淺析縣級人民政府在不可移動文物法律保護(hù)中的問題與對策

姚 晨

（內(nèi)蒙古民族大學(xué)，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

在漫長的歲月中，中華民族的先民創(chuàng)造了光輝燦爛的文明，為子孫后代留下了大量的文物、遺址等文化瑰寶。截至2022 年國家文物局統(tǒng)計，我國共有6 項世界遺產(chǎn)，76 萬多處不可移動文物，1.08 億件/套國有可移動文物。共有全國重點文物保護(hù)單位5058 處，省級文物保護(hù)單位2.1 萬多處，市縣級文物保護(hù)單位11.9 萬多處。與極為豐富的文物儲藏相對應(yīng)的，是我國的文物保護(hù)工作特別是法律保護(hù)工作的體量和難度巨大，縣級政府對文物的法律保護(hù)作用尤為重要。

根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）第一章第八條規(guī)定：國務(wù)院文物行政部門主管全國文物保護(hù)工作。地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實施監(jiān)督管理。在實際操作中，由于省市級人民政府設(shè)置有專門的文物管理單位對本區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府不論是財力和管理權(quán)限都相對有限，難以較好地承擔(dān)起相關(guān)職責(zé)，所以縣級人民政府在一定程度上成為我國文物保護(hù)工作特別是不可移動文物保護(hù)工作的重要執(zhí)行主體。一方面，其是國家出臺的文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的具體執(zhí)行者，另一方面又可以制定本地區(qū)的具體的文物保護(hù)規(guī)范性文件，是承上啟下的重要一環(huán)，在我國文物法律保護(hù)工作中起著不可或缺的重要作用。

一、縣級人民政府是文物保護(hù)法的重要執(zhí)行者

縣級人民政府是國家文物保護(hù)法和省、市級文物保護(hù)法規(guī)的具體執(zhí)行者?？h級人民政府通過明確文物保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)對文物保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保了文物得到有效保護(hù)?？h級人民政府所屬的文物保護(hù)部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)在其中扮演了重要的角色。

（一）文物保護(hù)部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)的具體工作

縣級人民政府下轄的如文物管理所，文化旅游局等具有文物保護(hù)職能的機(jī)構(gòu)，是縣級人民政府文物法律保護(hù)責(zé)任的執(zhí)行載體和具體部門，在文物法律保護(hù)工作中有著十分重要的作用。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，縣級人民政府在報請上級主管部門并取得同意后，可以根據(jù)自身需要和實際情況設(shè)置專門的文物保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所在行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)、管理、修復(fù)等工作。

文物保護(hù)機(jī)構(gòu)可以在上級政府以及國家、省市級專業(yè)文物保護(hù)部門的幫助下，組織本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)力量，包括文物保護(hù)專業(yè)人員、文物保護(hù)志愿者等，確保文物法律保護(hù)工作的順利開展，為文物法律保護(hù)工作提供人員保障?？h級文物保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施包括文物保護(hù)設(shè)備、文物保護(hù)中心、文物保護(hù)博物館等，作為相關(guān)工作的物質(zhì)保障。文物保護(hù)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)日常的文物保護(hù)工作，包括管理、保護(hù)、修繕、開發(fā)和利用本地區(qū)的文物遺址、古建筑、古墓葬、石刻、壁畫等不可移動文物。

（二）縣級執(zhí)法部門對文物法律保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法

執(zhí)法部門對文物法律保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法具有非常重要的意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.保障區(qū)域內(nèi)文物安全。執(zhí)法部門可以加強(qiáng)對文物保護(hù)單位和場所的巡查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)文物安全隱患和問題，及時采取措施予以處理；2.依法打擊文物犯罪活動。執(zhí)法部門可以依法打擊文物犯罪活動，保護(hù)文物不被盜竊、走私等違法犯罪行為侵害，維護(hù)文物的合法權(quán)益。根據(jù)國家公安部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2022 年12 月底，全國公安機(jī)關(guān)累計偵破各類文物犯罪案件1700 余起，打掉犯罪團(tuán)伙310 余個，追繳涉案文物3.7 萬件，其中一、二、三級珍貴文物共3800 余件，有力捍衛(wèi)了國家文物安全；3.進(jìn)行文物保護(hù)知識普及。執(zhí)法部門通過對文物保護(hù)知識的宣傳和普及，可以提高公眾對文物自身和相關(guān)法律的了解，形成良好的社會氛圍和文化自信[1]。由此可見，執(zhí)法部門對文物保護(hù)工作的監(jiān)督與執(zhí)法是非常重要的，其在保障文物的安全和完整性，維護(hù)文物的合法權(quán)益，推動文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有十分重要且無法替代的作用[2]。

二、縣級人民政府在不可移動文物法律保護(hù)中存在的問題

（一）縣級政府缺乏切實可行的相關(guān)規(guī)范

《文物保護(hù)法》作為保護(hù)文物的基本法律，為縣級的文物保護(hù)工作提供了相關(guān)的法律依據(jù)[3]。然而，由于很多縣級地方?jīng)]有本地的文物保護(hù)規(guī)范性文件和相關(guān)的具體執(zhí)法依據(jù)，部分地區(qū)的文物保護(hù)工作往往會落入保護(hù)責(zé)任不明晰、相關(guān)規(guī)定不到位、法律執(zhí)行不徹底的困境中，結(jié)果導(dǎo)致許多文物遭到損壞。

如《文物保護(hù)法》第七十條“有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責(zé)令改。”由于部分縣級政府沒有設(shè)置文物主管部門，文物保護(hù)工作由教體、文旅、自然資源等有關(guān)單位共同負(fù)責(zé)，在實際執(zhí)行中很容易相互推諉、扯皮，造成責(zé)任不明晰和對文物應(yīng)有的保護(hù)缺失；再如第十二條“有下列行為的單位或個人，由國家給予精神獎勵或物質(zhì)獎勵”，其共列舉了八類行為，其中一項為“在考古發(fā)掘工作中作出重大貢獻(xiàn)”，但是具體什么貢獻(xiàn)可以列為重大貢獻(xiàn)，法條中并沒有相關(guān)細(xì)致的說明。同時，《文物保護(hù)法》雖然列舉了八項行為，但是具體哪項行為可以獲得何種獎勵，《文物保護(hù)法》并沒有進(jìn)行相關(guān)細(xì)致的規(guī)定。在這種情況下，如果沒有相應(yīng)的政策性文件進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，下級單位在執(zhí)行時就會遇到很多困難，或不予執(zhí)行，或執(zhí)行不到位、不徹底。

同時，缺乏本地的文物保護(hù)規(guī)范性文件，也會對執(zhí)法監(jiān)督工作造成不利影響。不少不可移動文物都位于耕地、牧場等生產(chǎn)建設(shè)用地之中，《文物保護(hù)法》無法對每一處文物的保護(hù)范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，一些建設(shè)行為是否危害文物安全也就難以被界定[4]。

（二）縣級文物保護(hù)經(jīng)費短缺

根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，國家發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財政撥款隨著財政收入增長而增加。根據(jù)財政部最新相關(guān)信息顯示，2023 年國家文物保護(hù)資金預(yù)算已下達(dá)，用于文物維修保護(hù)、文物安防、考古、可移動文物保護(hù)等所需支出。數(shù)據(jù)顯示，預(yù)算合計共638333 萬元，提前下達(dá)580494 萬元，此次下達(dá)57839 萬元。據(jù)了解，一般項目預(yù)算優(yōu)先用于革命文物、石窟寺文物、考古、國家文化公園建設(shè)相關(guān)文物保護(hù)等項目。

全國重點文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位往往因其文物價值更高、更為珍貴而能夠獲得上級財政的專項經(jīng)費，故雖然國家投入了大量的資金用于文物保護(hù)工作，但是刨除專項經(jīng)費后，縣級人民政府可以使用的用于本地區(qū)不可移動文物的保護(hù)經(jīng)費并不多。根據(jù)2020 年福泉市政府網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)，福泉市共有國家重點文物保護(hù)單位2 處、省級文物保護(hù)單位4 處、州級文物保護(hù)單位2 處、縣級文物保護(hù)單位19 處，不可移動文物173 處。當(dāng)年市財政下?lián)苡糜谖奈铮ǚ沁z）工作經(jīng)費12 萬，每處文物保護(hù)單位平均只能分得0.44 萬元。牡丹江市的情況則更為嚴(yán)峻，截至2023 年初，牡丹江市本級登錄347 處不可移動文物，其中位于城區(qū)內(nèi)的僅17 處，位于下屬縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多達(dá)330 處。近五年來，牡丹江市共獲得國家、省、市財政文物保護(hù)專項資金13707.47 元，即便全部平均撥付給位于縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文物保護(hù)單位使用，每處文物保護(hù)單位獲得的資金也不過41.53 元。

（三）宣傳力度差，群眾配合度不高

當(dāng)前，部分縣級政府的文物法律保護(hù)工作宣傳效果差，成效不明顯，群眾對相關(guān)內(nèi)容了解較少從而導(dǎo)致配合度不甚理想，具體原因如下：一是一些縣級領(lǐng)導(dǎo)由于其他工作繁重，對文物普法工作的重要性認(rèn)識不足，對本區(qū)域內(nèi)的文物法律宣傳和保護(hù)工作安排布置落實力度不夠，部分單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為文物普法工作是軟任務(wù)、軟指標(biāo)，重考核結(jié)果、輕宣傳實效的思想不同程度存在；二是普法工作發(fā)展不平衡。在文物法律保護(hù)宣傳工作投入大、效果好的絕大多數(shù)為省會城市或較大的地級市，縣級層面的相關(guān)工作與之相比存在較大差距，各種普法宣傳活動開展不平衡，從而導(dǎo)致宣傳效果較差；三是文物法律保護(hù)宣傳方式的創(chuàng)新有待加強(qiáng)?，F(xiàn)階段，縣級政府的文物法律保護(hù)宣傳方式以利用微信、抖音、平臺公眾號等新媒體開展，但是相關(guān)內(nèi)容不夠吸引人，多為生硬地“搬運”法條和案例，群眾的接受程度較差，效果不佳。同時，各文物執(zhí)法部門面向大眾的平時宣傳活動開展得較少，主要是圍繞時間節(jié)點開展文物普法宣傳活動，甚至有些地區(qū)連這點都無法做到。

三、縣級人民政府加強(qiáng)不可移動文物法律保護(hù)的對策與建議

（一）制定本地區(qū)不可移動文物保護(hù)規(guī)范性文件

經(jīng)過多年的法律實踐，我國已經(jīng)形成了以《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實施條例》，各省、市級文物保護(hù)法規(guī)組成的文物法律保護(hù)體系。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在《文物保護(hù)法》、省市級文物保護(hù)法規(guī)等上位法的基礎(chǔ)上，縣級人民政府可以針對本行政區(qū)域內(nèi)的不可移動文物特別是古墓葬群、古城墻等出臺專門的規(guī)范性文件。

但就目前來看，縣級文物保護(hù)規(guī)范性文件制定的數(shù)量較少，其在文物法律保護(hù)工作中的作用還較為有限。其中相對知名的有針對特定的一處或幾處不可移動文物制定的《環(huán)江毛南族自治縣鳳騰山古墓群保護(hù)條例》，針對該行政區(qū)域內(nèi)全部不可移動文物制定的《資溪縣不可移動文物保護(hù)管理辦法》，以及更為寬泛的，適用于該行政區(qū)域內(nèi)全部文物的《魏縣文物保護(hù)管理實施辦法》，上述三份規(guī)范性文件都對其保護(hù)對象的保護(hù)范圍，管理規(guī)劃等都做出了較為詳盡的規(guī)定，很大程度上推動了當(dāng)?shù)氐奈奈锓杀Ｗo(hù)事業(yè)的發(fā)展，并且對其他地區(qū)具有很好的借鑒意義。

縣級政府出臺不可移動文物保護(hù)規(guī)范性文件對不可移動文物的法律保護(hù)工作具有難以替代的重要意義，其以縣域內(nèi)不可移動文物保護(hù)的具體問題為導(dǎo)向、注重解決實際問題，可以更好地照顧到不同地區(qū)各自的文物資源情況、文化傳承背景、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。其不僅完善了我國文物法律保護(hù)體系，還為縣級人民政府履行文物保護(hù)職責(zé)提供了政策依據(jù)和現(xiàn)實抓手。首先，規(guī)范性文件可以具體化相關(guān)不可移動文物的保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶，劃清界限分類管理；其次有助于精準(zhǔn)把握對不可移動文物的損害行為；同時，還可以用保護(hù)條例使得不可移動文物的修繕、展示和后續(xù)利用工作更加規(guī)范有序?？h級出臺的規(guī)范性文件不僅可以指導(dǎo)和規(guī)范不可移動文物日常管理和保護(hù)工作，也是當(dāng)?shù)貙嶋H工作需要，是依法行政的具體體現(xiàn)。

（二）對不可移動文物法律保護(hù)工作提供財政支持

首先，縣級人民政府財政應(yīng)為縣級不可移動文物保護(hù)提供必要的經(jīng)費。一是充足的財政資金可以支持縣級人民政府出臺本地區(qū)的文物保護(hù)規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的調(diào)研、起草工作歷時長、環(huán)節(jié)多、工作量大，人員經(jīng)費保障至關(guān)重要；二是文物保護(hù)工作需要各種條件的保障，如文物修復(fù)、保護(hù)、監(jiān)管、研究、展示、推廣、保險和儲備等。同時，由于不可移動文物的位置大多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)區(qū)，較為分散，且不像可移動文物一樣可以集中管理，所以針對不可移動文物的各種實地走訪勘探的調(diào)研保護(hù)等工作往往路途遠(yuǎn)，耗時長。這些工作需要相當(dāng)?shù)馁Y金投入，特別是文物大規(guī)模修復(fù)和展覽活動往往更是需要大量的資金。政府提供的經(jīng)費可以使得文物保護(hù)工作得到充足的保障和推動，從而達(dá)到更加深度和廣度的文物保護(hù)。

其次，政府應(yīng)提供資金促進(jìn)文物保護(hù)工作的專業(yè)化。文物保護(hù)工作十分專業(yè)化，需要有相關(guān)專業(yè)人員的規(guī)范性的技術(shù)和方法進(jìn)行保護(hù)。對于許多小型文物保護(hù)機(jī)構(gòu)和貧困地區(qū)來說，缺乏必要的專業(yè)知識和技術(shù)，無力采取有效措施進(jìn)行文物保護(hù)[5]。政府提供財政支持可以促進(jìn)文物保護(hù)工作的專業(yè)化，建立起專業(yè)的團(tuán)隊，為文物保護(hù)工作提供必要的技術(shù)和人員配備。

再者，政府應(yīng)給予財政支持改善文物相關(guān)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。文物保護(hù)和傳承的過程中，不僅需要專業(yè)人員的技術(shù)支持，還需要有相應(yīng)的設(shè)施和器材來有效地保護(hù)文物。比如，在文物園內(nèi)建設(shè)文物館、展覽展示及教育實踐區(qū)等，以及專門的文物保護(hù)坑、文物儲藏庫、文物鑒定中心、文物修復(fù)中心等，這些設(shè)施以及相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施的建設(shè)離不開政府的財政支持，政府的財政支持可以使得設(shè)施和設(shè)備更加完善，更好地驅(qū)動文物保護(hù)和展示。

最后，政府財政支持也可以在文物的宣傳和公益性工作中發(fā)揮重要作用。因為文物的保護(hù)管理工作需要國家和社會的共同參與和努力，文物保護(hù)一般有文化教育、會展、旅游等社會性需求。這些領(lǐng)域中的展覽、會議、主題活動以及各種公益性的工作和扶貧幫困活動，政府可以提供資金支持，為文物保護(hù)工作打下更加堅實的基礎(chǔ)。

總之，縣級人民政府的財政支持對于文物法律保護(hù)工作的可持續(xù)發(fā)展有著不可忽視的作用。政府應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗和需求，加大財政支持的力度，促進(jìn)文物保護(hù)工作深度和廣度的增加，使文物得到更好的保護(hù)和傳承。

（三）進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳，構(gòu)建良好文物法律保護(hù)環(huán)境

文物的保護(hù)工作是國家文化建設(shè)的重要內(nèi)容，是一項具有持久性的文化責(zé)任?？h級人民政府既是文物保護(hù)工作的基層主體，也在文物法律保護(hù)宣傳方面扮演著重要的角色。

縣級政府可以采取多種形式進(jìn)行宣傳，如：張貼文物保護(hù)公益廣告，宣傳文物保護(hù)法律知識；組織各機(jī)關(guān)單位學(xué)習(xí)文物保護(hù)法律知識，邀請文物保護(hù)或法律方面的專家進(jìn)行宣講；由團(tuán)委和文物保護(hù)單位牽頭，在學(xué)校組織文物保護(hù)法律知識的小測試，采取紙質(zhì)答題或網(wǎng)絡(luò)答題的形式，激發(fā)青少年喜愛文物保護(hù)文物熱情；組織法律知識的演講比賽或者可以展現(xiàn)文物歷史內(nèi)涵和相關(guān)故事的文藝演出；向群眾發(fā)放宣傳法律知識的小冊子，配套一些宣傳各類法律知識的小禮物； 利用各種社交平臺，發(fā)布普法信息，普及法律知識等。

縣級人民政府進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳具有重要意義，其有助于提高公眾對文物法律保護(hù)的認(rèn)識和重要性。通過政府對文物自身的歷史和價值，以及文物保護(hù)法律法規(guī)等進(jìn)行宣傳，公眾可以了解到相關(guān)文物的歷史背景、獨特的文化價值和不同的保護(hù)方法等知識，認(rèn)識到文物的保護(hù)不僅關(guān)乎歷史文化遺產(chǎn)的保存，還關(guān)系到國家的歷史和文化傳承。這樣，公眾就會更加珍惜文物，積極參與文物保護(hù)[6]。

政府進(jìn)行文物法律保護(hù)宣傳還有助于提升國家文化軟實力。宣傳文物保護(hù)可以讓更多的外國友人了解中國的歷史和文化，增強(qiáng)國家文化的影響力和美譽(yù)度。同時，文物法律保護(hù)宣傳也是展示國家文化自信和文化軟實力的良好途徑，為國家在國際上的地位提升注入更多的正能量。