鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)研究

馬芳林

（青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，西寧 810000）

引 言

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）的出臺和實(shí)施，意味著審計(jì)工作在重大政策落實(shí)中的作用逐漸成為審計(jì)機(jī)關(guān)的主體工作責(zé)任。在此背景下，本文以A縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作作為研究案例，簡單分析了該縣跟蹤審計(jì)工作的具體實(shí)施過程與暴露出的不足，并提出了相應(yīng)的解決對策，不僅能夠?yàn)檎{(diào)整A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作提供參考，同時(shí)也能夠持續(xù)豐富我國重大政策跟蹤審計(jì)方面的理論研究體系。

一、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施的理論基礎(chǔ)

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任以兩權(quán)分離理論為基礎(chǔ)。從國家治理的層面上來看，我國是人民民主專政的國家，國家財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸全體人民所有，在政府部門落實(shí)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的過程中，人民群眾是將國家公共財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)委托給政府和其他職能部門進(jìn)行管理，政府部門需要對各項(xiàng)公共資源進(jìn)行合理支配，同時(shí)要維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，由此催生出公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這也是國家審計(jì)工作形成和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作是國家審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督各項(xiàng)重大政策落實(shí)的監(jiān)管審計(jì)工作，主要目標(biāo)是將國家行政部門和權(quán)力機(jī)關(guān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況進(jìn)行全面的監(jiān)督、管理[1]。

二、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理分析

（一）政策制定的審計(jì)預(yù)防

在我國鄉(xiāng)村振興政策的制定階段，政策形式就是最終的工作成果，包括政策存在、產(chǎn)生的方式和各種外部形態(tài)，具體又可以分為正常的文件形式、體系建設(shè)和制定程序。這一階段的跟蹤審計(jì)工作是以政策形式為主要對象，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)或者地方職能部門進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，尤其是需要關(guān)注地方部門形成的鄉(xiāng)村振興政策配套的確定性、體系的一致性和生產(chǎn)配套體系程序的法定性[2]。

（二）政策執(zhí)行的審計(jì)揭示

鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行也就是政策落地后的既成事實(shí)，是政策在具體執(zhí)行中的各種數(shù)量值、比例關(guān)系和統(tǒng)計(jì)結(jié)果。在鄉(xiāng)村振興政策具體執(zhí)行的過程中，受眾群體較為復(fù)雜，并且涉及多個(gè)領(lǐng)域，針對鄉(xiāng)村振興落實(shí)后的事實(shí)開展審計(jì)工作屬于事中審計(jì)工作。國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以對各級政府和職能部門在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過程中的主體責(zé)任履行狀況和政策執(zhí)行主體的行為是否合法進(jìn)行審查和監(jiān)督[3]。

三、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)研究——以A 縣為例

（一）A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的現(xiàn)狀

A 縣作為S 省的省級貧困縣，位于S 省的A 市南部，也是S 省鄉(xiāng)村振興工作任務(wù)繁重的地區(qū)之一。A 縣的總面積為1125 平方公里，耕地面積為93.73 萬畝。當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年A 縣的累計(jì)農(nóng)村人口數(shù)量為62 萬人，轄區(qū)共劃分為2 個(gè)街道、11 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 個(gè)開發(fā)區(qū)和561 個(gè)行政村。

S 省和A 市是A 縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，在全面落實(shí)中央政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的前提下，A 縣始終以上級政府的工作部署作為出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮自己的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，形成了A 縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、建立現(xiàn)代農(nóng)村治理體系、發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四項(xiàng)工作目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)形成了相應(yīng)的配套政策。

隨著A 縣鄉(xiāng)村振興政策的逐漸實(shí)施，當(dāng)?shù)氐母邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作也在穩(wěn)步推進(jìn)，糧食產(chǎn)量逐年增加。根據(jù)A 縣發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021 年當(dāng)?shù)氐男←溈偖a(chǎn)量為32.23萬噸，平均畝產(chǎn)達(dá)到了475.1 公斤。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐氖卟?、林果、苗木花卉和畜牧養(yǎng)殖四大產(chǎn)業(yè)也逐漸發(fā)展壯大。當(dāng)?shù)卣疥P(guān)注鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全新格局。從鄉(xiāng)村建設(shè)層面看來，當(dāng)?shù)卣冀K關(guān)注污水治理、垃圾治理和廁所革命等各項(xiàng)工作的推進(jìn)。截至2021 年，當(dāng)?shù)乩塾?jì)拆除破舊房屋40.33 萬平方米，累計(jì)綠化栽植樹木120 萬株。同時(shí)，A 縣政府在始終堅(jiān)持中央和上級部門鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的前提下，用于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的財(cái)政專項(xiàng)資金逐漸遞增，到2021 年當(dāng)?shù)氐呢?cái)政專項(xiàng)資金數(shù)量已經(jīng)達(dá)到17000 萬元，其中中央資金、省級資金、市級資金和縣級資金的數(shù)量分別為350 萬元、2920 萬元，3140 萬元和9690萬元。

（二）A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施狀況

1.審計(jì)目標(biāo)和依據(jù)

A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是通過審計(jì)調(diào)查掌握A 縣農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等多方面政策的制定和實(shí)行狀況，分別從政策實(shí)施、資金管理、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等多個(gè)方面，全方位揭示當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興政策實(shí)施中存在的問題，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落地。A 縣開展的審計(jì)工作以現(xiàn)行的《中華人民共和國審計(jì)法》為根本依據(jù)，同時(shí)將《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和A 市政府出臺的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件作為輔助依據(jù)。

2.審計(jì)內(nèi)容

A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的內(nèi)容可以分為以下幾點(diǎn)。第一，鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定是否合理。審計(jì)人員對于A 縣和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能夠結(jié)合具體狀況制定政策實(shí)行配套措施進(jìn)行審查，同時(shí)也包括了配套措施制定過程中的體制機(jī)制障礙。第二，鄉(xiāng)村振興政策和配套措施的落實(shí)狀況。在具體跟蹤審計(jì)過程中，相關(guān)人員需要對農(nóng)村危房改造、農(nóng)村廁所改造工作和農(nóng)村飲水安全政策的落實(shí)狀況進(jìn)行全方位的審查。第三，對鄉(xiāng)村振興資金的撥付、管理等方面進(jìn)行審查。具體工作內(nèi)容又可以細(xì)分為審查資金的撥付狀況和撥付效率，以及資金的管理、使用狀況。第四，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、管理等一系列工作的審查。具體包括了鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營狀況和運(yùn)營效果等方面的內(nèi)容。第五，鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)中的違紀(jì)問題。審計(jì)人員需要對鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)過程中，A 縣政府是否出現(xiàn)腐敗、違紀(jì)行為，以及招標(biāo)環(huán)節(jié)內(nèi)外串通、損害公共利益等問題進(jìn)行全方位的審查。

在審計(jì)工作實(shí)施的過程中，A 市審計(jì)局將轄下7 個(gè)縣市區(qū)的審計(jì)資源和部分社會審計(jì)力量整合其中，采用“上審下”和“交叉審”的模式，對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)。在跟蹤審計(jì)工作開始之前，A 市審計(jì)局副局長擔(dān)任組長，并從A 市審計(jì)局抽調(diào)2 名工作人員，從轄下A 縣審計(jì)局抽調(diào)4 名工作人員，聘請3 名社會審計(jì)人員共同組成審計(jì)工作小組。針對A 縣在2020 年和2021 年中央和省市縣的財(cái)政安排、人居環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施升級、鄉(xiāng)村公共文化等方面的政策落實(shí)情況和資金狀況進(jìn)行審查。本次審查的2020 年和2021 年的鄉(xiāng)村振興資金分別為2659.8 萬元和3007.74 萬元，累計(jì)抽查A 縣產(chǎn)業(yè)振興項(xiàng)目數(shù)量為12 個(gè)，包括18 個(gè)部門，每個(gè)村落的抽查農(nóng)戶不得少于8 戶。在決定跟蹤審計(jì)工作計(jì)劃和內(nèi)容之后，審計(jì)小組將通知書直接下達(dá)A 縣，并明確通知了審計(jì)小組進(jìn)駐A縣開展工作的日期和具體工作內(nèi)容。

審計(jì)小組進(jìn)入A 縣之后，首先召開了審計(jì)工作會議介，通過使用聽取匯報(bào)、詢問、材料查看等多種方法，對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況進(jìn)行了全面的了解。審計(jì)小組工作人員向相關(guān)部門索取有關(guān)2020 年和2021 年當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興工作的會議記錄和會議文件，以及年度鄉(xiāng)村振興工作方案、實(shí)施意見、考核標(biāo)準(zhǔn)等材料，并且在工作中重點(diǎn)關(guān)注了A縣制定的具體工作方案和實(shí)施意見是否貼合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩頎顩r和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。審計(jì)人員在證據(jù)收集的過程中，獲得了當(dāng)?shù)毓ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組提供的產(chǎn)業(yè)振興資料和會議記錄，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場的注冊數(shù)據(jù)和相關(guān)文件。同時(shí)，審計(jì)人員獲得了A 縣的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前期的批復(fù)資料，并抽取部分項(xiàng)目進(jìn)行審查，檢查這些項(xiàng)目是否完成了具體的建設(shè)目標(biāo)。在此之后，審計(jì)人員審查了由第三方機(jī)構(gòu)和住建部門組織技術(shù)人員進(jìn)行農(nóng)村住戶住房鑒定的材料，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供的名單數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。此外，審計(jì)人員查看了由當(dāng)?shù)厮痔峁┑牡谌剿|(zhì)檢驗(yàn)報(bào)告，對農(nóng)村住戶的用水量、用水便利程度等進(jìn)行了走訪調(diào)查。針對被審計(jì)單位是否進(jìn)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)公示，審計(jì)人員獲取了有關(guān)鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和會計(jì)資料，并進(jìn)行了全面分析。

3.審計(jì)報(bào)告出具及工作整改

審計(jì)小組在根據(jù)A 縣提供的各項(xiàng)檔案資料，以及利用實(shí)地走訪和入戶調(diào)查取得的相關(guān)資料后進(jìn)行匯總，召開審計(jì)會議，將審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行全方位的分析，最終得出審計(jì)工作結(jié)論，針對出現(xiàn)的各種問題提出改進(jìn)建議，形成完善的審計(jì)調(diào)查報(bào)告。A 縣相關(guān)部門需要針對審計(jì)工作小組發(fā)出的審計(jì)報(bào)告征求意見稿和審計(jì)報(bào)告征求意見書正面給予回復(fù)，在揭示相關(guān)事項(xiàng)后，由A 市審計(jì)局開會審定，出具最終的審計(jì)報(bào)告。A 縣相關(guān)部門則需要根據(jù)審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容整改各項(xiàng)工作。

四、A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)暴露出的不足

（一）審計(jì)范圍有待擴(kuò)大

以A 市審計(jì)局針對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作看來，介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)較晚，屬于事后審計(jì)，無法針對政策前期的決策工作進(jìn)行跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)無法從政策制定的源頭發(fā)現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中存在著風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能。從政策的范圍層面來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由國家在宏觀層面推動，并且需要相關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼鎸?shí)狀況形成針對性的振興政策和配套措施，涉及的部門數(shù)量較多、范圍較廣，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)無法做到跟蹤審計(jì)工作的全方位覆蓋。A 縣作為S 省的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中出臺了數(shù)量較多的配套措施，涉農(nóng)資金的來源復(fù)雜、金額較大，預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量較多，并且涉及多個(gè)行業(yè)。審計(jì)人員在對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)工作時(shí)，主要針對財(cái)政、農(nóng)業(yè)、交通、住建及水利等部門政策進(jìn)行審查，對于其他部門的政策跟蹤審計(jì)工作落實(shí)較少，累計(jì)抽查的5667.54 萬元的資金量，僅占據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興資金的20%，審計(jì)覆蓋范圍工作不夠全面。

（二）缺乏完善的審計(jì)工作資源支持

鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作內(nèi)容較多，對于審計(jì)資源的要求也在不斷提升。從本次A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作看來，審計(jì)工作小組的審計(jì)人員較少，無法全方位處置復(fù)雜的審計(jì)工作。雖然政府部門聘用了社會力量，但因?yàn)楫?dāng)?shù)氐呢?cái)力、物力等因素的影響，僅聘用3名社會審計(jì)人員針對個(gè)別鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。此外，在審計(jì)工作正式實(shí)施之前，即便A 縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和自然資源局對于當(dāng)?shù)氐母邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)狀況進(jìn)行了聯(lián)合考察，但由于缺乏完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，因此并未將具體的考核成果納入跟蹤審計(jì)工作中。

五、A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作持續(xù)優(yōu)化的對策

（一）明確劃分審計(jì)范圍

審計(jì)機(jī)關(guān)需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的不同階段，科學(xué)地選擇進(jìn)入時(shí)間節(jié)點(diǎn)，或者以鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)施過程和規(guī)劃為主，針對重要階段開展審計(jì)工作。例如，在鄉(xiāng)村振興政策的早期制定階段，審計(jì)人員可以利用事前介入的方法，對于政策決策進(jìn)行跟蹤審計(jì)，發(fā)掘政策內(nèi)容不合理的地方，從根源上解決各種問題。針對A 縣鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施過程中周期較短、效果較快的項(xiàng)目，需要利用全過程介入的方法，確保能夠?qū)㈨?xiàng)目的落地狀況進(jìn)行全方位了解，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。對于當(dāng)?shù)卣呗鋵?shí)過程中，審計(jì)人員高度關(guān)注的資金使用和項(xiàng)目運(yùn)營之后的經(jīng)濟(jì)效益問題，需要利用重點(diǎn)介入的方法，集中當(dāng)?shù)匾延械膬?yōu)勢審計(jì)資源，在關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)介入，進(jìn)一步提高跟蹤審計(jì)工作的質(zhì)量和效率。以精準(zhǔn)介入工作為基礎(chǔ)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要收集數(shù)據(jù)，建立完善的審計(jì)監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的全方位覆蓋。審計(jì)人員需要全方位掌握A 縣提出的鄉(xiāng)村振興政策，進(jìn)行科學(xué)分類，以此確定審計(jì)工作的重點(diǎn)，建立完善的審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保能夠在審計(jì)內(nèi)容方面覆蓋鄉(xiāng)村振興政策的全部內(nèi)容。

（二）審計(jì)工作資源的全面整合

從A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作來看，跟蹤審計(jì)工作任務(wù)較重和有限審計(jì)資源之間的矛盾是影響跟蹤審計(jì)工作效果的重要因素。當(dāng)?shù)貙徲?jì)機(jī)關(guān)需要將審計(jì)資源合理配置，配合審計(jì)組織方法的創(chuàng)新，確保審計(jì)機(jī)關(guān)的工作職能夠得到全面發(fā)揮。

考慮到鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作的覆蓋范圍較為廣泛，與審計(jì)機(jī)關(guān)日常的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、減稅降費(fèi)和環(huán)保責(zé)任審計(jì)等項(xiàng)目之間存在一定的重合，因此在跟蹤審計(jì)工作過程中，審計(jì)部門需要關(guān)注不同項(xiàng)目之間審計(jì)工作的溝通和交流，建立審計(jì)機(jī)關(guān)不同科室的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，打破科室之間存在的信息壁壘，確保不同審計(jì)項(xiàng)目間能夠?qū)崿F(xiàn)信息、資源的共享。審計(jì)機(jī)關(guān)針對不同審計(jì)項(xiàng)目之間存在內(nèi)容交叉的部門，需要定期召開相關(guān)會議，由不同部門對業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r和發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行全方位的通報(bào)，針對同一個(gè)問題，要從多個(gè)層面匯總分析審計(jì)信息，形成完善的解決方案。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要形成完善的聯(lián)動機(jī)制，由上級審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)整體業(yè)務(wù)工作的要求和目標(biāo)，利用座談會議的方法，聽取下級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作匯報(bào)，并為下級審計(jì)機(jī)關(guān)的工作部署提出相應(yīng)的建議。下級審計(jì)機(jī)關(guān)則需要對工作狀況進(jìn)行及時(shí)的反饋，確保能夠在上級審計(jì)機(jī)關(guān)的幫助下及時(shí)解決各種障礙和困難。

結(jié) 語

鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作能夠幫助審計(jì)機(jī)關(guān)在及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況各項(xiàng)問題的前提下，督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，進(jìn)一步強(qiáng)化我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果。