，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實現(xiàn)共同富裕具有深遠歷史意義。而構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系就是構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理農(nóng)村集體經(jīng)濟的制度體系，確保“治理有效”將成為新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟制度體系健全和完善的重要目標[14]。

（一）探索“村黨組織書記承擔(dān)法人代表”的集體經(jīng)濟治理領(lǐng)導(dǎo)機制

創(chuàng)新黨對農(nóng)村經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政水平，探索建立“村黨組織書記承擔(dān)法人代表”的集體經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機制是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系的核心。

一是落實黨組織在集體經(jīng)濟組織的法定地位。按照2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村組織工作條例》要求，村黨組織書記在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)應(yīng)按法定程序進行。通過村集體經(jīng)濟組織法人代表的合法身份，把村黨組織內(nèi)嵌到經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)之中，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入經(jīng)濟組織治理各環(huán)節(jié)。

二是創(chuàng)新黨組織在集體經(jīng)濟組織中的領(lǐng)導(dǎo)方式?；鶎狱h組織要因地制宜，促進集體經(jīng)濟發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)和支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，組織生產(chǎn)服務(wù)和集體資源合理開發(fā)，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益[15]。因此要把黨的基層領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)代市場規(guī)律結(jié)合起來，創(chuàng)新農(nóng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)形式與執(zhí)政方式。

三是選好黨組織在集體經(jīng)濟組織中領(lǐng)導(dǎo)班子。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與意圖是通過“人”來實現(xiàn)的，配強村“兩委”干部，特別是黨組織書記，起到“領(lǐng)頭羊”作用。因此，探索“村黨組織書記承擔(dān)法人代表”集體經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機制，關(guān)鍵是選好人，一方面要把那些既有“公心”與奉獻精神、又有能力帶領(lǐng)群眾致富的人培養(yǎng)成為村黨組織書記；另一方面還要注重村后備干部的發(fā)掘培育，注重從農(nóng)村致富帶頭人、退伍軍人、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、外出務(wù)工經(jīng)商人員中選拔村干部，使村級黨組織干部隊伍有活水源頭。

（二）探索以“農(nóng)村經(jīng)濟（股份）合作社為主干”的集體經(jīng)濟治理載體多元機制

農(nóng)村“三級”經(jīng)濟組織載體的混亂是集體經(jīng)濟治理的頑疾，要選擇好集體經(jīng)濟組織載體，保障財政資金安全，適應(yīng)市場需求，壯大集體經(jīng)濟。因此，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實現(xiàn)形式，探索以“農(nóng)村經(jīng)濟（股份）合作社為主干”的集體經(jīng)濟治理載體多元機制是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系的基礎(chǔ)。

一是以經(jīng)濟（股份）合作社為主要載體。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社。因此經(jīng)濟（股份）合作社是目前集體經(jīng)濟組織的法定載體和主要實現(xiàn)形式，典型特點為經(jīng)營的是村（組）公共資源，主要是土地，并由全體集體經(jīng)濟組織成員參與。

二是以有限責(zé)任公司為重要載體。由于合作社不是一個完全的市場主體，從實踐來看，以公司代替集體經(jīng)濟組織，可以解決股份（經(jīng)濟）合作社作為集體經(jīng)濟組織法定形式的兩個缺陷，其一不能出具正式發(fā)票特別是增值稅專業(yè)發(fā)票，其二很難向金融機構(gòu)融資。因此，公司作為集體經(jīng)濟組織的一種載體出現(xiàn)，既有利于集體經(jīng)濟受《公司法》的調(diào)整與保護，也方便集體經(jīng)濟引入法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的制衡與管理手段，從而更好地與市場打交道[16]。

三是以混合合作社或公司為補充載體。為了創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織多種實現(xiàn)形式，聚合更多資源、資金、人脈，不斷壯大集體經(jīng)濟，可以探索包括集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民個人、其他專業(yè)合作社以及各類公司相互入股、參股、控股等方式成立的合伙專業(yè)合作社、合伙公司來共同經(jīng)營，形成集體經(jīng)濟組織“大樹”的“主葉”。

（三）探索“政府引導(dǎo)、財政幫扶、農(nóng)民參與、獨立經(jīng)營”的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理運行機制

農(nóng)村集體經(jīng)濟的不完全市場主體性以及獨特的組織性，在較長時效內(nèi)都會有政府、企業(yè)、業(yè)主等主體參與發(fā)展的空間。因此，正確處理政府、集體、業(yè)主、農(nóng)民的關(guān)系，劃分發(fā)展集體經(jīng)濟的參與者、利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)范圍，探索“政府引導(dǎo)、財政幫扶、農(nóng)民參與、獨立經(jīng)營”的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理運行機制是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟治理體系的關(guān)鍵。

一是將政府“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”角色轉(zhuǎn)變。目前有大量財政專項資金扶持集體經(jīng)濟，但集體經(jīng)濟組織自身法人架構(gòu)體系不完善，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人才缺口，市場適應(yīng)能力弱性，各地發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的實踐中，仍然是以政府“主導(dǎo)”為主。一方面是保障財政資金的安全，另一方面是便于推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但這種角色定位只適用于集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)初級發(fā)展階段，政府在完成相關(guān)組織工作后，應(yīng)及時“抽身”，轉(zhuǎn)向“幕后”。

二是將財政短期集中幫扶向長效幫扶機制轉(zhuǎn)變。發(fā)展集體經(jīng)濟是長期、常態(tài)的過程，要破除地方政府“短期政治任務(wù)”、“短期成果成效”的政績觀，將目前各級財政大量、密集、無差別投入扶持集體經(jīng)濟資金的方式轉(zhuǎn)為均衡、合理分布、差異化的科學(xué)長效幫扶機制。其一要建立長效幫扶的篩選機制，不能把一個地方所有的村（社區(qū)）集體經(jīng)濟拉平，要根據(jù)區(qū)位、地理自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)、干部能力以及農(nóng)村人才回流狀況等綜合指標篩選重點村組，進行重點幫扶，形成示范輻射效應(yīng)；其二要建立長效幫扶均衡機制。政府要制定財政扶持集體經(jīng)濟發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等中長期資金投入規(guī)劃。

三是將國有平臺公司扶持經(jīng)營向集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營轉(zhuǎn)變。目前，已形成規(guī)模和品牌的集體產(chǎn)業(yè)，其背后的經(jīng)營主導(dǎo)仍然是地方各類國有平臺公司，但農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資本的權(quán)益屬性，是需要確保其集體經(jīng)濟組織自身的核心地位。

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（作者單位：鄧蓉 中共都江堰市委黨校、梁景智 中共都江堰市委黨校、羅明東 中共都江堰市委黨校）