監(jiān)檢銜接中檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)困境與完善

□劉 柏

(中國政法大學(xué),北京 100088)

一、引言

監(jiān)察體制改革以來，既往的行政監(jiān)察部門和檢察機關(guān)的反貪反瀆部門同黨的紀(jì)律檢察機關(guān)整合，意在構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體制。新組建的監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，對公權(quán)力的行使進(jìn)行統(tǒng)一、全面的監(jiān)督。這種反腐敗資源和力量的整合對于此前的刑事訴訟模式影響最大的舉措莫過于檢察機關(guān)反貪反瀆部門的轉(zhuǎn)隸，這很大意義上將職務(wù)犯罪的偵查權(quán)從檢察機關(guān)剝離出去。與此同時，2018年修改后的《刑事訴訟法》卻并未充分地實現(xiàn)兩法銜接，而是某種程度上回避了銜接中的許多問題，[1]《刑事訴訟法》第19條保留了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》(以下稱《偵查規(guī)定》)將其具體規(guī)定為刑訊逼供、非法拘禁等14個罪名，《監(jiān)察法》及相關(guān)法律規(guī)定中并無監(jiān)察機關(guān)對此類案件主管、管轄的除外限定，因而監(jiān)察機關(guān)對此類案件也事實上享有管轄和調(diào)查的法定職權(quán)。

因此，此類案件事實上由監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)共享偵查(調(diào)查)權(quán)，但其職權(quán)的來源則不同，一者是《刑事訴訟法》、一者是《監(jiān)察法》，因而對于此類案件的偵查(調(diào)查)管轄存在著一定程度的矛盾和沖突，檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使亦面臨一定困境。因而有必要解決好管轄沖突，為檢察機關(guān)行使好法定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)掃清障礙。

二、檢察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正當(dāng)基礎(chǔ)

(一)法律監(jiān)督職能的必然要求

在監(jiān)察體制改革之前，基于檢察機關(guān)之法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，將職務(wù)犯罪的偵查權(quán)賦予檢察機關(guān)，由其下轄的反貪反瀆等部門開展職務(wù)犯罪案件的偵查工作。在這個時期，由職務(wù)犯罪案件偵查部門統(tǒng)一受理多方提供的職務(wù)犯罪案件線索，其他機關(guān)部門都是通過法定程序?qū)⑵涓髯哉莆盏木€索材料移送到檢察機關(guān)的反貪反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門，由檢察機關(guān)對移送的證據(jù)材料依法進(jìn)行審查和轉(zhuǎn)化，并依法開展刑事偵查，掌握履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機關(guān)的法律監(jiān)督無疑是強而有力的。監(jiān)察體制改革以來，檢察機關(guān)很大程度上失去作為法律監(jiān)督機關(guān)的強有力措施和監(jiān)督權(quán)能。這樣的一種剝離會使得檢察機關(guān)缺乏落實法律監(jiān)督的必要手段[2]——訴訟監(jiān)督進(jìn)一步軟化和弱化、檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)這一制度何去何從[3]等也引發(fā)了學(xué)者們的擔(dān)憂。在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，要求強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，并對檢察機關(guān)的改革提出了若干任務(wù)，其中就要求檢察機關(guān)加強對訴訟活動的法律監(jiān)督，落實《刑事訴訟法》第19條有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)通過對有關(guān)職務(wù)犯罪案件立案偵查，符合該決定的精神。解決上述規(guī)范和實務(wù)問題過程中，正確認(rèn)識、辨析監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督權(quán)和檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)以及二者之間的關(guān)系無疑是必要的，從職權(quán)的性質(zhì)來說，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)主要是通過反腐敗對一切行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，即旨在通過監(jiān)督特定范圍的人員來實現(xiàn)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，以保證公權(quán)力行使的合理、合法、公正和廉潔，因而可以稱為“權(quán)力監(jiān)督”，也因為其存在日常監(jiān)督中的監(jiān)察建議、談話、函詢等多種監(jiān)督方式，所以呈現(xiàn)為一個多層次、廣泛性的綜合型監(jiān)督體系。

檢察機關(guān)依據(jù)憲法所擁有的“法律監(jiān)督權(quán)”，對訴訟活動各個階段實施監(jiān)督，包括立案、偵查、審判和執(zhí)行監(jiān)督，以保障法律的正確實施。從屬性上來說雖然也是對訴訟活動各環(huán)節(jié)公權(quán)力行使的“權(quán)力監(jiān)督”，但由于訴訟活動中包括判決和裁定在內(nèi)的司法令狀較多，因而對訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督必然包括對司法令狀的審查，這無疑要求監(jiān)督者對法律適用有著較為專業(yè)的認(rèn)識。檢察機關(guān)長期作為訴訟活動的主體，對案件事實和證據(jù)以及辦理程序有著深入、具體的了解，因而其對于訴訟活動中產(chǎn)生的包括各種司法令狀在內(nèi)的法律適用活動，依據(jù)職權(quán)和參與案件的客觀條件，更加側(cè)重、專注于對訴訟等司法活動進(jìn)行監(jiān)督，因而表述為“法律監(jiān)督”。二者監(jiān)督的性質(zhì)、范圍在一定意義上呈現(xiàn)“總體與部分”的樣態(tài)，但檢察機關(guān)的法律監(jiān)督無疑更為強調(diào)對法律適用活動的專業(yè)性審查活動，這既是檢察監(jiān)督題中之義，又是現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的邏輯起點。也正是由于監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)監(jiān)督的性質(zhì)和范圍存在上述特點，則必然要求監(jiān)察機關(guān)對于依法行使公權(quán)力的公職人員各種失范行為進(jìn)行總括性的監(jiān)督與規(guī)制，因而監(jiān)察機關(guān)所適用的調(diào)查措施得以針對違紀(jì)、違法和職務(wù)犯罪三類案件進(jìn)行證據(jù)收集、事實認(rèn)定，而檢察機關(guān)由于其監(jiān)督權(quán)主要針對訴訟活動中產(chǎn)生的法律適用問題、訴訟程序問題，依法可以對違規(guī)、違法情形采用檢察建議等形式進(jìn)行日常監(jiān)督和糾正，對于認(rèn)為確有錯誤的裁判結(jié)果依法提起抗訴以行使審判監(jiān)督職能，針對作為法律監(jiān)督權(quán)有力支撐的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和偵查措施，因其職權(quán)定位和自身屬性，納入刑事訴訟制度進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制可謂具備充分合理性的必然之舉，亦即與監(jiān)察調(diào)查相互獨立的二元關(guān)系也是毋庸諱言的。

(二)訴訟活動參與者的職能優(yōu)勢

從實務(wù)角度考量，由于檢察機關(guān)往往是刑事訴訟的直接參與者，行使審查起訴、法律監(jiān)督的職能，有著在訴訟活動中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的便利條件，可以更為高效、準(zhǔn)確地基于對訴訟活動各個環(huán)節(jié)的全面了解來審查判斷相關(guān)的違法和犯罪事實并作出包括檢察建議、糾正違法意見、抗訴以及采取刑事偵查措施在內(nèi)的各種處置。檢察機關(guān)在訴訟活動中依據(jù)《憲法》和法律承擔(dān)法律監(jiān)督職能，天然地因其一貫以來的工作范圍和領(lǐng)域等客觀條件，對包括個案案情、司法工作人員工作的常習(xí)及其是否依法、合理、正確地行使職權(quán)、適用法律等訴訟活動的情況較監(jiān)察機關(guān)有著更為深入、具體的了解，不論是發(fā)現(xiàn)司法工作人員職務(wù)犯罪的線索還是開展相應(yīng)的職務(wù)犯罪偵查活動都有著一定的優(yōu)勢。故而保留部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，授權(quán)檢察機關(guān)可以承擔(dān)訴訟監(jiān)督過程中司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查任務(wù)，既符合對檢察機關(guān)性質(zhì)的憲法定位，也符合訴訟活動的客觀實際，有著充分制度依據(jù)和實務(wù)操作價值。

自監(jiān)察體制改革以來，隨著監(jiān)察制度的建立和《監(jiān)察法》的頒布實施，《憲法》和《刑事訴訟法》進(jìn)行了與改革相適應(yīng)的修改，修改后雖然將大部分職務(wù)犯罪案件的偵查(調(diào)查)權(quán)授予監(jiān)察機關(guān)，但仍舊保持了將檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)和定位，并通過為其保留部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，使得檢察機關(guān)獲得了同其法律地位更為匹配的職權(quán)配置。保障好檢察機關(guān)這一部分職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的有效行使，可使其法律監(jiān)督具備強而有力的制約手段，更為符合《憲法》的定位，同時也更有條件集中資源和精力實施好法律監(jiān)督的職能。

基于檢察機關(guān)對《刑事訴訟法》第19條第2款所涉職務(wù)犯罪可以行使偵查權(quán)的合憲性、合法性和正當(dāng)性前提，如何依據(jù)憲法和法律的要求，深刻落實好檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督機關(guān)”職能，運用好在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一有效的法律監(jiān)督手段，便成為了監(jiān)察體制改革的背景下檢察機關(guān)職權(quán)定位的一個核心問題。在規(guī)范、制度以及實務(wù)操作性層面落實好檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能、協(xié)調(diào)好檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的職責(zé)范圍，也是解決《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》銜接問題無法回避的矛盾點。

三、檢察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的主要問題

(一)偵查權(quán)行使面臨監(jiān)、檢競合，案件管轄分配機制不明

對于《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的可以由檢察機關(guān)偵查的職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》第11條第2款之規(guī)定也享有調(diào)查權(quán)，而2021年9月由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下稱《實施條例》)第27條，將司法工作人員以外的公職人員利用職權(quán)實施的非法拘禁罪、虐待被監(jiān)管人罪、非法搜查罪等案件管轄權(quán)專門授予監(jiān)察機關(guān),將司法工作人員的相應(yīng)犯罪案件一定程度上剝離出監(jiān)察機關(guān)的案件管轄范圍，第52條則規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在“必要時”仍舊可以調(diào)查由檢察機關(guān)保留偵查權(quán)的案件，又一定程度上授予監(jiān)察機關(guān)對相應(yīng)犯罪的調(diào)查權(quán)，因而檢察機關(guān)的偵查權(quán)并不是專屬而排他的，優(yōu)先于監(jiān)察委員會的管轄權(quán)也無從談起。因而對于規(guī)范之中的主管、管轄競合問題，有著予以明確分析，建構(gòu)解決機制的必要性。作為反腐敗專責(zé)機關(guān)的監(jiān)察委員會依法對一切行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，是基于監(jiān)察體制改革整合反腐敗資源和力量，集中統(tǒng)一行使權(quán)力的應(yīng)有之義，據(jù)此這些由司法工作人員實施的職務(wù)犯罪行為在法理上不應(yīng)例外于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的管轄射程。

從《監(jiān)察法》第11條規(guī)定看，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查職責(zé)是針對“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪”。具體說來，根據(jù)2021年頒布實施的《實施條例》規(guī)定，一共有92個罪名由監(jiān)察機關(guān)專屬管轄，加上檢察機關(guān)享有管轄權(quán)的14個罪名，刨除濫用職權(quán)、玩忽職守、非法拘禁、虐待被監(jiān)管人和非法搜查5個重復(fù)罪名，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)管轄的職務(wù)犯罪罪名達(dá)到了101個。[5]在工作實踐中，諸如司法工作人員在訴訟活動中實施職務(wù)犯罪同時涉及濫用職權(quán)和貪污賄賂的情形是廣泛存在的，譬如枉法裁判同權(quán)力尋租與受賄往往有著一定聯(lián)系。哪怕單純是檢察機關(guān)可以立案偵查的職務(wù)犯罪行為，往往也同時觸犯黨紀(jì)和其他法律，需要由黨的紀(jì)檢部門、國家監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行紀(jì)律處分和政務(wù)處分等處置。在多種職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時常相互勾連、重疊的情況下，由同一機關(guān)進(jìn)行立案管轄，查明案件事實并收集證據(jù)的確更為高效便當(dāng)。亦即，如果說檢察機關(guān)對訴訟活動中司法工作人員職務(wù)犯罪的偵查可以體現(xiàn)出“?！钡膬?yōu)勢，則監(jiān)察機關(guān)對于廣泛存在的有著較為復(fù)雜的相關(guān)關(guān)系職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的調(diào)查就得以凸顯其“統(tǒng)”的長處。檢察機關(guān)依據(jù)自身地位和優(yōu)勢享有一部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，這對監(jiān)察機關(guān)的全面管轄是一種有力的補益和支撐，監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)案件仍有調(diào)查權(quán)，為處理有其他違法犯罪的行為人可以提供較為堅實、全面的保障。

可見此種權(quán)力的重合對于監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的統(tǒng)一管轄、調(diào)查權(quán)力并不必然導(dǎo)致削減和分化，而是在訴訟活動中更加強化了對公權(quán)力行使的法律監(jiān)督。檢察機關(guān)在對訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，即《偵查規(guī)定》中劃定的14種罪名，大部分體現(xiàn)出一種共性——與公職人員貪污腐敗并無十分緊密的直接聯(lián)系，而基本都是在訴訟活動中出現(xiàn)的嚴(yán)重濫權(quán)、失責(zé)問題，并非作為反腐敗專責(zé)機關(guān)的監(jiān)察委所應(yīng)當(dāng)追究、處理的重點方面，因而恰好可以構(gòu)建檢察機關(guān)發(fā)揮自身固有優(yōu)勢，在特定領(lǐng)域積極參與、協(xié)助監(jiān)督公權(quán)力依法行使的合理空間。也正如學(xué)者所述，之所以將此類犯罪案件授權(quán)檢察機關(guān)立案偵查，這些犯罪雖然具有一定的腐敗屬性，但主要是由于執(zhí)法不嚴(yán)格、司法不規(guī)范、違反法定程序或者適用法律錯誤等原因造成的，與人民檢察院實行法律監(jiān)督職權(quán)關(guān)系更為密切，[6]或者說該類犯罪利用職權(quán)實施腐敗犯罪的典型化程度不高，而且此類犯罪案件的辦理在涉及事實認(rèn)定問題之余，在偵查權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)行使過程中，還往往涉及較為復(fù)雜的法律問題，檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的偵查能力相比在法律上更具有優(yōu)勢[7],往往也更為敏銳。

根據(jù)《偵查規(guī)定》，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪線索時與監(jiān)察機關(guān)“溝通”進(jìn)行分析處理，出現(xiàn)互涉情況，一般以監(jiān)察機關(guān)調(diào)查為主，有由監(jiān)察機關(guān)針對全案進(jìn)行調(diào)查，檢察機關(guān)撤銷案件或監(jiān)察機關(guān)調(diào)查為主，檢察機關(guān)進(jìn)行必要協(xié)助再或監(jiān)、檢分別管轄三種情形，并且要求檢察機關(guān)在“溝通”期間不得停止偵查。但該規(guī)定中“發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務(wù)犯罪線索”有關(guān)表述，筆者認(rèn)為有待商榷，原因在于：依據(jù)憲法和《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法享有對包括檢察機關(guān)有權(quán)立案偵查的職務(wù)犯罪案件在內(nèi)的幾乎所有職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)。雖然《實施條例》劃定了不包括《偵查規(guī)定》所涉14種犯罪的各類職務(wù)犯罪作為管轄范圍，但在檢察機關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》對《偵查規(guī)定》中的14種職務(wù)犯罪案件只是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”立案偵查的前提下，將此14種職務(wù)犯罪排除于監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)之外，且《實施條例》對于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查此類案件也只是進(jìn)行了“必要時……可以”的規(guī)定，就可能使得這些案件陷于管轄缺位、無人兜底的可能性之中，這無疑與監(jiān)察機關(guān)的法律定位相悖。因而事實上基本不存在也不應(yīng)存在處于監(jiān)察機關(guān)管轄范圍之外的職務(wù)犯罪案件，也就無所謂“發(fā)現(xiàn)”監(jiān)察委員會管轄的職務(wù)犯罪線索的問題。

對于解決權(quán)力重合問題來說，“溝通”固然是避免和解決立案偵查(調(diào)查)沖突和缺位的有效手段，但我們應(yīng)注意到《偵查規(guī)定》和《實施條例》中處理與監(jiān)察機關(guān)互涉案件權(quán)限劃分的做法，相對于公安機關(guān)之間依據(jù)主罪等標(biāo)準(zhǔn)解決立案管轄沖突的方式存在不同，案件管轄沖突的解決只是“溝通”的結(jié)果，而“溝通”這一沖突解決方式的性質(zhì)及劃定案件偵查(調(diào)查權(quán))歸屬所依據(jù)的“更為適合”或“必要時”采取何種衡量標(biāo)準(zhǔn)仍待進(jìn)一步明確。

由于監(jiān)察機關(guān)在國家機關(guān)中處于“反腐敗專責(zé)機關(guān)”的地位和對公權(quán)力行使全面監(jiān)督的地位，所以它對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)是相對普遍的、多見的“一般”情形，也可同時調(diào)查、處置相關(guān)聯(lián)的黨紀(jì)處分、政務(wù)違法和其他類型的職務(wù)犯罪，而檢察機關(guān)行使部分犯罪的職務(wù)犯罪偵查權(quán)是相對少見的“例外”情形。在管轄權(quán)事實上處于競合狀態(tài)的此類職務(wù)犯罪案件中，處于“例外”地位的檢察機關(guān)的偵查權(quán)與處于“一般”地位的監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)之間的界限相對模糊，缺少客觀、明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。同時監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查此類案件有著諸多充分、具體的規(guī)范和現(xiàn)實理由，即該類更側(cè)重于訴訟活動中法定職權(quán)是否正確實施，而非貪污腐敗、權(quán)力尋租的職務(wù)犯罪案件“可以”由檢察機關(guān)偵查的情形和理由，顯著少于“可以不”由檢察機關(guān)立案偵查的情形和理由，甚至在不討論職務(wù)犯罪法律關(guān)系的情況下，對于司法工作人員的相應(yīng)職務(wù)違法行為也可以由監(jiān)察機關(guān)納入調(diào)查?？梢姍z察機關(guān)發(fā)現(xiàn)該類職務(wù)犯罪行為的線索后，出于各種原因不依法立案偵查，直接移送監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查或者監(jiān)察機關(guān)要求檢察機關(guān)直接進(jìn)行移送，均不存在明確可見的制度障礙，這部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使邊界在規(guī)范層面仍有較大的不確定性。

由于監(jiān)察機關(guān)方面的情形是“必要時可以”，檢察機關(guān)方面的情形則是“可以”，二者的管轄權(quán)表述均并非“應(yīng)當(dāng)”，因而邏輯上存在無人兜底的管轄缺位之可能性，而要在此種情況下切實地確定相應(yīng)案件的管轄，無疑有賴于機關(guān)部門之間的“溝通”，而這種非常態(tài)化、制度化的“溝通”機制運行之中的靈活掌握成分和不確定因素，仍舊使得在何種情況下明確采取何種案權(quán)分配模式的問題無從解決，也使得原本基于案件性質(zhì)各有側(cè)重、優(yōu)勢互補的制度設(shè)計而保留給檢察機關(guān)的部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，仍舊面臨著行使界限不清，可能推諉或爭搶案件管轄權(quán)的情形。從《刑事訴訟法》第19條第2款的表述中可以獲知，檢察機關(guān)并不“應(yīng)然地”承擔(dān)對相關(guān)職務(wù)犯罪立案偵查法定義務(wù)，易言之——依據(jù)《偵查規(guī)定》的規(guī)范內(nèi)容，“可以”立案偵查同時也意味著“可以不”立案偵查，雖然“可以不”的前面往往都存在“更為適宜”的限定，但在“更為適宜”采取“全案移送、檢察撤案”“監(jiān)察為主、檢察協(xié)助”或者“分別管轄”各自對應(yīng)的合理情形認(rèn)定都由于規(guī)范粗疏而存在任意性空間，此類事實上的權(quán)責(zé)歸屬存在一定模糊性，而且將案件線索移交監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查的做法不存在制度障礙和“不擔(dān)當(dāng)不作為”責(zé)任風(fēng)險時，我們便難以期待檢察機關(guān)對該類職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)責(zé)的行使和承擔(dān)達(dá)到法律規(guī)范的應(yīng)然水平，也難以期待其基于法律監(jiān)督機關(guān)的職責(zé)和訴訟直接參與者身份地位的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

《2020年最高人民檢察院工作報告》說明：2019年度“對司法工作人員侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪立案偵查871人”，相對于“受理各級監(jiān)委移送職務(wù)犯罪24234人，同比上升50.6%，已起訴18585人”的規(guī)?？梢哉f是“滄海一粟”。而在《2021年最高人民檢察院工作報告》中相應(yīng)案件“立案查辦司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正犯罪1421人，同比上升63.1%。”，相對于“受理各級監(jiān)委移送職務(wù)犯罪19760人，已起訴15346人”的總體規(guī)模來說有了顯著增長，案件總體占比從約3.5%增長到超過7%。但值得注意的一點在于，2018年以前的《最高人民檢察院工作報告》中相應(yīng)說法是“立案偵查”，而自2020年以來的說法變?yōu)椤傲覆檗k”(由于2018年10月修改《刑事訴訟法》，重新厘定了檢察機關(guān)自偵案件范圍，該年數(shù)據(jù)僅統(tǒng)計了《刑事訴訟法》修改以后期間的案件數(shù)量，故2019年《最高人民檢察院工作報告》不納入比較)，從語義分析角度來說，2021年《最高人民檢察院工作報告》中采用的“立案查辦”說法，較2020年以前報告中采用的“立案偵查”意涵廣泛，從語義上看，行使審查起訴職能也可以被容括于“立案查辦”之中。因而，此類職務(wù)犯罪案件中究竟有多少是由檢察機關(guān)立案偵查的，根據(jù)2021年《最高人民檢察院工作報告》所公布的數(shù)據(jù)，也尚無法獲知確切的數(shù)量。

正是由于對此類案件管轄的“模糊地帶”，使得由《刑事訴訟法》規(guī)定的檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)面臨著一定程度的困境，即行使的主體不夠明確，管轄存在競合，對大多數(shù)職務(wù)犯罪案件行使調(diào)查權(quán)的監(jiān)察機關(guān)將此類案件既在職務(wù)犯罪案件管轄范圍內(nèi)進(jìn)行了類似于“除外”性質(zhì)的規(guī)定，又規(guī)定了“必要時可以調(diào)查”的機動性調(diào)查權(quán)，隨時可能介入、影響檢察機關(guān)這一部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使，使得相應(yīng)案件的性質(zhì)和發(fā)現(xiàn)案件事實、收集證據(jù)行為的性質(zhì)面臨著不確定性，與之相應(yīng)的機關(guān)部門職權(quán)行使、法定職責(zé)承擔(dān)也都面臨著邊界不清的情況，不論是對于檢察機關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)抑或是監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)反腐敗專責(zé)職能都存在著一定程度的不利影響。

(二)機構(gòu)人員轉(zhuǎn)隸后檢察機關(guān)偵查能力不足

監(jiān)察體制改革以來，以往在檢察機關(guān)反貪反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機關(guān)，檢察機關(guān)內(nèi)部目前缺乏具備職務(wù)犯罪案件偵查技能和經(jīng)驗的人員，偵查、辦案力量顯著減弱。如何在憲法和法律授權(quán)下，保證相關(guān)案件辦理的質(zhì)量和效率也同樣成為了亟待解決的客觀問題。

前文已經(jīng)述及，檢察機關(guān)作為訴訟活動的監(jiān)督者，其工作范圍和內(nèi)容與訴訟有著緊密的聯(lián)系，擁有著發(fā)現(xiàn)此類職務(wù)犯罪線索的客觀優(yōu)勢，而欲使得這種優(yōu)勢得到發(fā)揮，也使得《刑事訴訟法》第19條第2款出于加強、完善檢察監(jiān)督權(quán)能而為檢察機關(guān)保留部分職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的有關(guān)規(guī)定不被虛置，無疑就有賴于檢察機關(guān)具備一定的立案偵查職務(wù)犯罪案件的條件與能力。但監(jiān)察體制改革以來，為了整合反腐敗的資源和力量，檢察機關(guān)內(nèi)部反貪污賄賂和反侵權(quán)瀆職部門人員已轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機關(guān)當(dāng)中，這些人員此前長期根據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》，結(jié)合公安機關(guān)、黨的紀(jì)律檢察機關(guān)和審計、行政監(jiān)察部門以及檢察機關(guān)內(nèi)部的偵查、審判和執(zhí)行監(jiān)督部門移送的案件線索，開展職務(wù)犯罪的偵查工作，具備豐富的偵查經(jīng)驗和熟練的偵查技能，也擁有較為完備的各方面辦案條件。隨著這些人員和部門的轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)內(nèi)部有權(quán)開展職務(wù)犯罪立案偵查工作的基本只剩下此前的刑事執(zhí)行檢察部門人員，因此檢察機關(guān)不但被剝離了大部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，也隨著這些“精兵強將”的出走而失去了大部分偵查職務(wù)犯罪案件的客觀條件和能力。不論是應(yīng)對職務(wù)犯罪案件偵查還是監(jiān)檢銜接中可能出現(xiàn)的自行補充偵查情形都可能顯得不足，因而檢察機關(guān)是否保有足夠的偵查能力應(yīng)當(dāng)被納入行使偵查權(quán)的重要因素進(jìn)行考量[7]。

誠然如一些學(xué)者所說，監(jiān)察體制改革前的檢察機關(guān)自偵部門由于檢察機關(guān)偵查、批準(zhǔn)逮捕和審查起訴權(quán)力的集中性而表現(xiàn)出一定程度的“自偵中心主義”傾向，使得檢察機關(guān)產(chǎn)生了“不自覺膨脹”[8]，偵查、批準(zhǔn)逮捕等程序難于受到制約監(jiān)督，事實上陷入了檢察機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的境地。而且在監(jiān)察體制改革前由承擔(dān)監(jiān)督法律正確實施為職責(zé)的檢察機關(guān)參與過多反腐敗的工作，與其法定職責(zé)的側(cè)重方面并不完全相稱。

偵查作為一項訴訟活動，這一法定職權(quán)的行使除了《憲法》和有關(guān)法律規(guī)范的授權(quán)以外，人員組織架構(gòu)和其他機關(guān)部門的配合協(xié)助等軟硬件支撐也不可或缺。這也就是《中華人民共和國檢察官法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》等規(guī)范之于檢察機關(guān)法定職權(quán)的意義和作用，為了實現(xiàn)和保障檢察機關(guān)對《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的切實、有效行使，檢察機關(guān)在人員、職權(quán)配置等方面具備偵辦有關(guān)案件的能力和條件無疑是必要的保障。目前檢察機關(guān)內(nèi)部行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的部門只剩下改革前負(fù)責(zé)監(jiān)所內(nèi)部職務(wù)犯罪案件的執(zhí)行檢察部門，由該在檢察機關(guān)內(nèi)部“存在感”不強的部門同時負(fù)責(zé)偵辦在偵查、審判監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪，長期在“高墻之內(nèi)”的工作實踐經(jīng)歷使得其往往缺乏全面、充足的辦案能力和偵查經(jīng)驗。

在監(jiān)察體制改革的大背景下，絕大部分職務(wù)犯罪的立案調(diào)查權(quán)屬于監(jiān)察機關(guān)，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪立案偵查的情形在實踐中相對少見。有鑒于此，如何以整合或建立規(guī)模合理、具有足夠?qū)嶋H偵查能力的偵查隊伍的方式，來配置檢察機關(guān)此項權(quán)能，平衡兼顧檢察機關(guān)對《憲法》定位的“法律監(jiān)督機關(guān)”職能切實發(fā)揮和檢察機關(guān)偵查的職務(wù)犯罪案件數(shù)量減少的客觀情況，是值得深思的客觀問題。

四、檢察機關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的完善路徑

(一)完善管轄競合案件溝通模式、明晰案權(quán)分配準(zhǔn)則

針對《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)監(jiān)、檢競合的現(xiàn)實情況，當(dāng)務(wù)之急在于進(jìn)一步構(gòu)建、完善和明確機關(guān)間案件溝通協(xié)商機制，在保障監(jiān)察機關(guān)對公職人員職務(wù)犯罪的統(tǒng)一、全面的立案調(diào)查權(quán)的同時，發(fā)揮檢察機關(guān)自身固有優(yōu)勢、通過有效行使《刑事訴訟法》規(guī)定的部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)來強化對訴訟活動的有效法律監(jiān)督。對相關(guān)案件會同研判，究竟以何種程序、何種形式進(jìn)行，根據(jù)何種具體的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)來分定案件管轄進(jìn)行相對明晰的規(guī)范。

前文已經(jīng)述及，鑒于檢察機關(guān)有權(quán)立案偵查案件局限于“對訴訟活動實施法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的”范圍之內(nèi)[9]，《偵查規(guī)定》中列明的14個罪名又大多具有與貪污腐敗行為聯(lián)系不甚緊密的特征，因而在不涉及其他職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的情況下，謀求確立檢察管轄原則性優(yōu)先的案件分流機制。具體來說，在職務(wù)犯罪案件線索不存在監(jiān)、檢交叉時，即犯罪嫌疑人只涉嫌檢察機關(guān)有權(quán)立案偵查的14種犯罪時，原則上應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)立案偵查，對同時涉及的職務(wù)違法等問題，實務(wù)中目前已存在由檢察機關(guān)在偵查終結(jié)后將審查認(rèn)定的事實和證據(jù)移送監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)據(jù)此以對當(dāng)事人進(jìn)行處置的做法，不妨促進(jìn)其制度化運行。

為了充分發(fā)揮檢察機關(guān)作為訴訟活動直接參與者的積極條件，保障檢察機關(guān)偵查權(quán)的順利行使、強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堵住在不應(yīng)被認(rèn)定為《偵查規(guī)定》中“犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的職務(wù)犯罪線索”的情況下案件線索被直接移送到監(jiān)察機關(guān)的“口子”，使檢察機關(guān)針對《偵查規(guī)定》中列舉的14種犯罪做到“應(yīng)管盡管”，減少監(jiān)察機關(guān)不必要的辦案負(fù)擔(dān)。同時對由檢察機關(guān)立案偵查的職務(wù)犯罪案件，嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，保障好犯罪嫌疑人在偵查階段委托律師辯護(hù)人、獲得法律幫助等各項訴訟權(quán)利。

另一方面，立足于刑事訴訟與監(jiān)察工作實際，正視《偵查規(guī)定》中所涉及的14種職務(wù)犯罪與監(jiān)察機關(guān)依據(jù)《實施條例》應(yīng)當(dāng)“側(cè)重”管轄的各類職務(wù)犯罪以及其他職務(wù)違法、黨紀(jì)處分存在廣泛聯(lián)系的客觀現(xiàn)實，即徇私枉法、濫用職權(quán)行為往往同貪污賄賂有著一定的主客觀聯(lián)系。因而在出現(xiàn)《偵查規(guī)定》中的交叉情形時，應(yīng)當(dāng)依照《偵查規(guī)定》要求，及時與監(jiān)察機關(guān)溝通，依據(jù)“監(jiān)察調(diào)查為主”這一集中體現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)法律定位的原則[10]，在各自應(yīng)然管轄范圍內(nèi)的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件之間存在實質(zhì)性聯(lián)系的情況下，即其相互間表現(xiàn)為手段與目的、原因與結(jié)果、整體與部分等形態(tài)時，全案由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查、檢察機關(guān)撤銷案件或者由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查為主，檢察機關(guān)予以必要協(xié)助。譬如對訴訟活動中出現(xiàn)的職務(wù)犯罪行為需要對司法責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定的情形，也應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督的客觀優(yōu)勢，對接檢察官懲戒委員會、法官懲戒委員會實現(xiàn)積極互動，給不論是自行立案偵查案件還是由監(jiān)察調(diào)查案件的事實認(rèn)定提供科學(xué)可靠的依據(jù)和參考[11]。當(dāng)相互交叉的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件之間并不存在實質(zhì)性聯(lián)系的情況下，例如某涉嫌受賄的公安機關(guān)工作人員在偵辦特定案件中有刑訊逼供行為時，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)分別立案調(diào)查(偵查)，立案調(diào)查部分嚴(yán)格依照《監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，而由檢察機關(guān)立案偵查部分則應(yīng)在不影響監(jiān)察機關(guān)適用調(diào)查措施、不干擾監(jiān)察機關(guān)調(diào)查辦案的前提下，依照《刑事訴訟法》開展案件的偵查工作。

上述依據(jù)互涉案件實質(zhì)聯(lián)系進(jìn)行案件管轄分配的模式若要得到有效實施，無疑有賴于建立健全監(jiān)察、檢察機關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制，或可試行經(jīng)兩機關(guān)負(fù)責(zé)人分別研究成立研判小組對案情進(jìn)行溝通、會同研究審查案件有關(guān)情況，并將溝通研判結(jié)果進(jìn)行雙向反饋確定案件管轄及分配方式，對于案件管轄分配方式存在爭議的，形成由當(dāng)?shù)攸h委或政法委組織牽頭的聯(lián)席會議，由雙方負(fù)責(zé)人列席參加，產(chǎn)生一致意見，并就意見和理由形成會議紀(jì)要留存待查的機制。對于相關(guān)聯(lián)案件由檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)分別立案偵查(調(diào)查)的，也應(yīng)定期進(jìn)行案情溝通交流，或以實踐中已有的檢察機關(guān)提前介入的方式促進(jìn)辦案進(jìn)程。

(二)加強檢察機關(guān)偵查能力，強化檢察偵查隊伍建設(shè)

在監(jiān)察體制改革前檢察機關(guān)內(nèi)部擁有職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的部門主要有反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪和執(zhí)行檢察部等，監(jiān)察體制改革后，機構(gòu)人員轉(zhuǎn)隸后檢察機關(guān)內(nèi)部只剩下既往主要負(fù)責(zé)監(jiān)所內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查工作的執(zhí)行檢察部門。該部門在既往的職務(wù)犯罪偵查格局中就相對“弱勢”，監(jiān)所中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件的范圍和數(shù)量相對局限，且執(zhí)行檢察部的工作場所一定程度上限制了其與參與訴訟活動更為直接、緊密的其他檢察部門溝通和交流。相對于《偵查規(guī)定》中列明的14種全面涉及偵查、審查起訴、審判和執(zhí)行環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪偵查任務(wù)要求，執(zhí)行檢察部門偵查經(jīng)驗和偵查能力都存在不足之處，但執(zhí)行檢察部門也獲得了在檢察機關(guān)偵查權(quán)變革的過程中強化自身監(jiān)督職能的契機，這應(yīng)當(dāng)符合檢察機關(guān)定位調(diào)整目標(biāo)。

可以在一定時期內(nèi)尋求公安機關(guān)偵查力量的協(xié)助，檢察機關(guān)立案偵查的職務(wù)犯罪案件依據(jù)《刑事訴訟法》辦理，公安機關(guān)同樣作為刑事訴訟中的偵查主體之一，擁有具備豐富偵查能力和經(jīng)驗的人員以及先進(jìn)的偵查設(shè)備技術(shù)條件，可以充分依據(jù)偵查的需要高效合理地采用《刑事訴訟法》規(guī)定的各種偵查手段，促進(jìn)案件的偵破。對相關(guān)案件偵查活動的直接參與，有利于檢察機關(guān)在偵查階段發(fā)揮法律監(jiān)督職能，提高公安機關(guān)刑事偵查工作的法治化、規(guī)范化水平。

與此同時，以既存的執(zhí)行檢察部門人員為基礎(chǔ)和依托，在檢察機關(guān)內(nèi)部的其他部門中遴選有職務(wù)犯罪偵查經(jīng)驗的優(yōu)秀人才加以重點培養(yǎng)，不論是宏觀層面的偵查思路、策略、原則，還是中觀層面的偵查各類案件、采取各種強制措施的經(jīng)驗，抑或微觀的偵查個案的經(jīng)驗，都應(yīng)得到傳承和借鑒[12]。同時在檢察人員招考中適當(dāng)擴大職務(wù)犯罪偵查崗位的選拔比例，使得檢察機關(guān)內(nèi)部的職務(wù)犯罪偵查部門人員具備一定規(guī)模，并通過定期舉辦與公安、監(jiān)察機關(guān)偵查、調(diào)查隊伍經(jīng)驗技能交流活動和人才交流培養(yǎng)的方式，盡快在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是設(shè)區(qū)的市級以上檢察機關(guān)建立起一支精干高效、規(guī)模合理的職務(wù)犯罪偵查力量。

同步著力優(yōu)化各地已逐步建立的“職務(wù)犯罪檢察部”之綜合實力，在對接監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件同時，擔(dān)當(dāng)檢察機關(guān)對有權(quán)立案偵查的職務(wù)犯罪案件“應(yīng)管盡管”的工作任務(wù)。在發(fā)揮檢察機關(guān)“自偵、自捕、自訴”一體化效率優(yōu)勢的同時，對通過將職務(wù)犯罪偵查活動乃至整個訴訟活動中查明、認(rèn)定的事實和證據(jù)材料移送監(jiān)察機關(guān)，使得監(jiān)察機關(guān)可以據(jù)此對監(jiān)察對象進(jìn)行政務(wù)和黨紀(jì)處分，又使得檢察機關(guān)行使偵查權(quán)的過程主動接受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，很大程度上克服改革前檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件“自偵、自捕、自訴”所帶來的內(nèi)部監(jiān)督局限性和不良傾向。進(jìn)而加強檢察、監(jiān)察兩機關(guān)的溝通和聯(lián)系，提升監(jiān)督公權(quán)力正確實施和預(yù)防腐敗的合力及協(xié)作水平，同時強化相互制約，提升案件質(zhì)量和反腐敗工作的規(guī)范化、法治化水平。

五、結(jié)論

監(jiān)察體制改革將既往散于各個方面的反腐敗資源和力量加以整合，形成了作為反腐敗專責(zé)機關(guān)的監(jiān)察委員會，原則上掌握著幾乎所有職務(wù)犯罪的立案管轄和調(diào)查權(quán)。但《刑事訴訟法》根據(jù)憲法對檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的定位和其工作實踐情況，為檢察機關(guān)保留了部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，《偵查規(guī)定》所涉14種職務(wù)犯罪的范圍限定于“依法對訴訟活動實施法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的”，主體限定于“司法工作人員”，客觀表現(xiàn)限定于“侵害公民權(quán)利，損害司法公正”，并不處于反腐敗追求下職務(wù)犯罪調(diào)查的核心、重點方面，檢察機關(guān)也具備發(fā)現(xiàn)線索和開展偵查工作的便利條件，因而由檢察機關(guān)進(jìn)行立案偵查在規(guī)范和實踐層面都有著充分的正當(dāng)性和合理性，因而保障其正確行使該部分偵查權(quán)，對于其實施法律監(jiān)督權(quán)是不可或缺的。而其做到“應(yīng)管盡管”的障礙主要是與監(jiān)察機關(guān)的解決管轄競合沖突的溝通協(xié)調(diào)機制存在規(guī)范層面的矛盾和漏洞，而且檢察機關(guān)自身由于人員轉(zhuǎn)隸等客觀原因，缺乏足夠的偵查力量，有可能使得在應(yīng)然狀態(tài)下更適合由檢察機關(guān)立案偵查的案件可能被直接移送到監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查，也容易造成該部分案件犯罪嫌疑人在偵查階段委托律師、獲得法律幫助權(quán)的缺失，產(chǎn)生同等案件權(quán)利保障水平不一的情況。因而應(yīng)彌補規(guī)范漏洞，明確監(jiān)、檢互涉案件分配機制，同時通過內(nèi)外部聯(lián)動合作方式，建設(shè)、提高檢察機關(guān)自身偵查能力，促使檢察機關(guān)依法充分行使、擔(dān)當(dāng)應(yīng)有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，避免制度虛置，從而保障檢察機關(guān)發(fā)揮好《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督職能。