行政法法典熱的冷思考

□姬亞平，韓小亞

(西北政法大學(xué)，西安 710061)

我國(guó)行政法規(guī)范的制定經(jīng)歷了從欠缺到比較健全的發(fā)展過(guò)程，截至2022年，我國(guó)行政法律數(shù)量已經(jīng)具有相當(dāng)可觀的規(guī)模，隨之產(chǎn)生的是法律規(guī)范之間的相互沖突、不協(xié)調(diào)、缺乏穩(wěn)定性等一系列問(wèn)題，行政法系統(tǒng)化和法典化困難重重。2020年我國(guó)成功編纂《民法典》，這不禁讓行政法領(lǐng)域掀起更高的法典化熱潮。學(xué)者們展開了更加廣泛和激烈的探討，但鮮有學(xué)者討論我國(guó)是否具備制定行政法典的條件。是否具備制定行政法典的條件，是一個(gè)偏主觀化的問(wèn)題，也是制定行政法法典之前必須要回答的至關(guān)重要的問(wèn)題。本文在對(duì)不同社會(huì)制度、不同時(shí)代的法典進(jìn)行審視后，歸納出行政法法典化需要具備三個(gè)條件，前提條件是統(tǒng)一的立法權(quán)，必要條件是對(duì)法典的現(xiàn)實(shí)需要，技術(shù)條件是技術(shù)方面成熟。筆者將從以上三個(gè)方面展開論述，逐一審視我國(guó)行政法法典化是否具備上述條件，最終得出我國(guó)是否具備行政法法典化條件的結(jié)論。

一、前提條件：統(tǒng)一的立法權(quán)

部分學(xué)者認(rèn)為，從歷史發(fā)展的角度看，幾乎每一次新政權(quán)的出現(xiàn)都伴隨著地方割據(jù)和各自為政混亂狀態(tài)的結(jié)束，穩(wěn)定的政治環(huán)境可以為立法主體提供相當(dāng)穩(wěn)定和有利的法典編纂環(huán)境，因此，他們認(rèn)為政治穩(wěn)定是法典制定的前提條件。但是認(rèn)定政治是否穩(wěn)定本身就是一個(gè)非常主觀化的問(wèn)題，尚不存在明確統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。雖然春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期整個(gè)社會(huì)處于“禮崩樂(lè)壞”之中，制度和秩序受到了巨大沖擊，但是春秋末期開始了公布成文法的活動(dòng)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期陸陸續(xù)續(xù)制定和頒布了一批成文法典，其中最具代表性的是由魏國(guó)李悝主持制定的《法經(jīng)》，被譽(yù)為中國(guó)歷史上第一部比較系統(tǒng)、完整的封建法典，在中國(guó)法制史上具有重要意義。1814年至1871年，德國(guó)經(jīng)歷了一段艱難困苦的時(shí)期，擺脫了拿破侖的壓迫，重新獲得解放并創(chuàng)立了德意志帝國(guó)。統(tǒng)一后的德意志帝國(guó)由30多個(gè)主權(quán)邦組成，它們松散地聯(lián)系在一起，在50多年里德國(guó)一直處于不穩(wěn)定的政治局勢(shì)中，直到1834年德國(guó)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)圈推動(dòng)成立德國(guó)關(guān)稅同盟，從而朝著法律統(tǒng)一邁出了具有里程碑意義的關(guān)鍵性一步。境內(nèi)關(guān)稅的廢除使得商業(yè)貿(mào)易發(fā)展突飛猛進(jìn)，1848年和1861年德國(guó)先后制定了《德國(guó)普通匯票法》和《德國(guó)普通商法典》[1]。由此可見，政治是否穩(wěn)定并不足以成為編纂法典的前提條件，統(tǒng)一的立法權(quán)作為前提條件更為貼切。古代君王作為最高統(tǒng)治者享有立法權(quán)，唐高宗永徽年間詔令“疏解”律文，永徽四年頒行《永徽疏律》，后人又稱《唐律疏議》，開創(chuàng)了中國(guó)古代獨(dú)特的法典編纂方式。古代法典大多是各種法律的結(jié)合體，近代逐漸演變?yōu)槟硞€(gè)部門法的法典化，此時(shí)立法權(quán)表現(xiàn)為相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)立法權(quán)的統(tǒng)一。

如果沒(méi)有統(tǒng)一的立法權(quán)，法典的編纂將很困難。由于封建分裂主義和民族雜居，在《法國(guó)民法典》頒布之前，法國(guó)有許多政治團(tuán)體，法律的適用很不統(tǒng)一。各地習(xí)慣法仍在發(fā)揮作用，沒(méi)有統(tǒng)一的立法權(quán)。孟德斯鳩曾嘲笑說(shuō)，當(dāng)旅行者去法國(guó)旅行時(shí)，法律的更換就像馬的更換一樣頻繁。1799年霧月9日，拿破侖政變成功，政變當(dāng)晚他就下令起草民法典草案。民法典草案的編寫速度非?？?，不到半年時(shí)間就完成了，然而，法典草案的審核和修改歷時(shí)三年半之久，過(guò)程十分曲折艱辛。該草案審議時(shí)遭到了左右兩派議員和立法院的批評(píng)和否決，一時(shí)間民法典的制定陷入困境。一生要強(qiáng)的拿破侖一方面撤回所有立法方案規(guī)劃，另一方面頒布政令削減咨議院人數(shù)、清洗反對(duì)派議員、分化咨議院職能，簡(jiǎn)化立法程序。一通努力下，1804年3月15日，立法院終于通過(guò)了民法典草案。

立法權(quán)是指立法機(jī)關(guān)行使的創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或廢止法規(guī)范的權(quán)力。[2]我國(guó)立法權(quán)真實(shí)地來(lái)源于人民，具有合法性，又經(jīng)由合法程序產(chǎn)生，具有正當(dāng)性，由全國(guó)人大及其常委會(huì)代表廣大人民群眾行使立法權(quán)，表達(dá)人民意志。作為統(tǒng)一的、單一制國(guó)家，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的、多層次的立法體制。《立法法》規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！睹穹ǖ洹?、行政法法典屬于基本法律范疇，依照《立法法》規(guī)定由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使立法權(quán)，也正是基于此，我國(guó)《民法典》制定的過(guò)程中避免了很多不必要的阻礙和坎坷。因此我國(guó)行政法法典的編纂滿足前提條件的要求，即相關(guān)領(lǐng)域的統(tǒng)一立法權(quán)。

二、必要條件：現(xiàn)實(shí)需要

(一)《民法典》的現(xiàn)實(shí)需要

《民法典》是在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制穩(wěn)定、保障人民權(quán)利的法律基本形成體系的情況下制定的。在此背景下，《民法典》的編纂具有非常深遠(yuǎn)和長(zhǎng)久的意義。第一，編纂《民法典》有利于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?！睹穹ǖ洹穼⒚袷骂I(lǐng)域的一般法和特別法整合為一個(gè)有機(jī)法律體，并為制定其他特別法預(yù)留了空間，使得我國(guó)社會(huì)主義法律體系更加縝密。第二，編纂《民法典》有利于維護(hù)人民群眾的根本利益。民事法律規(guī)范涉及繼承、合同、婚姻等人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。通過(guò)編纂《民法典》，完善民事法律規(guī)范內(nèi)容，健全民事法律秩序，強(qiáng)化民事主體合法權(quán)益的保護(hù)，有利于滿足維護(hù)人民群眾切身利益的客觀需要。第三，《民法典》的編纂是形成完整的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。通過(guò)編纂《民法典》，一方面可以完善民商事領(lǐng)域的基本規(guī)則以規(guī)范和引導(dǎo)民商事活動(dòng)，另一方面也可以改善市場(chǎng)秩序、維護(hù)交易安全，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。[3]總體來(lái)看，《民法典》編纂是我國(guó)現(xiàn)實(shí)法律制度發(fā)展的必然結(jié)果。

(二)行政法法典的現(xiàn)實(shí)需要

行政法法典化的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來(lái)，需要從三方面進(jìn)行評(píng)判。首先，目前黨和國(guó)家的相關(guān)政策動(dòng)議和立法規(guī)劃能否為其提供契機(jī)。其次，學(xué)者們的學(xué)術(shù)研究和方案設(shè)計(jì)能否為行政法法典化提供理論支撐。最后，人民群眾的實(shí)際需要和內(nèi)心期望能否為其提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，行政法法典化的相關(guān)政策動(dòng)議和立法規(guī)劃不足以表明編纂中國(guó)行政法典的歷史契機(jī)已經(jīng)來(lái)臨。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上明確指出，要適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作，有學(xué)者認(rèn)為習(xí)近平總書記所講“條件成熟的立法領(lǐng)域”是行政法領(lǐng)域，但事實(shí)并非如此?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱為《綱要》)和全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃可以進(jìn)一步佐證?！毒V要》以建設(shè)法治政府為中心，提出了健全政府機(jī)構(gòu)職能體系、健全依法行政制度體系和健全行政決策制度體系等方面的改革探索，但是并沒(méi)有提及行政法法典化，而且重點(diǎn)提出健全依法行政制度體系，努力實(shí)現(xiàn)政府治理各方面制度更加完善和系統(tǒng)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。2022年度立法計(jì)劃中更是只字未提行政法法典化。

其次，行政法學(xué)理論研究和方案設(shè)計(jì)并未給行政法法典化提供支撐。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)理論研究竿頭直上，初步形成了行政法學(xué)理論體系。當(dāng)前，繼《民法典》成功編纂后，行政法法典化成為學(xué)界重要的理論議題，該方面的研究成果不斷豐富，但是學(xué)者們的理論研究和方案設(shè)計(jì)整體仍待進(jìn)一步完善。截至2022年4月11日，在中國(guó)知網(wǎng)以“行政法典”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，共檢索到812條結(jié)果。雖然數(shù)量很可觀，但是實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展并不大，整體呈現(xiàn)“內(nèi)卷”趨勢(shì)。與行政法法典化關(guān)聯(lián)比較緊密的文章主要從“法典化”“民法典”“刑法典”“程序法”“行政程序”“行政立法”等角度進(jìn)行論述，較為籠統(tǒng)單一。另外，學(xué)者們給出了以行政基本法和程序主義進(jìn)路兩種為主的行政法法典方案，但是都無(wú)法攻克行政法法典化的技術(shù)障礙。

最后，編纂行政法典不能滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，也并非百姓們的期望和共識(shí)所在。理想中的行政法法典應(yīng)當(dāng)構(gòu)成以清晰和可理解的方式呈現(xiàn)的公民關(guān)于其實(shí)現(xiàn)權(quán)利和各種行政手續(xù)的指南，公民借助該指南能夠知曉調(diào)整其與行政機(jī)關(guān)之間的規(guī)則，以及關(guān)于行政機(jī)關(guān)如何組織及享有何種職權(quán)的所有有價(jià)值的信息。就目前的水平看，行政法法典通過(guò)行政法的規(guī)范集成并不能達(dá)到“一次性把問(wèn)題說(shuō)清楚說(shuō)明白”的目的?！缎姓V訟法》實(shí)施的三十幾年來(lái)行政實(shí)體法逐步出臺(tái)，“行政三法”和《國(guó)家賠償法》等主要行政單行法相繼問(wèn)世，加之地方行政法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，行政法律法規(guī)體系日臻完善，還有大量的意見、決議、決定、規(guī)劃等足以滿足百姓對(duì)于行政法制規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)、定分止?fàn)幍男枨?。百姓真正需要的是良法，而不在乎它是法典還是單行法，是否具有更美更權(quán)威的外形?；谛姓ǚ秶鷱V泛、內(nèi)容龐雜、變動(dòng)頻繁的特點(diǎn)，行政法法典化一方面會(huì)抬高人民群眾學(xué)法、守法和用法的門檻，另一方面也會(huì)阻礙行政法的實(shí)施和接續(xù)發(fā)展。如此，行政法法典必然缺少人民群眾的普遍認(rèn)同和遵守。

三、技術(shù)條件

(一)我國(guó)行政法律規(guī)范的現(xiàn)狀分析

相比民法、刑法、憲法等而言，行政法數(shù)量龐大、領(lǐng)域多樣、變動(dòng)頻繁，編纂行政法法典遠(yuǎn)困難于《民法典》等其他法典。

首先，行政法律法規(guī)浩如煙海。最新《現(xiàn)行有效法律目錄》顯示，現(xiàn)行法律共291件，其中行政法律就多達(dá)97件，約占現(xiàn)行有效法律數(shù)量總和的33.33%。此外，中國(guó)行政法的發(fā)展具有“先地方、后中央”的獨(dú)特發(fā)展方式。比如以“消防法”為檢索詞在北大法寶網(wǎng)站進(jìn)行檢索，得出中央法規(guī)有10篇，地方法規(guī)規(guī)章有77篇，草案有7篇。如果要制定行政法法典，不僅牽扯到行政法律，還涉及大量的行政法規(guī)、規(guī)章、單行條例等。拋開技術(shù)層面，僅僅是將所涉如此之廣的內(nèi)容進(jìn)行提煉和規(guī)整已然是個(gè)巨大的工程。而且，單就同一行政事項(xiàng)的規(guī)定，各地的法律規(guī)定就會(huì)出現(xiàn)主要原則、主要制度、制定機(jī)關(guān)、效力位階、語(yǔ)言表達(dá)等各種不同，這就很大程度地增加了行政法法典編纂的困難。

其次，行政法律法規(guī)所涉領(lǐng)域多樣，包括環(huán)境、教育、衛(wèi)生、海關(guān)等百余種。有學(xué)者指出，單就一類行政事項(xiàng)編纂成一部系統(tǒng)的法典就很復(fù)雜了，更何況編纂所涉范圍如此之廣的行政法典。目前，行政法的發(fā)展仍然走在從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的路上，重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域的不斷涌現(xiàn)伴隨著新立法的出現(xiàn)，所以將邏輯周延、結(jié)構(gòu)合理、體系完整的行政法典作為理想的法律載體是非常不成熟的想法。

最后，行政法律法規(guī)變動(dòng)不居。全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃顯示，繼續(xù)審議和初次審議的法律案件中行政法律占絕大多數(shù)。社會(huì)與法典，一物主動(dòng)一物主靜，社會(huì)是一個(gè)運(yùn)動(dòng)的有機(jī)體，而法典是一個(gè)靜態(tài)的無(wú)機(jī)物。社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展總是伴隨著新內(nèi)容的出現(xiàn)，新內(nèi)容總要尋找合適的形式加以表現(xiàn)。法典是對(duì)已有法律法規(guī)的系統(tǒng)化和體系化，具有穩(wěn)定性、自主性、獨(dú)立性等特征，其中穩(wěn)定性尤為重要。法典之“典”的意思就是權(quán)威性和穩(wěn)定性，法典不能被輕易修改。[4]制定法典必須處理好法典內(nèi)部規(guī)范“變化”與“恒定”的關(guān)系，做好應(yīng)對(duì)“解法典化”和“再法典化”的準(zhǔn)備。

(二)我國(guó)行政法法典編纂技術(shù)水平現(xiàn)狀

2021年1月10日，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，提出“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”此處可能意在制定行政程序法典。2021年4月21日發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》中提出：研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，此處可能意在制定行政基本法典。如今，制定怎樣的行政法典尚不明確。我國(guó)學(xué)界關(guān)于行政法法典并不具有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，目前存在的觀點(diǎn)大致包括有限法典化和完全法典化，有限法典化包括制定行政程序法典、行政法通則、行政法總則。

1.制定一部行政程序法典

梳理全國(guó)人大常委會(huì)歷年的立法規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)關(guān)于制定行政程序法典的意愿并不強(qiáng)烈。尚且不說(shuō)制定行政法典，僅就制定行政程序法我國(guó)就表現(xiàn)出了十分審慎的態(tài)度。全國(guó)人大常委會(huì)結(jié)合不同因素進(jìn)行綜合考量，將法律草案分為一類、二類、三類不等。行政程序法被納入過(guò)第二類立法項(xiàng)目(即研究起草、成熟時(shí)安排審議)中一次，更多時(shí)候因?yàn)榱⒎l件不成熟、不完備，被排除在全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃之外。學(xué)者們主張建構(gòu)行政程序法典的原因在于突出對(duì)行政權(quán)力的程序制約，加之內(nèi)容同質(zhì)性強(qiáng)、規(guī)范集中，立法難度不大、編纂不太費(fèi)力，還有較多域外成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，可是，我們應(yīng)當(dāng)注意到，行政程序法典并不只是匯編了程序法的內(nèi)容，更多的是行政實(shí)體法的內(nèi)容，這就存在“假行政程序法之名、行行政實(shí)體法之實(shí)”[5]的嫌疑，姜明安指出：人們把這類法典叫做行政程序法并不是因?yàn)樗粚?duì)行政程序范疇做了規(guī)定，而是出于一種習(xí)慣罷了。對(duì)于這種既有程序法范疇又有實(shí)體法范疇的法典，將其稱之為行政法通則或者行政法典可能更為貼切適宜。[6]筆者認(rèn)為，行政程序法典不僅名不副實(shí)而且以偏概全，只是“部分實(shí)現(xiàn)了行政法典化”。

2.制定一部行政法通則

在立法實(shí)踐中，“通則”的含義主要有兩種:其一，一部法律文件中特定部分的名稱；其二，一部法律文件的名稱，民法通則與行政法通則即是如此。[7]管歐認(rèn)為,如果法律規(guī)定的事項(xiàng)具有原則性或共同性質(zhì)，并且必須根據(jù)這些法律制定個(gè)別法規(guī)的，則可以將其稱為“通則”。[8]通則是與單行法并列的法律文本，二者之間通常是一般法與特別法的關(guān)系?！睹穹ㄍ▌t》協(xié)調(diào)與整合一般性民事關(guān)系和各種民事單行法，是民法體系中的一般法。提到通則就不得不提到總則，總則部分包括立法目的和宗旨、基本原則、基本制度等貫穿法律文本始終的內(nèi)容，與分則相應(yīng)而設(shè)，同為法律文本的重要組成部分。

1986年4月12日，《民法通則》頒布，作為民法體系中的一般法，我國(guó)《民法通則》規(guī)定了民事活動(dòng)中的一些共性問(wèn)題，具有不容小覷的歷史功績(jī)，也具有不容忽視的歷史局限和遺憾?！睹穹ㄍ▌t》的歷史功績(jī)主要在于：第一，界定了民法的調(diào)整對(duì)象并承認(rèn)了民法的私法性質(zhì)；第二，確定了民法的基本原則，為我國(guó)的民事立法和司法提供了科學(xué)指導(dǎo)思想；第三，明確了民事主體的權(quán)利與義務(wù)；第四，為民事活動(dòng)和民事司法活動(dòng)提供了準(zhǔn)則。[9]由于各種條件的不充分不成熟，《民法通則》具有一定的歷史局限。王漢斌在《關(guān)于〈民法通則〉草案的說(shuō)明》中寫道：由于民法涉及面廣，非常復(fù)雜，加之經(jīng)濟(jì)體制改革才剛剛開始，我們?nèi)匀蝗狈?jīng)驗(yàn)，制定完整民法典的條件還不成熟。雖然近年來(lái)為適應(yīng)民事關(guān)系，已經(jīng)制定了一些民事法律和與民事關(guān)系調(diào)整有關(guān)的法律，但是，在民事活動(dòng)中，一些常見的具有共同性和基礎(chǔ)性的問(wèn)題，仍然存在法律漏洞和空白。

觀行政法通則，學(xué)者們所倡導(dǎo)的路徑和內(nèi)容與《民法通則》高度相似，將既有的和具有共通性的內(nèi)容進(jìn)行整合，對(duì)不確定的和把握不大的進(jìn)行擱置，如此編纂同樣會(huì)帶來(lái)原則性過(guò)強(qiáng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力差、漏洞過(guò)多等問(wèn)題，這與行政法法典的初衷背道而馳。如果行政實(shí)體法已經(jīng)足夠完善且行政程序法足夠適用，從節(jié)約立法資源的角度考慮，通則性的立法必要性會(huì)隨之降低。

3.制定一部行政法總則

關(guān)于制定一部怎樣的行政法總則目前尚未有統(tǒng)一定論。第一種觀點(diǎn)相對(duì)狹義，即制定一部與一般行政法典相區(qū)別的行政法總則，制定起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單便捷，內(nèi)容主要包括行政法基本原則、行政法治理念等行政法和行政法治的基本問(wèn)題，缺點(diǎn)是這些內(nèi)容柔性較強(qiáng)剛性不足，內(nèi)容短缺，不足以達(dá)到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有行政法律法規(guī)的效能。第二種觀點(diǎn)相對(duì)廣義，試圖參照《民法典》制定一部囊括所有行政法規(guī)范的百科全書式的行政法總則，筆者認(rèn)為此做法過(guò)于理想化，難度太大不具有現(xiàn)實(shí)性。第三種觀點(diǎn)是參照《民法總則》制定行政法總則。應(yīng)松年教授主張：我們應(yīng)該學(xué)習(xí)《民法典》的制定程序，行政法典的制定也可以分為兩個(gè)步驟：首先制定行政法總則，然后完成部分規(guī)定，最后合成一部行政法典……我國(guó)制定行政法典的愿望完全可以達(dá)到。行政法總則的立法結(jié)構(gòu)可以涉及以下五大方面:行政法總則的總則(即一般規(guī)定)；行政法律關(guān)系的主體；行政活動(dòng)(即行政主體行使職權(quán)的活動(dòng)統(tǒng)稱)；行政程序；行政的監(jiān)督、保障和救濟(jì)。[10]根據(jù)應(yīng)松年教授的觀點(diǎn)，制定行政法總則的難度和工作量并不亞于制定一部完全法典化的行政法法典。然而，行政法調(diào)整的對(duì)象過(guò)于廣泛和多樣化，一些行政關(guān)系非常多變，穩(wěn)定性低。如何確保行政法總則的制定和整合速度以及能力是一個(gè)比較棘手問(wèn)題。筆者認(rèn)為，不論是參照《民法典》還是《民法總則》，都應(yīng)當(dāng)明晰行政法規(guī)范與民事法規(guī)范不同，行政法規(guī)范體系龐雜，既包括程序法又包括實(shí)體法，行政主體復(fù)雜、行政程序不統(tǒng)一、行政機(jī)關(guān)職能和運(yùn)行方式變化快、行政法規(guī)范分散等都是行政法總則制定的絆腳石。筆者認(rèn)為，制定行政法總則的條件尚且不夠成熟。

4.制定一部完整的行政法法典

根據(jù)學(xué)界主流觀點(diǎn)，所謂完全法典化是指制定一部?jī)?nèi)容全面、體系龐大的行政法法典，至于行政法法典的具體內(nèi)容則尚未達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者主張行政法典可以設(shè)置總則篇、行政組織法編、行政活動(dòng)法編和行政救濟(jì)法編四個(gè)部分[11]。也有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)由下述四個(gè)部分構(gòu)成：行政組織法、行政程序法、行政執(zhí)行法、行政救濟(jì)法[12]。還有學(xué)者提議用行政法法典群來(lái)促進(jìn)體系化發(fā)展[13]。從各學(xué)者主張的行政法法典內(nèi)容可以看出，雖然法典化效果比較好，但是法典內(nèi)容十分龐大復(fù)雜，卷帙浩繁，如果找不到一根串聯(lián)的線，那么行政法法典最終會(huì)成為一本法律匯編。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到，行政法是有關(guān)行政的法，內(nèi)容極為廣泛，幾乎所有社會(huì)生活領(lǐng)域都有行政法的調(diào)整，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技文化等都處在不斷的運(yùn)動(dòng)和變化之中，這就導(dǎo)致行政和行政法變動(dòng)不居。龐大的行政法不可能也沒(méi)有必要形成一部嚴(yán)重超出人類理性限度的統(tǒng)一法典。

筆者認(rèn)為，雖然《民法典》已經(jīng)成功，但是仍在實(shí)驗(yàn)階段，其中的各種隱性問(wèn)題尚未完全暴露，行政法法典化的各種障礙和困難也尚未克服，所以，行政法法典化的工作宜慢不宜快，需要等各種條件成熟時(shí)再去完成。

(三)行政法自身的性質(zhì)與行政法法典化面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

行政法涉及的領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容復(fù)雜，因而難以制定一部全面而又完整的統(tǒng)一法典。

一方面，凡是涉及行政權(quán)力的均存在行政法規(guī)范，它們具有不同的法律位階，不同的名稱，不同的種類。另外，在行政法領(lǐng)域存在若干單項(xiàng)法律，基于其側(cè)重點(diǎn)不同、負(fù)責(zé)起草的部門不同、制定的時(shí)間和背景不同等因素，關(guān)于同一事項(xiàng)的規(guī)定可能也會(huì)有所不同。同一位階的行政法律，互不隸屬。當(dāng)單項(xiàng)立法沒(méi)有統(tǒng)一的行政法原則進(jìn)行統(tǒng)轄約束時(shí)，法律之間可能產(chǎn)生沖突。如何化解行政法律之間的矛盾和沖突暫時(shí)還沒(méi)有成熟的方案，這也就成為編纂行政法法典的攔路虎。另外，行政法領(lǐng)域存在許多的重復(fù)性條款，比如以“行政公開”為檢索詞在北大法寶網(wǎng)進(jìn)行檢索，含有行政公開條款的法律、地方法規(guī)、規(guī)章數(shù)量就有130多篇。如何撇去條款泡沫精簡(jiǎn)法律規(guī)范同樣是編纂行政法法典不可避免的一難。

另一方面，行政法具有很強(qiáng)的變動(dòng)性。法律的穩(wěn)定性是法律權(quán)威的前提。作為法律的典范，法典應(yīng)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，不得朝令夕改。[14]行政領(lǐng)域中客觀地存在著部門差異、層級(jí)差異和地區(qū)差異等，這些因素使得行政法法典面臨“常與變”的困境，也意味著法典體系中任何一部分出問(wèn)題都會(huì)影響整個(gè)法典的穩(wěn)定性和法典化效果。目前行政法領(lǐng)域的既有規(guī)范存在多層級(jí)、多沖突、多重復(fù)、多泡沫等問(wèn)題，都為日后行政法典的修改埋下了隱患。韓非主張“法莫如一而固”，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的法律使百姓有所遵循，但這里的穩(wěn)定只是相對(duì)的穩(wěn)定，并不是說(shuō)法典一經(jīng)形成不再改變。朝令夕改的法律不但有損法律的威信，也容易削減民眾的守法意識(shí)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)、新興權(quán)利、新興需求不斷涌現(xiàn)，未來(lái)會(huì)有更多的新法被制定。行政機(jī)關(guān)不能裹足不前，所以填補(bǔ)法律漏洞的問(wèn)題一直存在。蘇力教授講到，在任何社會(huì)中，立法以及由此產(chǎn)生的司法和執(zhí)法都是消耗資源的活動(dòng)，而在任何社會(huì)，資源通常都是有限的?！睹穹ǖ洹穼?shí)施僅有一年多，很多問(wèn)題還沒(méi)有暴露出來(lái)，筆者認(rèn)為可以再耐心等待一段時(shí)間，看看《民法典》是如何處理法典修訂完善問(wèn)題的。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)前提條件、必要條件、技術(shù)條件進(jìn)行分析和比對(duì)，我們發(fā)現(xiàn)行政法法典化條件尚不成熟。雖然我們的前提條件——統(tǒng)一的立法權(quán)已經(jīng)具備，但是我們的必要條件，即現(xiàn)實(shí)需要并不是很強(qiáng)，目前也沒(méi)有完善的行政法典立法技術(shù)問(wèn)世，所以行政法法典化條件尚不成熟，還需要時(shí)間耐心籌謀準(zhǔn)備。國(guó)家千載之利害，生民億兆之休戚，均依法典編纂而定。因此，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，立足我國(guó)基本國(guó)情，統(tǒng)籌考慮、循序漸進(jìn)，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，確保行政法法典編纂行得通、真管用。