投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中政府性資金的處理方法研究

張蓉　趙博　苗雨菲

摘要：對(duì)于部分投資項(xiàng)目而言，政府性資金是其建設(shè)期的重要資金來源，是運(yùn)營(yíng)期的生存發(fā)展保障，對(duì)降低項(xiàng)目運(yùn)行成本、提高財(cái)務(wù)盈利水平、提升公共產(chǎn)品規(guī)模、質(zhì)量和效率、激發(fā)社會(huì)投資活力等方面有積極作用。鑒于政府性資金在我國(guó)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的重要性和復(fù)雜性，文章以財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)理論為基礎(chǔ)，既有效銜接相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，又兼顧財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)性特點(diǎn)，提出了政府性資金在財(cái)務(wù)報(bào)表中的處理方法，旨在為投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)提供規(guī)范性、有效性和實(shí)務(wù)性參考。

關(guān)鍵詞：投資項(xiàng)目；財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)；政府性資金

一、研究的意義

政府性資金是政府通過對(duì)國(guó)民收入的再分配，干預(yù)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的一項(xiàng)工具，在引導(dǎo)社會(huì)投資、扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化社會(huì)資源、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力等方面發(fā)揮著重要作用，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的積極力量。近年來，國(guó)家公布了《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項(xiàng)目管理的通知》以及《政府投資條例》等一系列政策文件，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府性資金及相關(guān)項(xiàng)目的管理工作?？梢?，通過政府性資金實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)，是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)基本特征。

隨著我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和投融資體制改革等中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的逐步深化，投資項(xiàng)目的投融資方式、運(yùn)營(yíng)模式不斷創(chuàng)新，政府性資金呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

第一，使用范圍廣泛。政府性資金適用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和符合國(guó)家宏觀調(diào)控要求的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，涉及各行業(yè)、各類型和各主體的投資項(xiàng)目。根據(jù)《政府工作報(bào)告》，2015年中央預(yù)算內(nèi)投資4576億元，2021年中央預(yù)算內(nèi)投資安排6100億元，平均年增長(zhǎng)率4.2%。

第二，支持方式多元。政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)和政府補(bǔ)助三種類型，每種類型還細(xì)分多種支持方式，同一投資項(xiàng)目可涉及單一或多種政府性資金支持。

第三，資金性質(zhì)復(fù)雜。不同類型、不同支持方式、不同使用條件下，政府性資金的內(nèi)涵、特點(diǎn)、使用范圍及其作用均不一樣，在投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的處理方法和科目列項(xiàng)等也不相同。

政府性資金的上述特點(diǎn)給投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作帶來了一定難度。雖然可以借鑒會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的基本原則，但由于會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)在目的作用、理論體系、工作依據(jù)、數(shù)據(jù)特征等方面均有所不同，以致財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)實(shí)踐中缺乏對(duì)政府性資金的處理細(xì)則，出現(xiàn)了“理解認(rèn)識(shí)不同”“分類界定不同”“處理方法不同”等一系列問題，影響了投資項(xiàng)目決策的準(zhǔn)確度和可靠度。本文從實(shí)踐出發(fā)，在系統(tǒng)梳理政府性資金的分類、內(nèi)涵、特點(diǎn)、適用范圍以及對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)影響的基礎(chǔ)上，研究提出各類政府性資金在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的處理方法，以期能進(jìn)一步提高投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性和可靠性，充分發(fā)揮各類政府性資金的作用。

二、政府性資金的概述

（一）政府性資金的概念

廣義的政府性資金是指政府運(yùn)用公權(quán)力征集、管理、使用的所有資金。本文中的政府性資金是指以投資項(xiàng)目為載體，政府根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、建設(shè)主體、運(yùn)營(yíng)模式等，采用不同投入方式在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)給予的資金支持，以發(fā)揮政府性資金在實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用。非貨幣性資產(chǎn)投入不在本文中進(jìn)行討論。

（二）政府性資金的分類和特點(diǎn)

按照政府宏觀調(diào)控需要以及投資項(xiàng)目的項(xiàng)目性質(zhì)、運(yùn)營(yíng)模式和盈利能力，政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)和政府補(bǔ)助等類型。

1. 政府資本性投入

政府資本性投入是指使用預(yù)算安排的資金通過直接投資、資本金注入和投資補(bǔ)助的方式進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)的活動(dòng)。市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項(xiàng)目，以直接投資方式為主；確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入、投資補(bǔ)助等方式。

（1）政府直接投資、資本金注入。政府直接投資、資本金注入是政府以投資者身份投入的資本，屬于所有者權(quán)益，其中政府履行出資人職責(zé)、享有出資人權(quán)益，具備有償性和享有投資者權(quán)益回報(bào)的特點(diǎn)。

（2）投資補(bǔ)助。政府撥款時(shí)明確權(quán)屬為政府的，屬于所有者權(quán)益，與資本金注入方式特點(diǎn)類似，具備有償性質(zhì)、享有投資者權(quán)益回報(bào)等特點(diǎn)。撥款時(shí)沒有明確規(guī)定權(quán)屬的投資補(bǔ)助屬于所有者權(quán)益，政府補(bǔ)助屬于收入，但兩者均具備無(wú)償性和附有政府條件的特點(diǎn)，較易混淆，一般以政府相關(guān)文件作為界定依據(jù)。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)中可簡(jiǎn)化處理，將政府對(duì)投資項(xiàng)目在建設(shè)期的補(bǔ)助資金作為投資補(bǔ)助處理，在運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)助資金作為政府補(bǔ)助處理。

2. 政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)

政府購(gòu)買服務(wù)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。政府購(gòu)買服務(wù)所支付的費(fèi)用即是服務(wù)（或產(chǎn)品）的對(duì)價(jià)或構(gòu)成對(duì)價(jià)的組成部分，屬于收入，具備有償性特點(diǎn)。

3. 政府補(bǔ)助

政府補(bǔ)助是政府無(wú)償給予特定企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助（不包括政府資本性投入），是政府履行經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的體現(xiàn)，主要包括財(cái)政撥款、稅收返還和政府貼息三種方式，屬于收入或抵減相關(guān)成本費(fèi)用，具備無(wú)償性和附有條件等特點(diǎn)。

（1）無(wú)償性。政府補(bǔ)助由政府無(wú)償撥付，不需償還，也不需向政府交付服務(wù)（或產(chǎn)品）等對(duì)價(jià)；同時(shí)政府也不享有所有者權(quán)益。

（2）附有條件。政府補(bǔ)助通常附有一定條件，對(duì)其使用對(duì)象、使用范圍、用途和使用時(shí)間等進(jìn)行規(guī)定。按條件使用政府補(bǔ)助并不等同于支付對(duì)價(jià)，與無(wú)償性之間也無(wú)矛盾。

政府性資金的分類以及相應(yīng)特點(diǎn)對(duì)比分析，詳見表1。

三、政府性資金在財(cái)務(wù)報(bào)表中的處理方法

投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要采用投入、產(chǎn)出的估算和預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析，不確定因素較多，尤其是政府性資金在尚未取得政府撥款的相關(guān)文件時(shí)，難以根據(jù)文件中對(duì)撥付資金類型和處理方法的界定進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。因此，本文詳細(xì)闡釋三類主要政府性資金的內(nèi)涵、特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）》（簡(jiǎn)稱《方法與參數(shù)》）并結(jié)合現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則研究提出具體財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)處理方法，同時(shí)不考慮政府性資金退回、撥付時(shí)間延遲等特殊情況。下述分別對(duì)各類政府性資金在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的處理方法及相關(guān)報(bào)表列項(xiàng)調(diào)整作具體分析。

（一）政府資本性投入的處理方法

在投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中政府資本性投入作為所有者權(quán)益處理。其中：

1. 政府直接投資

一般計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表中的“資本金”，并計(jì)入項(xiàng)目總投資使用計(jì)劃與資金籌措表中的“項(xiàng)目資本金”。

2. 資本金注入

一般計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表中的“資本金”，并計(jì)入項(xiàng)目總投資使用計(jì)劃與資金籌措表中的“項(xiàng)目資本金”；若有超出政府出資額部分，在未取得相應(yīng)增資擴(kuò)股的依據(jù)性文件時(shí)，該部分計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表中的“資本公積”，并計(jì)入項(xiàng)目總投資使用計(jì)劃與資金籌措表中的“其他資金”。

3. 投資補(bǔ)助

政府撥款時(shí)明確權(quán)屬為政府的，按資本金注入方式處理；政府撥款時(shí)無(wú)規(guī)定的，權(quán)屬為全體投資者，則計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表中的“資本公積”，并計(jì)入項(xiàng)目總投資使用計(jì)劃與資金籌措表中的“其他資金”。

由上述分析可得政府資本性投入在財(cái)務(wù)報(bào)表中的處理方法，詳見表2。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)的處理方法

在投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)作為營(yíng)業(yè)收入處理。較為典型的政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）。PPP項(xiàng)目從回報(bào)機(jī)制上可劃分為使用者付費(fèi)類項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目和純政府付費(fèi)類項(xiàng)目三種。后兩種PPP模式中，“按效付費(fèi)”是其核心交易內(nèi)容之一，其中政府根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付的相應(yīng)費(fèi)用即為對(duì)價(jià)，不具備無(wú)償性特征，應(yīng)計(jì)入利潤(rùn)及利潤(rùn)分配表的“營(yíng)業(yè)收入”。

（三）政府補(bǔ)助的處理方法

在投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中，與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)助作為其他收入處理，與收益相關(guān)的政府補(bǔ)助作為補(bǔ)貼收入處理，政府貼息作為抵減相關(guān)成本費(fèi)用處理。

1. 財(cái)政撥款、稅收返還

（1）與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)助?！斗椒ㄅc參數(shù)》提出，補(bǔ)貼收入僅包括與收益相關(guān)的政府補(bǔ)助，與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)助不在此處核算。因此，該類政府補(bǔ)助不宜計(jì)入“補(bǔ)貼收入”，可作為遞延收益，采用在相應(yīng)資產(chǎn)使用壽命期內(nèi)分?jǐn)偟姆椒?，分期?jì)入利潤(rùn)及利潤(rùn)分配表的“其他收入”；同時(shí)由于遞延收益屬于暫時(shí)未確認(rèn)的收益，還應(yīng)將當(dāng)年尚未確認(rèn)的遞延收益計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表中流動(dòng)負(fù)債項(xiàng)下的“其他”。

（2）與收益相關(guān)的政府補(bǔ)助。若用于補(bǔ)償企業(yè)未來時(shí)期內(nèi)的相關(guān)成本費(fèi)用，則作為遞延收益，分期計(jì)入利潤(rùn)及利潤(rùn)分配表中相應(yīng)年份的“補(bǔ)貼收入”，并在資產(chǎn)負(fù)債表中做相應(yīng)處理；若用于補(bǔ)償企業(yè)過去時(shí)期內(nèi)的相關(guān)成本費(fèi)用，計(jì)入利潤(rùn)及利潤(rùn)分配表中當(dāng)年的“補(bǔ)貼收入”。

（3）若難以區(qū)分政府補(bǔ)助與資產(chǎn)相關(guān)還是與收益相關(guān)，可統(tǒng)一按照與收益相關(guān)的政府補(bǔ)助進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)處理。

2. 政府貼息

（1）若政府以補(bǔ)償銀行發(fā)放低息貸款為目的，將貼息資金撥付給貸款銀行，則投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)按實(shí)際利率計(jì)算建設(shè)期利息和財(cái)務(wù)費(fèi)用，對(duì)各報(bào)表無(wú)影響。

（2）若政府以降低企業(yè)融資成本為目的，將貼息資金撥付給企業(yè)，撥付時(shí)點(diǎn)在建設(shè)期內(nèi)的，考慮到分期建成投產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期部分重疊的特殊性，與資本相關(guān)部分抵減總投資中的建設(shè)期利息，與費(fèi)用相關(guān)部分抵減總成本中的財(cái)務(wù)費(fèi)用；撥付時(shí)點(diǎn)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的，抵減總成本中的財(cái)務(wù)費(fèi)用。

由此上述分析可得政府補(bǔ)助在財(cái)務(wù)報(bào)表中的處理方法，具體詳見表3。

四、結(jié)語(yǔ)

首先，本文詳細(xì)闡述了政府性資金的概念、分類、特點(diǎn)，可以較為清晰地界定政府資本性投入、政府購(gòu)買服務(wù)支付對(duì)價(jià)和政府補(bǔ)助三類主要政府性資金的內(nèi)涵、特點(diǎn)和范圍；其次，結(jié)合資金用途、撥付主體和撥付時(shí)間等進(jìn)一步細(xì)分各類政府性資金的主要表現(xiàn)形式，并相應(yīng)提出各表現(xiàn)形式在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的處理方法和對(duì)主要財(cái)務(wù)報(bào)表的影響及科目列項(xiàng)調(diào)整路徑等，對(duì)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)有一定實(shí)務(wù)指導(dǎo)意義。但本文未涵蓋所有政府性資金的類型，如政府專項(xiàng)債等；也未對(duì)政府性資金的增值稅、所得稅等稅務(wù)處理進(jìn)行深入研究，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)、提煉，不斷優(yōu)化完善投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的方法論體系。

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（作者單位：張蓉、苗雨菲，中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司；趙博，北京市工程咨詢有限公司）