全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下破解行政壟斷的法治之道

劉永紅，唐 洋

（西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川南充 637009）

一、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的現(xiàn)實必要性與主要障礙

（一）建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的現(xiàn)實必要性

為了加快建設(shè)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，立足于我國超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，充分調(diào)動內(nèi)需潛力和發(fā)揮資源利用效率，實現(xiàn)國內(nèi)市場由大到強轉(zhuǎn)變，建設(shè)高水平的國內(nèi)統(tǒng)一大市場，2022年4月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》），對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場作出了全局規(guī)劃和戰(zhàn)略部署。黨的二十大報告進一步強調(diào)“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標準市場體系”，這充分說明黨和國家高度重視全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。新時代建設(shè)全國統(tǒng)一大市場對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是由內(nèi)而外提升我國整體國際競爭力，應(yīng)對復(fù)雜多變的外部國際形勢的重要舉措，同時也是擯棄以“西方中心主義”經(jīng)濟發(fā)展模式，建設(shè)中國特色的社會主義市場經(jīng)濟模式的必要選擇。正如美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓所說，應(yīng)當明確“西方有西方的責(zé)任”而“中國有中國的責(zé)任”[1]45-47，中國的發(fā)展必須構(gòu)建具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展模式，這是我們實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

1.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕的必要舉措

全國統(tǒng)一大市場建設(shè)立足于以人民為中心的發(fā)展理念，以實現(xiàn)共同富裕為最終目標。當前我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，東部與西部、城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡仍然存在。通過全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)有助于整合國內(nèi)資源，有助于充分考慮不同區(qū)域的地理環(huán)境、自然資源以及人口規(guī)模等因素，促進資源的合理分配與流動，構(gòu)建各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異化和互補化，避免發(fā)展小而全的內(nèi)循環(huán)工業(yè)體系，以及區(qū)域之間的無序競爭，促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，會使資源和發(fā)展機會更多的流入較落后地區(qū)，縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距，逐步提高人民的生活水平，最終實現(xiàn)共同富裕。[2]

2.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是突破核心技術(shù)，完成產(chǎn)業(yè)升級的必然要求

我們正步入全新的數(shù)字化時代，新的產(chǎn)業(yè)、新的技術(shù)不斷產(chǎn)生。然而，新的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生往往都不是出自政府的政策文件中，而是要從市場競爭中誕生。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場有助于發(fā)揮市場在配置創(chuàng)新資源方面的決定性作用，促進創(chuàng)新要素的有序流動和合理配置，通過市場競爭來淘汰落后的產(chǎn)業(yè)，培育具有發(fā)展?jié)摿Φ男屡d技術(shù)產(chǎn)業(yè)。[3]6同時，對于卡脖子的核心技術(shù)更要堅持全國一盤棋，充分發(fā)揮全國統(tǒng)一大市場在配置資源、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化分工方面的作用，破解地方保護主義人為地制造限制資源流動的壁壘，實現(xiàn)資源在核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)的合理分配和高效利用，集中力量辦大事。我國要真正突破核心技術(shù)，就必須建立統(tǒng)一的大市場，讓市場決定誰負責(zé)提供原材料、誰負責(zé)制造、誰負責(zé)封裝、誰負責(zé)銷售的產(chǎn)業(yè)分工，從而集中力量完成核心技術(shù)的產(chǎn)業(yè)升級。

3.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局，推進更高水平的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求

當前，世界經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)低迷，各國貿(mào)易壁壘導(dǎo)致全球市場萎縮、局部戰(zhàn)爭引發(fā)世界能源危機，各種不確定的外部因素使得國際形勢紛繁復(fù)雜。我國是世界經(jīng)濟占比18%的第二大經(jīng)濟體，擁有14億人口的超大規(guī)模消費市場，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，有利于充分挖掘國內(nèi)市場的消費潛力，營造更加自由、平等、開放的營商環(huán)境，形成以國內(nèi)大市場為基礎(chǔ)，參與國際競爭的新發(fā)展格局。同時，通過建設(shè)統(tǒng)一、公平、系統(tǒng)、競爭、開放的統(tǒng)一大市場體系，能夠打破地方保護主義阻礙資源跨區(qū)域的自由流動，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用，推動我國經(jīng)濟向更高水平發(fā)展。

4.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是培育國際競爭新優(yōu)勢，提升國家整體競爭力的必要手段

全國統(tǒng)一大市場的建立既是促進國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的巨大推力，也標志著我國在國際競爭領(lǐng)域從國際競爭的客場轉(zhuǎn)向國際競爭的主場。過去我國主要依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)來參與國際分工與競爭，廉價勞動力一直是我們對外競爭的優(yōu)勢。隨著改革開放取得巨大成功，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，依靠低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)的對外發(fā)展路線，已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展要求，必須實現(xiàn)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。全國統(tǒng)一大市場的建立能夠充分發(fā)揮我國超大規(guī)模的市場優(yōu)勢，激勵市場主體不斷創(chuàng)新，充分釋放大市場的發(fā)展?jié)摿?建設(shè)一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)技術(shù)和商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，培育一批具有核心競爭力的企業(yè)參與到國際競爭。因此，必須立足國內(nèi)統(tǒng)一大市場，通過自身發(fā)展形成強有力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)國內(nèi)市場與國際市場的更好聯(lián)通，從而虹吸世界人才和資本，牢牢把握發(fā)展的主動權(quán)。

（二）行政壟斷是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的主要障礙

市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，競爭反映了供求、價格、資金、勞動力等各種資源與市場活動之間的聯(lián)系。市場競爭越充分，市場配置資源的效率越高，資源就越能得到充分利用。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場能夠充分發(fā)揮競爭機制的作用，不僅能夠使生產(chǎn)資料和商品在全國范圍內(nèi)自由流動，而且能夠發(fā)揮我國市場的超大規(guī)模效應(yīng)，通過供求關(guān)系淘汰落后產(chǎn)能，進一步降低市場的交易成本，最大限度地優(yōu)化資源配置的效率，從而提高全社會的整體效益。當前，阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的障礙除了因市場固有的自發(fā)性、盲目性、滯后性所產(chǎn)生的經(jīng)濟壟斷和不正當競爭之外，主要的障礙就是行政機關(guān)和經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用權(quán)力，實施排除、限制競爭的行為，又被稱為行政壟斷①即《反壟斷法》第51條中行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為”。。市場固有的自發(fā)性、盲目性、滯后性所產(chǎn)生的經(jīng)濟壟斷和不正當競爭可以通過《反壟斷法》《反不正當競爭法》得到有效的規(guī)制，從而使市場競爭能夠恢復(fù)和保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)。但行政壟斷則由于政府管理體制以及法律規(guī)制不足等原因會嚴重阻礙市場競爭機制的充分發(fā)揮，成為阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展甚至是阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的最大障礙?！兑庖姟访鞔_指出，要打破地方保護和市場分割對經(jīng)濟循環(huán)的制約，使資源在大市場范圍內(nèi)自由流動，全面推動我國市場由大變強，充分說明黨和政府對行政壟斷及其危害的高度關(guān)注。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的時代背景下破解行政壟斷已經(jīng)成為我們必須應(yīng)對的現(xiàn)實話題，須優(yōu)先解決。

行政壟斷作為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的不正當?shù)男袨?，會造成市場競爭秩序的混亂，從而阻斷這一過程的形成。同時，行政壟斷除了會干擾正常的市場競爭秩序，造成額外的經(jīng)濟損失外，還會導(dǎo)致其他“并發(fā)癥”，諸如妨礙市場主體自由、造成無序競爭和過度競爭等情形，會產(chǎn)生權(quán)力尋租、制約社會整體福利、抑制技術(shù)創(chuàng)新等一系列社會問題。[4]

1.行政壟斷妨礙市場主體自由

保證市場主體自由是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的主要目的，沒有市場主體自由就沒有統(tǒng)一大市場的建立，而行政壟斷恰恰妨礙了市場主體的自由，這主要體現(xiàn)為妨礙市場主體的競爭自由和選擇自由。其中，妨礙競爭自由是指行政機關(guān)通過行政權(quán)力設(shè)置區(qū)域、行業(yè)壁壘，限制經(jīng)營主體商品或者服務(wù)進入該區(qū)域或者該行業(yè)領(lǐng)域。一些地方行政機關(guān)為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展考慮，會極大程度地實行地方保護主義，設(shè)置準入門檻，阻止其他區(qū)域的商品流入本地，同時對本地的商品給予政策保護。妨礙選擇自由是指行政機關(guān)通過行政權(quán)力強制或限定消費者在特定領(lǐng)域選擇商品或服務(wù)的權(quán)利，多發(fā)于自然壟斷和公共行業(yè)領(lǐng)域，如電信行業(yè)要求消費者只能購買指定商家的配套產(chǎn)品等。無論是競爭自由還是選擇自由都是公民的基本權(quán)利，對該權(quán)利的限制不僅是對公民合法權(quán)益的侵害，同時也阻礙了市場競爭機制的有效發(fā)揮，特別對于公共行業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷，還會降低社會公共福利和社會的整體幸福感。

2.行政壟斷導(dǎo)致無序競爭和過度競爭

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場要求在這個統(tǒng)一大市場內(nèi)各市場主體實現(xiàn)公平競爭、誠信守法、平等交易，以保證市場有序發(fā)展。而行政壟斷必然導(dǎo)致無序競爭甚至過度競爭，這無疑會干擾正常的市場秩序，破壞全國統(tǒng)一大市場的正常運行。在無序競爭和過度競爭方面，由于我國曾長期實行計劃經(jīng)濟體制，在有些地方仍然殘留著以政策干預(yù)市場的做法。隨著財政分權(quán)體制改革以及地方長期以GDP為政績考核標準，行政壟斷就成了行政機關(guān)維護本地或者特定領(lǐng)域利益最大化的博弈手段。[5]除了前述設(shè)置區(qū)域壁壘限制自由競爭外，行政壟斷更大的危害就是導(dǎo)致市場分割下同質(zhì)化競爭所造成的無序競爭和過度競爭?；趨^(qū)域經(jīng)濟理論，生產(chǎn)資料要根據(jù)一定區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境、人文因素、工業(yè)基礎(chǔ)和市場條件等各方面情況進行一定的優(yōu)化配置和組合，從而獲得最大產(chǎn)出。由此，我們可以引申出建立全國統(tǒng)一大市場對區(qū)域間發(fā)展的重大意義，即一國內(nèi)的生產(chǎn)資料由市場機制根據(jù)該國內(nèi)部各區(qū)域的自然情況、資源稟賦、基建等對該國的產(chǎn)業(yè)進行一定的合理布局，協(xié)調(diào)區(qū)域間的競爭與合作，從而提升國家的整體競爭力。而現(xiàn)實中有的地方并沒有基于本地區(qū)內(nèi)最有稟賦且生產(chǎn)效率最高的產(chǎn)業(yè)從事生產(chǎn)，忽視長遠利益和社會效益，不同區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化趨向嚴重，造成這一現(xiàn)狀的就是行政壟斷。較為典型的是一些地方不愿意發(fā)展見效慢但從長遠來看具有潛力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)而發(fā)展見效快、污染重的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和自然資源產(chǎn)業(yè)。無序競爭和過度競爭同時還會抑制企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，導(dǎo)致資金和技術(shù)的分散，無法投入資金進入長期的技術(shù)研發(fā)，這無疑也會影響全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建。

總之，行政壟斷已成為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的最大障礙。反思全國統(tǒng)一大市場背景下行政壟斷的困局，并通過切實有效的路徑來破解行政壟斷，已經(jīng)成為保障全國統(tǒng)一大市場建設(shè)穩(wěn)步推進和有序運行的現(xiàn)實課題。

二、行政壟斷的產(chǎn)生根源與規(guī)制障礙

按照正常的市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)應(yīng)當是一個自發(fā)形成的過程，是市場發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。我國市場之所以沒有自發(fā)形成統(tǒng)一的大市場，而是依靠中央行政力量強制推行，這既是由于《反壟斷法》在行政壟斷規(guī)制上的不足，也與我國長期以來形成的獨特的地方治理模式緊密相關(guān)，有學(xué)者將其稱之為“行政發(fā)包制”①“行政發(fā)包制”是我國政府之間關(guān)系和治理的基本特征。上級政府將政治責(zé)任和管理任務(wù)層層下放，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府對本地方經(jīng)濟發(fā)展等事項有較大的決定權(quán)，上級政府通常不干預(yù)下級政府經(jīng)濟方面的管理權(quán)。。[6]為此，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場必須探究行政壟斷產(chǎn)生的根源，從根本上破解行政壟斷，推進全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

（一）行政壟斷的困局根源：行政發(fā)包制

在行政發(fā)包制下，地方政府之間并不是完全利益一致的“整體”，縱向的上下級之間、橫向的同級之間都可能存在利益上的沖突。從縱向上看，中央政府需要大一統(tǒng)的整體控制國民經(jīng)濟發(fā)展的走向，但地方政府更了解地方的實踐情況并制定符合地方的相應(yīng)政策。從橫向上看，地方政府之間彼此孤立，加之長期圍繞“GDP晉升賽”也讓地方政府只關(guān)注于本地經(jīng)濟社會發(fā)展，彼此間缺乏交流與合作，甚至視其他同級政府為潛在的競爭對手。[7]因此，在行政發(fā)包制和“GDP晉升賽”的雙重作用下，地方政府在追求地方經(jīng)濟發(fā)展公益的同時也夾雜著官員晉升的私益，在特定情形下權(quán)力在一定程度上成為官員私利的工具。反映在地方經(jīng)濟規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策上，就容易產(chǎn)生地方保護主義、市場分割、強制交易等行為，本質(zhì)上仍是權(quán)力與私利深深綁定的結(jié)果。在這種綁定下，市場配置資源的效率就會大大降低，哪里有利益，政府的公權(quán)力就會靠向哪里，而市場主體缺乏對抗公權(quán)力的手段，尤其在缺乏法治保障的情況下，就會在該領(lǐng)域形成行政壟斷。[8]

同時，在行政發(fā)包制和科層制的模式下，橫向的同級地方政府之間相互孤立，各自對本地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會公益負責(zé)，彼此之間缺乏交流與合作。正如馬克斯·韋伯所說：“他們的行動越是嚴格理性的，他們就越容易對同樣的情況作出相似的反應(yīng)?！盵9]152這種以鄰為壑、相互博弈的做法，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟熱點，除非上級政府統(tǒng)一規(guī)劃，一些地方官員出于投機心理和競爭壓力，必然使用行政權(quán)力開展盲目競爭，這也是改革開放之初“諸侯經(jīng)濟”②“諸侯經(jīng)濟”主要是指在我國的經(jīng)濟發(fā)展中存在的各個地方一味追求局部利益，而忽視國家全局利益和社會整體效益的一些錯誤做法。頻發(fā)的原因。

不可否認的是，在行政發(fā)包制的正向激勵下，地方政府在中央的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)造了中國經(jīng)濟高速增長的奇跡。但隨著中國經(jīng)濟增長的放緩，行政發(fā)包制的反向約束作用所帶來的各種矛盾就會暴露出來。就目前的國情來看，行政發(fā)包制仍會是我國政府治理的主要模式，其發(fā)展的正向激勵仍然具有較大潛力。因此，要破解行政壟斷對全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)阻礙，就必須從行政壟斷的根源上進行反思，對癥下藥有針對性地解決問題。

（二）行政壟斷的規(guī)制障礙：《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)制不足

行政壟斷作為漸進式發(fā)展國家的普遍問題，并非中國所特有，美國、日本或歐洲各國等傳統(tǒng)發(fā)達國家，還有從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，諸如俄羅斯和東歐國家都在不同程度上存在行政壟斷。為此，這些國家都對行政壟斷做出了直接或間接的規(guī)定。我國從20世紀80年代醞釀《反壟斷法》立法時就已經(jīng)對行政壟斷進行過激烈討論，在1993年頒行的《反不正當競爭法》對行政壟斷進行了初步的規(guī)定，2007年《反壟斷法》的正式通過，對行政壟斷有了明確的規(guī)定。2017年《反不正當競爭法》修改時將有關(guān)行政壟斷行為的條款予以刪除，自此僅有《反壟斷法》對行政壟斷行為進行了規(guī)定。

2022年6月，《反壟斷法》重新修訂，對壟斷行為進行全面規(guī)制，即使是行政機關(guān)也不例外。在反壟斷調(diào)查方面，賦予了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)更多的權(quán)力。包括規(guī)定了涉案人員和單位的“配合義務(wù)”，即反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在對行政壟斷進行調(diào)查時，行政機關(guān)必須配合否則將承擔(dān)違法責(zé)任；引入了“約談制度”，即反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對行政機關(guān)的負責(zé)人進行約談，提出相應(yīng)的改進措施。新增了第二條“國家建立健全公平競爭審查制度”，規(guī)定行政機關(guān)在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)定時，應(yīng)當進行“公平競爭的審查”。從此次修訂可以看出，國家為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場已經(jīng)下定決心規(guī)制各種壟斷行為，回應(yīng)了過去幾年經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多新問題?！斗磯艛喾ā返男抻?，對于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，在全國范圍內(nèi)建立綜合性競爭體制，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展將發(fā)揮更加積極的作用。但從《反壟斷法》的修訂情況來看，此次修訂更多的是針對“經(jīng)濟壟斷”，對于如何有效規(guī)制行政壟斷仍有欠缺。

1.仍然沿襲以“上級機關(guān)”為中心的行政壟斷法律責(zé)任體系

《反壟斷法》修訂并未對行政壟斷核心的第51條進行修改，并未改變以“上級機關(guān)”為中心的行政壟斷法律責(zé)任制?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責(zé)令改正；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。”該條為法律責(zé)任條款，可以說是規(guī)制行政壟斷的核心，它明確了行政壟斷的執(zhí)法機構(gòu)為“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”以及行政壟斷追責(zé)機關(guān)為“上級機關(guān)”，同時還賦予了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的“建議權(quán)”，形成了一套以“上級機關(guān)”為中心的行政壟斷的法律責(zé)任體系。[10]盡管此次修改賦予了反壟斷執(zhí)法機關(guān)“約談權(quán)”和“調(diào)查權(quán)”，但仍未建立起以“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”為中心的行政壟斷法律責(zé)任體系，對于行政壟斷法律責(zé)任追究的權(quán)力仍掌握在“上級機關(guān)”手中。因為“上級機關(guān)”不等于上一級機關(guān)，同時“上級機關(guān)”也不等同于上一級主管部門，尤其是地方政府組成部門的機關(guān)一般受到雙重管理，既受上級業(yè)務(wù)主管部門的管理，又受到同級人民政府的管理，因此很難明確其“上級機關(guān)”指向的是政府還是業(yè)務(wù)主管機關(guān)。而且，越是層級較低的政府機關(guān)其“上級機關(guān)”越多。例如，縣級部門其“上級機關(guān)”就包括市級、省級、國家級，對此《反壟斷法》并沒有做進一步明確規(guī)定。

2.實踐中規(guī)制行政壟斷舉措的可操作性不強

《反壟斷法》并沒有將行政壟斷的法律責(zé)任追責(zé)權(quán)授予“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”，而是仍然將“上級機關(guān)”作為行政壟斷法律責(zé)任追責(zé)的主體，這使得在實踐中有的規(guī)制行政壟斷舉措的可操作性不強。首先，上級機關(guān)不是專業(yè)的反壟斷執(zhí)法機關(guān)，通常不具有處理行政壟斷實務(wù)的專業(yè)能力，同時《反壟斷法》也并未規(guī)定對“上級機關(guān)”決定的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致“上級機關(guān)”是否追究“下級機關(guān)”的法律責(zé)任，完全依靠上級機關(guān)的自覺行動。其次，作出行政壟斷行為的機關(guān)與“上級機關(guān)”在利益上具有趨同性，作為利益的分享者通常很少有“上級機關(guān)”主動追究其“下級機關(guān)”的責(zé)任。以《反壟斷法》所規(guī)定的“責(zé)令改正”和“行政處分”措施為例，《反壟斷法》僅對“上級機關(guān)”對“下級機關(guān)”責(zé)令改正和行政處分做了原則性規(guī)定，但責(zé)令改正的期限及其法律后果、行政處分的具體種類和標準，均未做出細致的規(guī)定。行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，對于何種情形適應(yīng)何種責(zé)任，《反壟斷法》沒有細致具體的規(guī)定，這顯然無法達到有效規(guī)制行政壟斷的效果。

3.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性不夠

《反壟斷法》規(guī)定了“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”對于行政壟斷行為可以向上級機關(guān)提出依法處理的建議，即“建議權(quán)”?！斗磯艛喾ā吩诖颂幍脑O(shè)計使得執(zhí)法權(quán)與追責(zé)權(quán)相分離，其執(zhí)法權(quán)的行使沒有強制力做保障，在一定程度上削弱了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威。同時，在實踐中具體執(zhí)行“反壟斷執(zhí)法工作”的市場監(jiān)督管理部門、發(fā)改委等，既是具體進行反壟斷執(zhí)法工作的執(zhí)法部門，又是地方同級政府的組成部門，其機關(guān)的人財物等均受同級政府管理，在行政壟斷執(zhí)法工作中很難擺脫同級政府的影響而做出完全公正的決定。即使“反壟斷執(zhí)法機關(guān)”依法做出了處理的意見，其是否查處仍由“上級機關(guān)”決定。同時，由于其“可以”提出建議的權(quán)力，也意味著“反壟斷執(zhí)法機關(guān)”可以根據(jù)實際情況考慮是否提出建議，這就導(dǎo)致在實際中只要做出行政壟斷行為的機關(guān)及時做出糾正，“反壟斷執(zhí)法機關(guān)”通常不會“撕破臉皮”向“上級機關(guān)”提出建議。在行政壟斷案件中，做出行政壟斷的行政機關(guān)只要及時糾正錯誤，其違法成本幾乎為零，這種負向激勵也在一定程度上助長了一些地方的行政壟斷行為。總之，由于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性不夠，雖然《反壟斷法》規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的“調(diào)查權(quán)”和“建議權(quán)”，但在缺少了具有強制力的“追責(zé)權(quán)”的基礎(chǔ)上，僅靠“建議權(quán)”難以完全有效規(guī)制一些地方的行政壟斷行為。

4.新的“競爭審查制度”有待進一步細化

此次《反壟斷法》修訂的一個亮點在于增加了“國家建立健全公平競爭審查制度”的條款，該條款看似可以從源頭上遏止行政壟斷行為，但事實上這只是原則性地規(guī)定了行政機關(guān)在制定有關(guān)涉及市場主體的政策時應(yīng)當進行公平競爭審查，并未規(guī)定如何審查、由哪個機關(guān)負責(zé)審查，以及審查后的法律責(zé)任如何，等等。事實上，國家早在2016年和2017年就分別發(fā)布了有關(guān)公平審查制度的相關(guān)規(guī)定①2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》；2017年國家發(fā)展改革委等五部門聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》。，由于該公平競爭審查制度的核心是圍繞自我審查的方式展開的，而且規(guī)定內(nèi)容不細化，從而導(dǎo)致個別地方在實際審查工作中自我審查往往流于形式，使得自我審查的實際效果大打折扣。

綜上，我國《反壟斷法》對于行政壟斷的規(guī)制相比經(jīng)濟壟斷而言仍然存在規(guī)制不足，根源在于行政壟斷作為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的最大障礙，在法律上卻沒有對行政壟斷做出更嚴格細致的規(guī)定，沒有賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)足夠的權(quán)力規(guī)制行政壟斷行為。可以說，現(xiàn)行《反壟斷法》對行政壟斷規(guī)制的不足已經(jīng)成為我國行政壟斷行為屢禁不止的重要原因。如果不從法律層面嚴格規(guī)制行政壟斷行為，即使建立起全國統(tǒng)一大市場也會因為行政壟斷而無法有效運行與推進。法律不是一成不變的，它必然會回應(yīng)時代的呼聲。我們有理由相信，《反壟斷法》仍可以通過再次修訂或者制定各種指導(dǎo)性文件加以完善，從而為全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)提供更為堅實的法律規(guī)范基礎(chǔ)。

三、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下行政壟斷的破解之道

如何破解行政壟斷是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵。通過對行政壟斷現(xiàn)實問題的反思我們不難發(fā)現(xiàn)，造成行政壟斷的原因表面上是《反壟斷法》對行政壟斷存在規(guī)制的不足，其深層次的原因則是行政發(fā)包制的局限。行政發(fā)包制導(dǎo)致對地方行政權(quán)力缺乏有效的制約，使得一些地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，只顧眼前利益和局部利益，缺乏長期發(fā)展的眼光，造成行政壟斷。因此，當前要有效破解行政壟斷，很難單獨依靠《反壟斷法》來完成，必須在法律的價值治理的邏輯基礎(chǔ)上強化法律的制度治理，包括樹立自由、平等的法律價值理念，優(yōu)化反壟斷法體系以及完善《反壟斷法》以外的統(tǒng)一市場規(guī)則等，多路徑破解行政壟斷，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場掃清障礙。

（一）法律的價值治理：自由、平等是破解行政壟斷的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)

自由、平等是至上的美德，是社會主義法律價值體系的基石。馬克思說：“自由確實是人的本質(zhì)，因此就連自由的反對者在反對自由的現(xiàn)實的同時也實現(xiàn)著自由?！盵11]167可見，不論是公平、正義抑或是秩序、效率等法律價值都可以從自由、平等中找到理念源頭，都可以最終還原成自由、平等或者二者不同程度的組合。[12]24-30不論是規(guī)制行政壟斷還是建立全國統(tǒng)一大市場，都離不開作為法律基本價值的自由與平等，因為自由平等是破解行政壟斷、建立全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)。

1.建設(shè)全國統(tǒng)一大市場必須貫徹自由、平等價值

在市場競爭無法保障結(jié)果公平的情況下，只有保障起點和過程中市場主體的自由和平等，市場主體才能追求財富的最大化，市場配置資源的效率才能充分發(fā)揮，市場才能有效地建立起來，可以說市場建立在市場主體的自由與平等充分保障的基礎(chǔ)之上。[13]全國統(tǒng)一大市場作為市場經(jīng)濟的更高階段，理應(yīng)在其建設(shè)過程中更加貫徹自由與平等的價值，只有這樣才能彰顯其“統(tǒng)一”和“大”的意義。

我們所要建設(shè)的大市場是社會主義大市場，其貫徹的是社會主義核心價值體系的自由與平等理念，是最廣大人民的自由和實質(zhì)上的平等。因此，必須保障市場主體機會和地位的平等、選擇的自由，要把自由、平等的價值理念貫徹到全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的全過程。其一，在立法上要建立與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相適配的統(tǒng)一規(guī)則，明確市場主體參與競爭的市場準入等標準，防止行政權(quán)力的不當干預(yù)，保障主體平等參與、自由選擇的權(quán)利；其二，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)要注重完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護制度，平等地保護市場主體的各類產(chǎn)權(quán)；其三，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中要維護公平的競爭制度，保障各類市場主體自由、平等參與市場競爭；其四，全國統(tǒng)一大市場自身也要注意建立統(tǒng)一的市場信用體系，營造經(jīng)營者誠信經(jīng)營、消費者誠信交易的自由、平等的市場環(huán)境；其五，建立完善大市場下的社會主義保障體系，充分發(fā)揮其矯正收入分配和穩(wěn)定市場發(fā)展的作用，只有長期穩(wěn)定的市場才能真正實現(xiàn)市場主體競爭的自由和平等。

2.防治行政發(fā)包制的異化與破解行政壟斷必須貫徹自由、平等價值

行政發(fā)包制的異化主要是由于地方政府在經(jīng)濟規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策制定方面身兼“運動員”和“裁判員”雙重角色，融規(guī)劃和政策的制定及審查權(quán)于一體，同時權(quán)力與私利相混雜，沒有建立有效的對地方政府決策審查的權(quán)力制衡機制。因此，破解行政壟斷必須從法律價值層面反思直接規(guī)制行政壟斷行為的《反壟斷法》的不足，重新審視其條款對于保護市場主體自由、平等的權(quán)利的設(shè)計本意。[14]

其一，地方政府規(guī)劃、決策內(nèi)容要體現(xiàn)自由、平等精神。對市場主體自由、平等地參與市場競爭的保護，既是憲法上公民人權(quán)在市場領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，又是地方政府規(guī)劃、政策是否合理、合法的檢驗標準。[15]“管制者無論是作為政治家還是選民的代理人，都是理性的，其會選擇那些最大化自己利益的行動”。[16]77因此，地方政府并非全知全能和良善的，出于對各種利益的博弈和考量，會選擇利益最大化的行動，必要時會為了政治的穩(wěn)定而犧牲個人的部分利益。[17]對此，強調(diào)地方政府在制定規(guī)劃和政策時，必須始終把保障自由、平等的價值理念放在首位，其內(nèi)容必須體現(xiàn)對市場主體自由、平等參與競爭的保護，具體體現(xiàn)在保障市場主體的經(jīng)營自由、消費自由、競爭自由，保障其機會平等、選擇平等、競爭平等。只有規(guī)劃、決策內(nèi)容充分體現(xiàn)對市場主體自由、平等的保護，才能在一定程度上鏟除行政壟斷產(chǎn)生的制度土壤，為全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)營造良好的社會環(huán)境。

其二，從單一政府治理走向社會多元共治。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，黨的二十大報告也進一步指出要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，明確治理社會并非政府獨立的責(zé)任，而是全社會共同的責(zé)任。要求政府拓寬社會參與治理的渠道，也并非是要降低政府的職責(zé)，而是促進政府職能的轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。因此，與其說政府治理社會不如說政府在社會治理中發(fā)揮主要作用，社會各方積極參與社會治理，形成多元共治的社會治理局面。行政壟斷作為政府參與市場行為的結(jié)果，必然也歸屬于社會治理的一部分，而要實現(xiàn)對政府干預(yù)市場行為的治理，從政府自我治理走向社會多元共治，在程序和參與渠道上，必須保障社會主體能自由地參與政府規(guī)劃、政策制定、實施、評審的全過程。在法律地位上，必須保障市場主體與政府地位平等，有平等發(fā)表意見、參與決策、實施監(jiān)督的權(quán)利。同時，也要注意對政府干預(yù)市場行為的治理，即對行政壟斷的破解要避免走向兩個誤區(qū)：一個是社會主體完全依附于地方政府，依靠其自覺遵守反壟斷義務(wù)，或依靠某個機構(gòu)來監(jiān)督政府行為；另一個是過度強調(diào)社會主體共同治理的作用。前者由于缺少外部的監(jiān)督，權(quán)力不受約束，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用和政策僵化；后者有名無實流于形式，過度放任還會導(dǎo)致社會治理成本的增加。[18]只有從單一政府治理走向社會多元共治，并在社會治理中真正體現(xiàn)自由、平等的價值理念，落實法律的價值治理，才能為破解行政壟斷、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場奠定內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)。

（二）法律的制度治理：反壟斷法律體系的優(yōu)化

在社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)成熟定型的今天，國家提出建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是順應(yīng)時代發(fā)展大勢的關(guān)鍵舉措。我們必須依據(jù)《反壟斷法》建立起一套以反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為中心的法律責(zé)任體系，摒棄行政壟斷法律責(zé)任的特殊處理模式，建立起“集中審查模式”的公平競爭審查制度，通過多舉措路徑破解行政壟斷。

1.建立以反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為中心的法律責(zé)任體系

以“上級機關(guān)”為中心的法律責(zé)任體系是《反壟斷法》對行政壟斷規(guī)制不足的重要原因，盡管修訂后的《反壟斷法》賦予了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)“調(diào)查權(quán)”和“約談權(quán)”，兩種權(quán)力在一定程度上可以起到對“建議權(quán)”的補強作用，也能夠?qū)ι姘笝C關(guān)起到一定的威懾作用，但“建議權(quán)”始終只是起到輔助作用的權(quán)力，真正能夠決定是否追究涉案機關(guān)法律責(zé)任的仍是“上級機關(guān)”。因此，要實現(xiàn)對行政壟斷規(guī)制的實效，就必須建立一套以“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”為中心的法律責(zé)任體系。較為可行的辦法是通過制定行政法規(guī)，授予“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”一定程度的“追責(zé)權(quán)”，對于那些經(jīng)過約談并提出整改意見后，在限期內(nèi)未改正的涉案機關(guān)可直接追究其法律責(zé)任。待時機成熟后再修改《反壟斷法》，賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)完整的“執(zhí)法權(quán)”，即“調(diào)查權(quán)”“約談權(quán)”“確認權(quán)”和“追責(zé)權(quán)”。[19]

2.健全《反壟斷法》責(zé)任的一體化設(shè)計

現(xiàn)行的《反壟斷法》在對于壟斷形式、法律程序、法律責(zé)任等各項規(guī)定上，存在明顯的“二元結(jié)構(gòu)”，即經(jīng)濟壟斷和行政壟斷兩部分。尤其是行政壟斷在法律責(zé)任部分的規(guī)定，其規(guī)制和懲罰力度都明顯弱于經(jīng)濟壟斷。為此，有學(xué)者提出，對行政機關(guān)濫用行政權(quán)力的壟斷行為最好的規(guī)制辦法，就是將行政壟斷與經(jīng)濟壟斷同等看待，不對行政壟斷做任何特殊規(guī)定。[20]338上述看法雖然為一家之言，但就目前我國加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的大背景來看，也不失為一種合理的應(yīng)對方法。首先，同等對待是強調(diào)法律對于責(zé)任主體平等對待，即任何違法行為都應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，即使是行政機關(guān)也應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，同等對待也有助于提升“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”的威懾力，保證反壟斷執(zhí)法工作的順利推進。再次，同等對待能夠保證《反壟斷法》制度的內(nèi)在統(tǒng)一，重塑《反壟斷法》作為“經(jīng)濟憲法”的權(quán)威。最后，同等對待也是貫徹《反壟斷法》維護市場競爭、保護消費者權(quán)利的立法目的的最好體現(xiàn)。

3.建立“集中審查模式”的公平競爭審查制度

修訂后的《反壟斷法》增設(shè)了建立健全公平競爭審查制度。該制度作為行政壟斷領(lǐng)域的一項創(chuàng)新性規(guī)定，對于規(guī)制行政壟斷具有重要的意義。從制度設(shè)計來看，作為行政壟斷的事前規(guī)制，該制度與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的“調(diào)查權(quán)”“約談權(quán)”相配合，能夠建立起一套較為有力的反壟斷規(guī)制體系。但在目前的實踐中，該制度由于存在“審查主體不明確”“政策制定者與監(jiān)督者合一”“審查業(yè)務(wù)水平較低”等多種問題，其實際運行沒有達到設(shè)計者的預(yù)期效果。為解決這一問題，建立“集中審查模式”的公平競爭審查制度就顯得格外重要。

在“集中審查模式”下，政府制定的所有涉及市場主體的相關(guān)政策法規(guī)都應(yīng)當先將政策法規(guī)草案交由競爭主管機關(guān)，在維護全國統(tǒng)一大市場和公平競爭的前提下，主管部門對市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的標準和是否具有排除和限制競爭的行為進行評估，然后將評估結(jié)果反饋給政策法規(guī)制定機關(guān)，作為其政策法規(guī)制定的合理性與合法性依據(jù)。集中審查模式具有其他審查模式所不具有的優(yōu)勢：其一，由統(tǒng)一的專門機構(gòu)對政府相關(guān)政策法規(guī)進行審議并提出意見，避免了機構(gòu)多樣所帶來的審查混亂、結(jié)果不一等情形；其二，專業(yè)的集中審查機構(gòu)資源集中，相比分散的小型審查機構(gòu)而言，能夠匯集較多高素質(zhì)法學(xué)以及經(jīng)濟學(xué)方面人才，可以針對政策法規(guī)的合法性、合理性以及專業(yè)經(jīng)濟法律問題進行全方面審查，同時專業(yè)機構(gòu)相比政府機關(guān)內(nèi)部審查而言效率會更高；其三，集中審查模式下審查機構(gòu)可以相對獨立于政府的決策部門，避免了政策法規(guī)的制定者同時又是政策法規(guī)的審查者的尷尬局面，在一定程度上保證了結(jié)果的公正性、客觀性。

四、結(jié)語

當今世界正面臨百年未有之大變局，這是時代賦予中國的發(fā)展大勢。順應(yīng)歷史大勢走更加開放的發(fā)展道路，就必須堅持統(tǒng)籌國內(nèi)、國際兩個大局，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，掃除一切有礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的障礙。

破除行政壟斷，才能發(fā)揮我國“超大規(guī)模市場”的巨大優(yōu)勢，才能讓各種有利于經(jīng)濟建設(shè)的資源得到充分、有效的利用，才能保障市場正常運行，維系市場均衡發(fā)展，才能打破地方保護主義、市場壁壘，建成全國統(tǒng)一的自由、平等競爭的大市場環(huán)境。歷史經(jīng)驗告訴我們，古今中外沒有任何一種單一的手段能夠?qū)崿F(xiàn)對社會問題的完美解決，因此我們要破解行政壟斷也必須多種方式同時進行，既要強調(diào)從立法上解決對行政壟斷規(guī)制不足的問題，從而完善其法律制度體系，依法破解、治理行政壟斷，又要追根溯源探尋行政壟斷產(chǎn)生的社會、制度根源，從源頭入手進行治理，通過貫徹自由、平等的法律價值理念，限制政府制定政策法律的隨意性。同時，還要強調(diào)大市場自身的凈化作用，制定統(tǒng)一的規(guī)則以保障市場自身的有序運行。只有多舉措、多路徑并進，我們才能有效破解行政壟斷，確保全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的穩(wěn)步推進。