數(shù)據(jù)壟斷形成機(jī)制與監(jiān)管分析

劉戒驕

(中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所， 北京 100006)

一、問題提出

隨著數(shù)字化深入發(fā)展以及移動互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)的普及，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越依賴數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素。國家健全和加強(qiáng)數(shù)據(jù)反壟斷制度是充分發(fā)揮數(shù)據(jù)積極作用，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的必要條件。大型數(shù)字平臺公司尤其容易收集、傳輸、匯聚、存儲、處理分析用戶和第三方廠商的數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)壟斷，并利用數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)一步剝奪用戶、賣家、廣告商、軟件和應(yīng)用程序開發(fā)商利益。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司 (IDC)的分析，2020年，全球創(chuàng)建或復(fù)制了64.2萬億千兆字節(jié)(trillion gigabytes)的數(shù)據(jù)，2020—2025年，全球數(shù)據(jù)創(chuàng)建和復(fù)制的復(fù)合年增長率將達(dá)到23%[1]。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基于產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)不同，隨著數(shù)據(jù)生成和利用規(guī)模的擴(kuò)大，許多企業(yè)不斷提高利用算法、人工智能等技術(shù)從數(shù)據(jù)中獲取價(jià)值的能力，數(shù)據(jù)壟斷問題越來越突出。在數(shù)字市場中，主導(dǎo)企業(yè)多為多邊數(shù)字平臺公司，一邊是個(gè)人消費(fèi)者，另一邊包括賣家、快遞服務(wù)、廣告商、內(nèi)容提供商和其他平臺等多種類型的市場主體。多邊性使數(shù)字平臺可以將產(chǎn)品、服務(wù)、信息的生產(chǎn)者和消費(fèi)者聚合起來，收集并處理生成個(gè)人數(shù)據(jù)(例如，照片、視頻、簡歷)、公司數(shù)據(jù)(例如，交易數(shù)據(jù)、營銷分析)以及用戶和公司共有數(shù)據(jù)(例如，用戶位置、工作時(shí)間和活動路線)，與消費(fèi)者和廠商進(jìn)行直接互動。數(shù)字平臺利用互動過程生成的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，有能力評估、分析和預(yù)測與自然人在工作、經(jīng)濟(jì)狀況、健康、個(gè)人偏好、興趣、可靠性、行為、位置或運(yùn)動等方面的特征，并據(jù)此做出有利于自己的決策，控制和調(diào)節(jié)與各參與者的交互關(guān)系，控制廠商和用戶等各參與者利益。

數(shù)據(jù)作為數(shù)字時(shí)代的生產(chǎn)要素和商業(yè)資產(chǎn)，既可以增進(jìn)消費(fèi)者福利，也可以為很多應(yīng)用程序創(chuàng)造市場勢力，進(jìn)而強(qiáng)化數(shù)字平臺壟斷的持久性；同時(shí)，廠商競爭主要圍繞匯聚和使用相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用程序、產(chǎn)品和服務(wù)的能力展開。我國在相繼出臺系列政策支持和規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用基礎(chǔ)上，針對各類數(shù)據(jù)、個(gè)人信息的處理和合理利用，專門制定了有關(guān)法律。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，自9月1日起實(shí)施。2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，并于11月1日起實(shí)施。這兩部法律對數(shù)據(jù)收集、開發(fā)利用、政務(wù)數(shù)據(jù)開放、安全管理等進(jìn)行了原則規(guī)定，明確了相關(guān)主體的責(zé)任義務(wù)，為我國數(shù)據(jù)監(jiān)管提供了基本法律架構(gòu)。國家網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室針對滴滴出行實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全展開審查，國家市場監(jiān)督管理總局也對阿里巴巴(1)國家市場監(jiān)管總局行政處罰決定書(國市監(jiān)處〔2021〕28號)，https:∥www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202104/t20210409_327698.html。、美團(tuán)(2)國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰決定書(國市監(jiān)處罰〔2021〕74號)，http:∥www.ipraction.gov.cn/article/gzdt/bmdt/202110/357389.html。作出行政處罰決定，并對中國知網(wǎng)(3)https:∥www.samr.gov.cn/xw/zj/202205/t20220513_344850.html。涉嫌實(shí)施壟斷行為立案調(diào)查。這些公司的壟斷行為已引起國家相關(guān)部門的關(guān)注，相關(guān)的處罰和調(diào)查決定表明，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為影響市場競爭效率和分配效率的重要因素。一些占主導(dǎo)地位的數(shù)字平臺公司濫用數(shù)據(jù)優(yōu)勢及其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，充當(dāng)在線活動的守門人，謀取市場勢力，排擠競爭者，致使市場勢力和經(jīng)濟(jì)收益向更少、更大的數(shù)字平臺公司集中。

目前，我國數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)壟斷問題已引發(fā)學(xué)術(shù)界對數(shù)據(jù)監(jiān)管的高度關(guān)注和研究。學(xué)界相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管的文獻(xiàn)，不僅揭示了傳統(tǒng)反壟斷分析忽視數(shù)據(jù)維度的問題，而且還關(guān)注數(shù)據(jù)對市場競爭的影響以及數(shù)字平臺利用數(shù)據(jù)排擠競爭者、獲得市場勢力和損害消費(fèi)者利益等問題；在此基礎(chǔ)上，主張制定明確有效的規(guī)則監(jiān)管數(shù)據(jù)訪問、移植、共享、披露、隱私、安全和算法等領(lǐng)域的問題，規(guī)范各參與者的行為，建立一個(gè)安全的數(shù)字空間和公平的競爭環(huán)境。本文以學(xué)界相關(guān)研究為基礎(chǔ)，分析數(shù)據(jù)領(lǐng)域一些典型的壟斷表現(xiàn)和形成機(jī)制，提出我國加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管的思路，力圖為深化數(shù)字市場反壟斷和監(jiān)管政策的制定提供分析線索和邏輯基礎(chǔ)。

二、典型領(lǐng)域數(shù)據(jù)壟斷的表現(xiàn)形式

數(shù)字市場的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、切換成本和其他進(jìn)入壁壘，使市場結(jié)構(gòu)趨于集中和單一公司主導(dǎo)。一旦市場由單一公司主導(dǎo)，其他競爭者和潛在進(jìn)入者將難以與其競爭，競爭過程從市場中的競爭轉(zhuǎn)向?yàn)閴艛嗍袌龊蛣儕Z其他參與者利益而競爭。國外有風(fēng)險(xiǎn)資本分析報(bào)告發(fā)現(xiàn)[2]，存在一個(gè)主導(dǎo)平臺與競爭壓力隔離開來的創(chuàng)新殺戮區(qū)，投資者偏好避免向與數(shù)字平臺直接或間接競爭的企業(yè)投資，從而削弱數(shù)字市場的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神。根據(jù)歐盟和美國反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查，數(shù)據(jù)壟斷集中體現(xiàn)在電子商務(wù)、搜索引擎、移動操作系統(tǒng)、社交媒體等數(shù)字平臺領(lǐng)域。本文分析的幾個(gè)數(shù)字平臺公司盡管都是總部位于美國的公司，但由于業(yè)務(wù)和商業(yè)模式相似，其利用訪問和控制數(shù)據(jù)能力謀求市場勢力和實(shí)施壟斷行為的形式，對分析我國數(shù)字平臺公司壟斷行為具有一定的參考價(jià)值。

(一)電子商務(wù)

電子商務(wù)使用互聯(lián)網(wǎng)平臺充當(dāng)連接買家和賣家的中介，促成產(chǎn)品與服務(wù)的購買和銷售活動。電子商務(wù)市場的主要參與者包括在線購買產(chǎn)品或服務(wù)的客戶，以及在線向客戶銷售產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)。一方面，平臺面向消費(fèi)者的一邊，允許用戶搜索和購買產(chǎn)品，根據(jù)價(jià)格、賣方描述、受歡迎程度和客戶滿意度評論等詳細(xì)信息來比較競爭產(chǎn)品；另一方面，面向第三方賣家一邊，也為第三方賣家提供一個(gè)在線空間列出其產(chǎn)品，供消費(fèi)者選擇和購買，為賣方提供庫存跟蹤和定價(jià)建議等服務(wù)。平臺經(jīng)營者不僅可以從第三方廠商的銷售中取得收益，還能夠向第三方廠商提供額外的付費(fèi)服務(wù)，例如，廣告、倉儲、包裝和運(yùn)輸；同時(shí)，還可以只經(jīng)營第三方賣家的產(chǎn)品，也可以與第三方賣家一同在平臺上銷售自己的產(chǎn)品，在此情況下，第三方賣家既是在線平臺的客戶，又是其競爭者。

亞馬遜(Amazon)(4)亞馬遜是美國最大的電子商務(wù)平臺和云計(jì)算公司，成立于1994年7月5日。在美國在線零售市場擁有強(qiáng)大而持久的市場勢力，對許多沒有可行替代方案接觸在線消費(fèi)者的中小型企業(yè)具有壟斷權(quán)。據(jù)調(diào)查估計(jì)[3]，亞馬遜在全球市場上擁有 230萬活躍的第三方賣家，其中約37%(約85萬)賣家依賴其作為唯一收入來源，并且通過收購競爭者和相鄰市場的公司，匯聚客戶數(shù)據(jù)，進(jìn)一步鞏固其在電子商務(wù)以及其他市場的影響力，對第三方賣家實(shí)施壟斷行為，而且還利用對第三方銷售數(shù)據(jù)的訪問權(quán)，使自己作為平臺和零售商受益。所以， 亞馬遜作為銷售商，既銷售自有品牌產(chǎn)品，是許多其他品牌的獨(dú)家零售商，也利用訪問第三方賣家數(shù)據(jù)支持自有產(chǎn)品開發(fā)，操縱搜索結(jié)果，以增加自有品牌和其他高利潤率產(chǎn)品銷售，并且還利用對成功產(chǎn)品數(shù)據(jù)的訪問，將第三方賣家排除在有利可圖的零售空間之外，擠壓其他制造商的利潤。亞馬遜在公開場合，將第三方賣家描述為合作伙伴,但公司文件卻稱其為內(nèi)部競爭者。2019年，歐盟委員會(European Commission)以涉嫌扭曲在線零售市場競爭，違反歐盟反壟斷規(guī)則為由，決定對亞馬遜進(jìn)行調(diào)查；2020年，據(jù)其披露的初步調(diào)查結(jié)果認(rèn)定，亞馬遜系統(tǒng)地利用在其平臺上銷售商品的第三方供應(yīng)商的非公開商業(yè)數(shù)據(jù)，協(xié)助自己制定新產(chǎn)品開發(fā)、定價(jià)和營銷策略，并與第三方賣家競爭，從而獲得不公平優(yōu)勢，并認(rèn)為，當(dāng)亞馬遜作為平臺上賣家的競爭者時(shí)，使用第三方賣家的數(shù)據(jù)為其謀取利益，偏袒其零售服務(wù)、物流和送貨服務(wù)，損害了歐盟競爭法[4]。由此可見，電子商務(wù)平臺作為第三方賣家的市場運(yùn)營商和同一市場賣家的雙重角色，存在內(nèi)在的利益沖突，而且利用對競爭關(guān)系的賣家數(shù)據(jù)和信息的訪問權(quán)限，推廣自己的業(yè)務(wù)，實(shí)施自我優(yōu)待策略。

(二)搜索引擎

搜索引擎是幫助人們過濾互聯(lián)網(wǎng)信息并獲得可用結(jié)果的工具，廠商和消費(fèi)者可以通過搜索引擎尋找交易對象。谷歌(Google)、微軟必應(yīng)(Bing)、雅虎(Yahoo)和百度(Baidu)是全球4個(gè)最大的搜索引擎，但谷歌在很多國家搜索和在線廣告市場居于壟斷地位，將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)品，以及在線服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域，并利用Chrome瀏覽器的壟斷地位，將付費(fèi)情況作為搜索結(jié)果頁面顯示順序的影響因素，模糊了付費(fèi)廣告和自然搜索結(jié)果的區(qū)別，降低了搜索頁面顯示結(jié)果與用戶需求的相關(guān)性。此即一些文獻(xiàn)所說的競價(jià)排名導(dǎo)致的非中立運(yùn)營模式[5]。谷歌通過谷歌地圖，獲得80%以上的導(dǎo)航地圖服務(wù)市場，提升其在搜索和廣告市場的主導(dǎo)地位。2005年，谷歌購買安卓(Android)操作系統(tǒng)后，利用合同限制和排他性條款，將谷歌的搜索壟斷從桌面擴(kuò)展到移動，要求智能手機(jī)制造商預(yù)裝谷歌應(yīng)用程序并賦予其默認(rèn)狀態(tài)，從而阻礙搜索和其他應(yīng)用程序市場的競爭者，而且隨著搜索活動從移動設(shè)備轉(zhuǎn)移到語音，再次通過一系列類似做法以維持對搜索接入點(diǎn)的壟斷。谷歌利用這些策略從其他網(wǎng)絡(luò)中抽走流量，從而尋求接觸用戶的實(shí)體必須向其支付不斷增加的廣告費(fèi)用。因此，居于主導(dǎo)地位的搜索引擎相當(dāng)于一個(gè)守門人，控制第三方廠商和廣告商訪問用戶的關(guān)鍵渠道。

(三)移動操作系統(tǒng)

移動操作系統(tǒng)是專門安裝在智能手機(jī)、平板電腦等移動設(shè)備上，用以識別移動設(shè)備特性和功能，幫助運(yùn)行應(yīng)用軟件的操作系統(tǒng)。目前，該系統(tǒng)主要有谷歌的Android、蘋果的iOS、微軟的Windows mobile等。大型數(shù)字平臺可以通過移動操作系統(tǒng)限制第三方應(yīng)用程序開發(fā)者對移動設(shè)備用戶的訪問，并決定如何向其收取訪問和下載費(fèi)用，這一問題以蘋果公司(Apple Inc)最為典型。蘋果公司原來主要是一家硬件公司，大部分收入來自設(shè)備和配件的銷售，由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、高準(zhǔn)入門檻和高切換成本，該公司在移動操作系統(tǒng)市場擁有強(qiáng)大而持久的市場勢力，一直保持市場主導(dǎo)地位，并且通過移動操作系統(tǒng)，控制了所有向其移動設(shè)備分發(fā)的軟件。2008年，蘋果公司推出蘋果店(App Store)，改變了移動設(shè)備上的軟件分發(fā)方式，降低了應(yīng)用程序開發(fā)人員的進(jìn)入門檻，增加了消費(fèi)者選擇，然而，蘋果智能手機(jī)(iPhone)和平板電腦(iPad)的使用者不僅必須經(jīng)蘋果店(App Store)下載應(yīng)用程序并支付費(fèi)用，而且蘋果公司從中抽取30%傭金等，該公司這些行為被認(rèn)為是利用對iOS和蘋果店的控制并制造競爭壁壘，以此歧視和排擠競爭者，優(yōu)先對待自己的產(chǎn)品。2020年，英佩游戲(Epic Games)公司起訴蘋果公司，指控其控制智能手機(jī)和平板電腦等移動設(shè)備應(yīng)用程序的分配和支付，有超10億以上用戶只能通過蘋果店獲得應(yīng)用程序，排除了競爭性應(yīng)用程序銷售商的競爭；同時(shí)，強(qiáng)迫應(yīng)用程序開發(fā)商使用其支付系統(tǒng)，并在蘋果店內(nèi)向應(yīng)用程序開發(fā)人員收取過高價(jià)格，違反了美國聯(lián)邦和州反壟斷法以及加州競爭法。2021年，美國第九巡回上訴法院裁定蘋果公司的蘋果店政策違反加州競爭法，但不是非法壟斷者[6]。蘋果公司由于缺乏競爭，對iOS設(shè)備軟件分發(fā)的壟斷權(quán)損害了競爭，降低了應(yīng)用程序開發(fā)的質(zhì)量和創(chuàng)新，提高了產(chǎn)品價(jià)格，并且減少了消費(fèi)者選擇。與蘋果iOS只能通過預(yù)加載或蘋果店下載應(yīng)用程序不同，Android的生態(tài)系統(tǒng)更加自由，但仍然難以訪問谷歌應(yīng)用游戲平臺(Google Play)和設(shè)備制造商預(yù)裝之外的應(yīng)用軟件。2018年，歐盟委員會因谷歌使用Android平臺的非法行為，對其處以超過40億歐元的罰款，認(rèn)定谷歌利用Android占據(jù)全球智能手機(jī)操作系統(tǒng)市場80%以上份額的地位，要求制造商預(yù)裝谷歌搜索和谷歌應(yīng)用程序，并關(guān)閉除自己以外的預(yù)裝應(yīng)用程序市場，從而以排他性方式阻止其他使用Android系統(tǒng)的設(shè)備銷售。

(四)社交媒體

社交媒體平臺憑借收集和匯聚大量數(shù)據(jù)，了解用戶性格、情緒、偏好等信息，分析預(yù)測用戶行為偏好，向個(gè)人用戶發(fā)布個(gè)性化廣告。臉書(Facebook)(5)2021年10月28日，臉書公司(Facebook)創(chuàng)始人扎克伯格宣布，該公司改名“元宇宙平臺公司”，簡稱“元宇宙”(MetaVerse)。、即時(shí)通訊軟件(Messenger)、社交軟件(WhatsApp)、圖片分享軟件(Instagram)、視頻網(wǎng)站(YouTube)是美國五個(gè)最大的社交媒體平臺，其中前4個(gè)由臉書擁有，最后1個(gè)由谷歌擁有。臉書和谷歌通過減少用戶隱私和獲得對個(gè)人數(shù)據(jù)的更多訪問權(quán)，并以此銷售更多廣告，使用算法來預(yù)測人類行為并創(chuàng)建預(yù)測產(chǎn)品[7]15-72。目前，臉書擁有超過30億用戶，一方面，如此龐大的用戶群，使其能夠獲得比任何競爭對手都占據(jù)優(yōu)勢的數(shù)據(jù)，并可以使用這些數(shù)據(jù)采取更有針對性的反競爭策略；另一方面，由于強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和市場傾斜，其面臨的競爭壓力主要來自所擁有的4個(gè)社交媒體平臺，而不是即時(shí)社交軟件(Snapchat)或推特(Twitter)等市場上的其他社交應(yīng)用軟件。就即時(shí)通訊應(yīng)用而言，臉書無法與其他社交網(wǎng)絡(luò)互操作，致使其用戶由于成本高昂難以切換到其他平臺。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)基于臉書公司控制世界上多個(gè)最大和最賺錢的社交網(wǎng)絡(luò)平臺，認(rèn)定其在美國個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)市場擁有壟斷權(quán)[8]。

三、數(shù)據(jù)壟斷的形成機(jī)制

本文關(guān)于壟斷表現(xiàn)形式的分析表明，電子商務(wù)、搜索引擎、移動操作系統(tǒng)、社交媒體等領(lǐng)域的壟斷，主要源于數(shù)字平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢不平等對待使用平臺的各類參與者。數(shù)字平臺在市場大量收集和分析用戶數(shù)據(jù)，掌握大量有關(guān)用戶產(chǎn)品偏好的專有信息，并且憑借掌握和處理數(shù)據(jù)、控制數(shù)據(jù)接口，通過差別定價(jià)、合謀定價(jià)和個(gè)性化廣告等方式，對市場另一邊的第三方廠商實(shí)施壟斷行為，損害消費(fèi)者利益致使網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使平臺市場趨于集中，甚至成為壟斷市場。數(shù)據(jù)壟斷與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)一樣，也具有自我強(qiáng)化效應(yīng)，成為企業(yè)進(jìn)入數(shù)字市場的一個(gè)強(qiáng)大障礙。平臺由于可以控制數(shù)據(jù)的訪問權(quán)，并且可以使用數(shù)據(jù)改善用戶體驗(yàn)和開發(fā)新產(chǎn)品，吸引更多用戶，進(jìn)而生成更多數(shù)據(jù)，形成一個(gè)自我強(qiáng)化的反饋循環(huán)，因而一個(gè)平臺一旦獲得市場主導(dǎo)地位，就很難被競爭者取代。同時(shí)，平臺在數(shù)字廣告、應(yīng)用程序市場的主導(dǎo)地位導(dǎo)致集中度提高，容易引發(fā)用戶端價(jià)格上漲，損害數(shù)字市場的競爭和創(chuàng)新，進(jìn)而對消費(fèi)者福利產(chǎn)生負(fù)面影響。

筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)雖然具有非競爭性特點(diǎn)，即一方的使用不會影響另一方的使用，但數(shù)字平臺可能利用幾個(gè)機(jī)制實(shí)施排他性策略，為競爭者訪問和使用數(shù)據(jù)設(shè)置技術(shù)限制，保護(hù)現(xiàn)有市場地位免受競爭影響。

(一)利用守門人地位，控制業(yè)務(wù)用戶訪問潛在客戶

數(shù)字平臺通過將大量用戶需求聚集在市場一邊，且對市場另一邊的廠商擁有強(qiáng)大的控制能力，尤其是其控制能力足夠強(qiáng)大時(shí)，廠商別無選擇，只能使用特定平臺獲得對潛在客戶的訪問和交易機(jī)會，形成對平臺的依賴，忍受平臺的議價(jià)能力。守門人是有能力控制第三方廠商接觸用戶，決定第三方如何并是否可以獲得數(shù)據(jù)訪問權(quán)的數(shù)字平臺，而且憑借這些權(quán)力實(shí)施壟斷行為。例如，一些搜索引擎和電子商務(wù)網(wǎng)站在搜索結(jié)果頁面上，經(jīng)?；谧陨砝娑皇怯脩粜枨螅怀鲲@示或隱匿某些結(jié)果，甚至通過巧妙的網(wǎng)站設(shè)計(jì)，使用戶誤認(rèn)為在搜索結(jié)果以外沒有其他選擇。一些占主導(dǎo)地位的數(shù)字平臺為最大限度謀取壟斷利益，不斷對用戶進(jìn)行測試，分析用戶點(diǎn)擊或不點(diǎn)擊的操作改進(jìn)算法，更準(zhǔn)確地控制后續(xù)用戶選擇，促使用戶以平臺的最佳利益行事。這正如斯蒂格勒(Stigler)報(bào)告所指出，當(dāng)消費(fèi)者是單一歸宿，即依賴單一平臺時(shí)，就會出現(xiàn)守門人問題，因?yàn)槠脚_將成為訪問這些用戶的唯一門戶，從而使其有能力和動機(jī)對平臺另一邊業(yè)務(wù)用戶施加不公平的條款[9]105。此外，弗曼(Furman)報(bào)告指出，專家組審查的證據(jù)表明，數(shù)字平臺公司能夠?qū)ζ錁I(yè)務(wù)用戶或潛在競爭者施加重大控制，并且平臺的業(yè)務(wù)方面還存在對消費(fèi)者造成損害的重大風(fēng)險(xiǎn)[10]。美國眾議院司法委員會在《數(shù)字市場競爭調(diào)查報(bào)告》中也表達(dá)了對守門人權(quán)力的擔(dān)憂[11]39，該報(bào)告明確指出，亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌控制了關(guān)鍵分銷渠道，充當(dāng)守門人角色，大量企業(yè)依賴這些守門人訪問用戶和市場。由此可知，大型數(shù)字平臺的危害具有一致性，即守門人地位容易導(dǎo)致平臺實(shí)施壟斷行為。

數(shù)據(jù)是在位平臺的主要優(yōu)勢之一。大型數(shù)字平臺因?yàn)閾碛写罅康闹覍?shí)客戶，收集和處理大量用戶數(shù)據(jù)，所以在范圍和規(guī)模上表現(xiàn)出越來越大的經(jīng)濟(jì)性，并且當(dāng)數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)聚合時(shí)，數(shù)據(jù)價(jià)值提高會顯著高于數(shù)據(jù)數(shù)量的增加，能夠匯聚多個(gè)數(shù)據(jù)源的平臺比僅匯聚單一或少數(shù)數(shù)據(jù)源的平臺，具有更強(qiáng)的市場勢力。例如，搜索引擎通過查看手機(jī)操作系統(tǒng)或地圖應(yīng)用程序能夠獲得用戶位置數(shù)據(jù)，從網(wǎng)頁瀏覽和搜索歷史記錄了解用戶興趣，所有這些數(shù)據(jù)合并在一起，就可以建立用戶檔案，而僅擁有一種數(shù)據(jù)源的平臺難以準(zhǔn)確預(yù)測用戶特征和行為偏好；同時(shí)，隨著更新老用戶數(shù)據(jù)和添加新用戶數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)將變得越來越有價(jià)值，進(jìn)而使得平臺不僅可以了解用戶偏好，還可以分析用戶偏好如何隨時(shí)間變化。因而，這種數(shù)據(jù)收集、匯聚、使用和迭代的循環(huán)，進(jìn)一步阻止競爭者獲得有效競爭所需的數(shù)據(jù)，強(qiáng)化守門人平臺對用戶的市場勢力，致使率先構(gòu)建數(shù)字產(chǎn)品的企業(yè)迅速形成強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。消費(fèi)者數(shù)據(jù)是一種通用要素，可以廣泛應(yīng)用于多種產(chǎn)品和服務(wù)市場，而廠商正是利用這種互補(bǔ)性實(shí)施搭售、捆綁、低于成本定價(jià)等策略。此外，守門人還可以利用規(guī)模和歷史數(shù)據(jù)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)供給，將市場勢力擴(kuò)展到相鄰市場，吸引更多用戶，形成正反饋循環(huán)。

(二)固化切換成本，限制數(shù)據(jù)移植

切換成本是指使用者從一個(gè)數(shù)字平臺切換到另一個(gè)平臺需要支付的成本。在智能手機(jī)市場，切換成本包括學(xué)習(xí)新的操作系統(tǒng)、克服移植數(shù)據(jù)的困難。在電子商務(wù)市場，賣家的切換成本與其聲譽(yù)相關(guān)，因?yàn)橘u家無法將長期積累的評級和客戶評論轉(zhuǎn)移到新的平臺。數(shù)據(jù)可移植性是影響用戶和第三方賣家切換成本的重要因素，也是競爭者進(jìn)入的一個(gè)障礙。平臺之所以能保持市場勢力且占主導(dǎo)地位，部分原因是第三方賣家和消費(fèi)者在切換到新平臺時(shí)面臨技術(shù)障礙，很難便利地將原有平臺上的數(shù)據(jù)移植到新的平臺；同時(shí)，用戶如果執(zhí)意切換到新的平臺，往往需要重新上傳個(gè)人信息和照片，原有平臺上的評論、評級、聯(lián)系人、歷史訂單等數(shù)據(jù)基本無法遷移。有學(xué)者認(rèn)為，固化數(shù)字市場切換成本的主要因素包括反競爭合同條款、默認(rèn)設(shè)置、有利于主導(dǎo)平臺的產(chǎn)品設(shè)計(jì)[12]。即當(dāng)切換成本足夠高，致使用戶和廠商被迫留在現(xiàn)有平臺，且不能切換到其他平臺時(shí)，則會被鎖定在現(xiàn)有平臺，而且隨著時(shí)間推移，用戶轉(zhuǎn)向競爭平臺的成本越來越高，平臺就可以提高價(jià)格并獲取壟斷利潤。

(三)利用人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)，實(shí)施算法壟斷

人工智能和算法及其引致的機(jī)器學(xué)習(xí)和強(qiáng)大計(jì)算能力不僅深刻改變企業(yè)行為和消費(fèi)者決策方式，而且其中許多技術(shù)對數(shù)據(jù)安全和保護(hù)具有重大影響，為數(shù)字市場競爭提供了一把雙刃劍。一方面，數(shù)字市場通過加強(qiáng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)和傳播，促進(jìn)廠商對競爭條件和需求變化做出快速響應(yīng)，更有效率；另一方面，通過對用戶和廠商的精準(zhǔn)分析，拓展了實(shí)施差別定價(jià)、協(xié)同行為和自我優(yōu)待等壟斷行為的空間。差別定價(jià)是廠商根據(jù)感知到的支付意愿向不同消費(fèi)者收取不同的價(jià)格，具有剝奪消費(fèi)者剩余的效果，并不必然違反反壟斷法。然而，數(shù)字平臺通過收集和使用數(shù)據(jù)，能夠?yàn)槊總€(gè)用戶創(chuàng)建幾乎唯一的標(biāo)識，獲得相對于平臺用戶和第三方廠商的信息優(yōu)勢，而且可以借助人工智能算法對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，能夠?qū)⑾M(fèi)者即時(shí)意愿和行為的信息片段轉(zhuǎn)化為關(guān)于更廣泛的消費(fèi)者需求預(yù)測，產(chǎn)生搜索結(jié)果、個(gè)性化產(chǎn)品推薦、產(chǎn)品評級和有針對性的廣告，實(shí)現(xiàn)更大商業(yè)價(jià)值。廠商收集的用戶數(shù)據(jù)越多，算法就會創(chuàng)造更多的實(shí)驗(yàn)和學(xué)習(xí)機(jī)會，提高價(jià)格監(jiān)測和算法匹配能力，對市場條件變化做出快速反應(yīng)，實(shí)施更加動態(tài)、差異化和個(gè)性化的定價(jià)，增加合謀定價(jià)和精準(zhǔn)差別定價(jià)能力。數(shù)字廠商，尤其是在數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)技術(shù)和開發(fā)人工智能方面具有先發(fā)優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)平臺、物聯(lián)網(wǎng)公司、銀行、保險(xiǎn)公司等，易于感知產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的快速變化，精確識別、分析、預(yù)測用戶行為，通過推理和概率對用戶進(jìn)行分組，并基于反復(fù)試驗(yàn)和大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)調(diào)整和優(yōu)化價(jià)格，尋找實(shí)現(xiàn)利潤最大化的個(gè)性化交易和定價(jià)，提高向不同用戶收取不同價(jià)格和剝奪消費(fèi)者剩余的能力。英國競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)競爭與市場管理局(CMA)認(rèn)為，差別定價(jià)可能損害整體經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致消費(fèi)者對在線市場失去信任[13]，協(xié)同行為主要表現(xiàn)為合謀定價(jià)。莫里斯·斯圖克(Maurice Stucke) 和阿里爾·扎拉奇(Ariel Ezrachi)討論了利用算法進(jìn)行合謀定價(jià)的兩種情形[14]。即一種情形是，公司同意合謀并設(shè)計(jì)定價(jià)算法以實(shí)現(xiàn)其協(xié)議條款；另一種情形是，一個(gè)公司創(chuàng)建一個(gè)通用的定價(jià)算法，然后由眾多市場參與者共同采用，這是軸輻協(xié)議的一種變體，在航空運(yùn)輸、酒店預(yù)訂、旅游、電力和零售行業(yè)中尤為常見。廠商雖然在傳統(tǒng)上可以根據(jù)競爭者的價(jià)格調(diào)整定價(jià)，但無法直接或間接地交換關(guān)于未來定價(jià)意圖的信息；而算法則可以通過群體分析實(shí)施合謀行為，不一定需要達(dá)成傳統(tǒng)反壟斷意義上的協(xié)議，甚至可能不需要任何人際互動；此外，面對不斷擴(kuò)大的信息不對稱，消費(fèi)者和第三方廠商可能受到更多有限理性的制約。從反壟斷角度來看，消費(fèi)者對于價(jià)格很敏感，但在搜索或購買的其他階段對數(shù)據(jù)收集和使用等維度不太敏感，不容易感知其利益遭受的損害[15]。因此，競爭促使廠商在容易影響消費(fèi)者選擇的價(jià)格維度上展開競爭，同時(shí)也存在隱藏?cái)?shù)據(jù)收集和處理等不容易影響消費(fèi)者選擇維度的行為。

自我優(yōu)待原本是指公司更愿意從內(nèi)部，而不是從競爭者那里購買產(chǎn)品和服務(wù)。自我優(yōu)待問題曾經(jīng)在電信、電力、石油、天然氣等實(shí)體網(wǎng)絡(luò)行業(yè)廣泛存在。21世紀(jì)，這些產(chǎn)業(yè)經(jīng)過結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品和服務(wù)銷售與實(shí)體網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸、傳輸服務(wù)的分離，管制環(huán)境比過去大為寬松，有效地遏制了壟斷勢力，激發(fā)了競爭活力。1984年，為促進(jìn)電話市場競爭，美國司法部將美國電話電報(bào)公司(AT&T)本地電話業(yè)務(wù)剝離。AT&T本地電話業(yè)務(wù)被剝離后，其制造部門同時(shí)為 AT&T及其競爭者提供產(chǎn)品。1996 年，AT&T為避免這些競爭者指控內(nèi)部制造部門給予AT&T優(yōu)惠待遇，自愿將自己的制造部門西部電子(Western Electric)剝離出去，成立朗訊科技(Lucent Technologies)。與實(shí)體網(wǎng)絡(luò)行業(yè)類似，數(shù)字市場的自我優(yōu)待是指當(dāng)主導(dǎo)平臺既是第三方廠商訪問用戶的中介，又在同一市場從事與第三方廠商具有競爭關(guān)系的經(jīng)營活動時(shí)，利用這種垂直一體化結(jié)構(gòu)優(yōu)先支持自己產(chǎn)品和服務(wù)銷售的行為。例如，谷歌搜索通過系統(tǒng)地將其內(nèi)容顯示在第三方廠商之上進(jìn)行自我優(yōu)待，即使其內(nèi)容與用戶需求不相關(guān)。主導(dǎo)平臺的自我優(yōu)惠和歧視性待遇迫使企業(yè)將資源從開發(fā)新產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，乃至向主導(dǎo)平臺支付廣告和其他輔助服務(wù)，這些有害商業(yè)行為使第三方廠商失去公平競爭機(jī)會，削弱投資者對第三方廠商的投資激勵(lì)。若從長遠(yuǎn)來看，企業(yè)創(chuàng)新也會受到損害。

(四)保護(hù)制度不完善，加劇平臺過度收集和濫用數(shù)據(jù)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)字平臺可以利用數(shù)據(jù)推斷用戶和第三方廠商信息，發(fā)布個(gè)性化廣告，鞏固其市場主導(dǎo)地位，將消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為壟斷利潤。然而，數(shù)據(jù)保護(hù)制度若不完善，則會加劇平臺過度收集和濫用用戶數(shù)據(jù)，降低用戶和第三方廠商對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的參與度。2021年1月，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會與云端照片存儲和應(yīng)用程序開發(fā)商(Everalbum)達(dá)成和解協(xié)議。在該案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會指控Everalbum公司違反對用戶的承諾，將面部識別技術(shù)用于保留停用帳戶的用戶照片和視頻。Everalbum未刪除已取消帳戶的用戶照片和視頻，并將其無限期保留，且未經(jīng)用戶同意使用客戶通過應(yīng)用程序上傳的圖片來訓(xùn)練面部識別技術(shù)。該和解協(xié)議迫使其刪除未經(jīng)用戶同意通過應(yīng)用程序收集的數(shù)據(jù)，并銷毀使用此類數(shù)據(jù)開發(fā)的任何面部識別模型或算法[16]。這一命令確立的數(shù)據(jù)保護(hù)補(bǔ)救措施表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要規(guī)范平臺數(shù)據(jù)收集行為，又要制止平臺從非法數(shù)據(jù)使用中獲得競爭優(yōu)勢。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會在一起與隱私相關(guān)的健康應(yīng)用程序案件中，指控弗洛公司(Flo Health Inc)違反對用戶做出的承諾，向?yàn)閼?yīng)用程序提供營銷和分析服務(wù)的第三方，包括臉書和谷歌，披露其應(yīng)用程序獲得的數(shù)百萬用戶的健康數(shù)據(jù)；同時(shí)，為使受非法活動影響的人了解這些行為，和解協(xié)議要求弗洛公司將信息泄露情況通知受影響的用戶。

數(shù)字平臺為吸引更多客戶積累更多數(shù)據(jù)獲得市場主導(dǎo)地位，體現(xiàn)為隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)價(jià)格以及傳統(tǒng)客戶常規(guī)價(jià)格的提高。數(shù)字平臺壟斷行為可能不再采取直接提高產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的行為，而是表現(xiàn)為通過大量收集、匯聚和使用數(shù)據(jù)，變相提高消費(fèi)者支付的價(jià)格。實(shí)際上，隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)可以被視為產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量特征。廠商經(jīng)常向消費(fèi)者隱匿收集、匯聚、使用和出售數(shù)據(jù)的信息，消費(fèi)者難以意識到其數(shù)據(jù)被過度收集、匯聚和使用。這表明，隱私不僅是一個(gè)價(jià)格，而且是一個(gè)不可觀察的價(jià)格。消費(fèi)者與使用其數(shù)據(jù)的平臺之間由于存在信息不對稱，平臺可能通過欺騙性承諾獲得消費(fèi)者數(shù)據(jù)，出現(xiàn)阻礙公平數(shù)據(jù)交易的行為偏差，而且可以利用這一行為偏差操縱用戶行為以謀取利益。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字平臺利用行為偏差來說服消費(fèi)者交出數(shù)據(jù)或購買產(chǎn)品[17]。當(dāng)然，數(shù)字平臺通過數(shù)據(jù)聚合和分析準(zhǔn)確預(yù)測消費(fèi)者行為，也有利于減少平臺與消費(fèi)者之間的信息不對稱并改善市場運(yùn)作。例如，亞馬遜為一種商業(yè)方法申請了專利，該商業(yè)方法能使其在客戶訂購之前發(fā)貨，一些保險(xiǎn)公司試圖通過訪問基因數(shù)據(jù)或智能健康設(shè)備，以更多地了解客戶的健康狀況。這說明，數(shù)字平臺對客戶的了解有時(shí)比客戶對自己的了解還多。

目前，世界各國普遍基于知情同意方式保護(hù)數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)收集者在數(shù)據(jù)提供者同意提供數(shù)據(jù)之前，有義務(wù)告知數(shù)據(jù)提供者關(guān)于數(shù)據(jù)收集和使用的信息，并且一旦數(shù)據(jù)收集者告知數(shù)據(jù)的使用方式，用戶就能夠?qū)?shù)據(jù)交易做出合理決定。但是，公司這種告知的可信度不僅受到懷疑，還可能隱匿有關(guān)數(shù)據(jù)使用的信息，被證明在實(shí)踐中中是有問題的[18]?？梢姡瑪?shù)字平臺不僅使用大量數(shù)據(jù)，還依賴數(shù)據(jù)作為感知、分析、推理、決策，以此持續(xù)獲得知識和經(jīng)驗(yàn)并不斷提升技能，尤其是在深度學(xué)習(xí)方面，但數(shù)據(jù)提供者卻很難知道平臺正在處理哪些數(shù)據(jù)、如何處理這些數(shù)據(jù)，以及如何生成有關(guān)個(gè)人的決策。

四、數(shù)據(jù)監(jiān)管的思路與措施

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將廠商視為一種生產(chǎn)函數(shù)，主要通過價(jià)格進(jìn)行競爭。在這一微觀經(jīng)濟(jì)范式的影響下，反壟斷規(guī)制主要關(guān)注廠商壟斷定價(jià)、阻止進(jìn)入、控制瓶頸設(shè)施等行為，謀求壟斷利潤損害市場競爭和消費(fèi)者利益等問題。數(shù)字技術(shù)和市場狀態(tài)的快速變化，使數(shù)字市場比傳統(tǒng)受規(guī)制產(chǎn)業(yè)更復(fù)雜，監(jiān)管的不確定性更高，評估市場績效并提出解決方案的難度更大。因此，數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分考慮數(shù)字技術(shù)和數(shù)字市場的特征，圍繞數(shù)據(jù)保護(hù)、共享、可移植、安全和使用規(guī)則等新的問題，側(cè)重遏制數(shù)字平臺利用數(shù)據(jù)實(shí)施壟斷行為，促進(jìn)數(shù)字市場的有效競爭。

(一)探索數(shù)據(jù)公地建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享

數(shù)據(jù)公地是數(shù)據(jù)權(quán)利成員之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，各成員對共同、不可分割的數(shù)據(jù)資源擁有平等權(quán)利。反壟斷基本理念認(rèn)為，瓶頸設(shè)施具有公共產(chǎn)品屬性，可以通過制度設(shè)計(jì)將瓶頸設(shè)施從私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品。壟斷企業(yè)與包括所有要求訪問用戶的第三方廠商共享瓶頸設(shè)施，是營造公平競爭環(huán)境的必要條件。奧斯特羅姆(Ostrom)基于對公地資源配置的深入研究，在討論知識公地時(shí)提出了公地池資源概念，并在關(guān)于公地池資源管理的開創(chuàng)性工作中，研究了自然資源的公共價(jià)值與私人占有之間的緊張關(guān)系，發(fā)現(xiàn)公地池資源具有高度可減性(subtractability)和低排他性的性質(zhì)，容易出現(xiàn)資源過度使用或因使用而變得擁擠的問題[19]280。但是，數(shù)據(jù)與自然系統(tǒng)不同，是由人類，而不是自然環(huán)境產(chǎn)生的，人們同時(shí)訪問和使用相同的數(shù)據(jù)并不會影響其他人的使用。戈德法布(Goldfarb)和塔克(Tucker)通過比較由原子制成的產(chǎn)品和由比特構(gòu)成的數(shù)據(jù)，揭示了數(shù)據(jù)的非競爭性[20]，指出與由原子構(gòu)成的自然資源不同，由比特構(gòu)成的數(shù)據(jù)最顯著的特征之一是非競爭性，即復(fù)制成本幾乎為零；當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品可以被多個(gè)消費(fèi)者或公司同時(shí)使用，而不降低其數(shù)量或質(zhì)量時(shí)，就是非競爭性的。這說明，用戶生成的數(shù)據(jù)是一種特殊資源，其商業(yè)用途和公共用途可以同時(shí)進(jìn)行，不僅不會相互擠出或產(chǎn)生不利影響，而且不同公司同時(shí)使用還可以增進(jìn)社會收益?？蓮?fù)制性盡管賦予數(shù)據(jù)公共產(chǎn)品屬性，但只有將其視為集體管理的公地池資源，才能削弱少數(shù)大型平臺對數(shù)據(jù)的控制，為不同利益相關(guān)者訪問和利用數(shù)據(jù)提供條件。

許多大型數(shù)字平臺商業(yè)模式的核心是收集和分析用戶數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)向這些用戶發(fā)布個(gè)性化廣告，并對平臺另一邊的第三方廠商實(shí)施壟斷定價(jià)。有學(xué)者關(guān)注到監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該要求平臺企業(yè)分享其掌握的海量消費(fèi)者數(shù)據(jù)[21]，認(rèn)為廠商以盈利為導(dǎo)向?qū)τ脩魯?shù)據(jù)的商業(yè)使用，并不排擠其他私有和公共有關(guān)的使用。這種在技術(shù)層面無限可用的性質(zhì)，意味著理論上眾多廠商可以同時(shí)使用所有數(shù)據(jù)。公地池資源這一命題對數(shù)字平臺施加的數(shù)據(jù)共享義務(wù)，源于歷史上引發(fā)公用事業(yè)監(jiān)管的兩個(gè)核心條件——自然壟斷和高度的社會依賴。一方面，數(shù)字平臺具有相當(dāng)程度的自然壟斷性質(zhì)。與傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)類似，數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使數(shù)字平臺具有規(guī)模報(bào)酬遞增和進(jìn)入壁壘高的特點(diǎn)，市場結(jié)構(gòu)趨于集中和壟斷。另一方面，現(xiàn)代社會高度依賴數(shù)字平臺。占主導(dǎo)地位的數(shù)字平臺控制數(shù)據(jù)收集和利用，妨礙平等、非歧視地獲得信息訪問連接服務(wù)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會活動面臨的重要挑戰(zhàn)。在此背景下，集體同意優(yōu)于個(gè)人同意，原因在于，數(shù)據(jù)主體能夠提高他們對數(shù)據(jù)控制者的議價(jià)能力，并降低與獲得同意過程相關(guān)的交易成本。強(qiáng)制數(shù)據(jù)平臺公司承擔(dān)類似于公用事業(yè)的非歧視和平等訪問原則，明確其向外部利益相關(guān)者提供數(shù)據(jù)訪問和使用權(quán)，符合其在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會活動中的地位。

公地池資源建設(shè)的一個(gè)有效途徑是促進(jìn)私人部門與公共部門數(shù)據(jù)的雙向共享。這方面涉及公共部門與私人部門集體管理的復(fù)雜關(guān)系，歐盟委員會開放公共部門數(shù)據(jù)和激勵(lì)私人部門數(shù)據(jù)用于公共利益的做法值得參考。歐盟委員會規(guī)定公民和企業(yè)有權(quán)獲得公共部門的信息，公共部門成為私營部門的數(shù)據(jù)來源，此即公共部門信息(PSI)指令。該指令促進(jìn)了公共部門向公民和廠商提供數(shù)據(jù)，改善了私人部門訪問和使用公共部門數(shù)據(jù)的條件。2021年，歐盟委員會發(fā)布開放數(shù)據(jù)指令(ODD)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公共部門責(zé)任，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)使用開放數(shù)據(jù)格式，最大限度地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)使用；相應(yīng)地，也可以授權(quán)公共部門訪問和使用私人部門持有的數(shù)據(jù)，使其成為私營部門數(shù)據(jù)的接受者，因此被稱為逆向公共部門信息指令。其原因在于，公共數(shù)據(jù)主要來自公共部門內(nèi)部，外部數(shù)據(jù)很少，甚至僅限于非常特定的文件，難以滿足政府需要。政府基于公共利益需求，訪問和使用私人部門的數(shù)據(jù)，有利于政府改變信息劣勢，免受擁有更準(zhǔn)確和更新信息私人部門的擺布。例如，數(shù)據(jù)控制者的私人利益如果優(yōu)先于公共利益，將難以推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新。公共部門為了能夠使用數(shù)字工具制定政策并確保其有效性，需要足夠豐富和大量的數(shù)據(jù)集，以便復(fù)雜的機(jī)器學(xué)習(xí)算法能夠識別出具有統(tǒng)計(jì)意義的相關(guān)性。在此情況下，逆向公共部門信息指令授予公共部門機(jī)構(gòu)使用私有數(shù)據(jù)的權(quán)限。歐盟委員會任命的企業(yè)對政府?dāng)?shù)據(jù)共享專家組已將增加私營部門數(shù)據(jù)共享確定為一項(xiàng)戰(zhàn)略[22]。歐盟成員國根據(jù)逆向公共部門信息指令，規(guī)定基于公共利益需要，私人行為者有義務(wù)向公共部門提供其擁有的數(shù)據(jù)，成員國政府有權(quán)利用私人采購和其他商業(yè)數(shù)據(jù)制定官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。可見，公共部門和私人部門都不能壟斷數(shù)據(jù)，而應(yīng)該暢通數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)者的參與，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、知識溢出和數(shù)據(jù)再利用。

(二)加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和保護(hù)，增進(jìn)數(shù)字市場的信任

數(shù)據(jù)保護(hù)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。為使數(shù)據(jù)保護(hù)創(chuàng)造的信任轉(zhuǎn)化為對數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)服務(wù)的更大接受度，我國必須精心設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)法律和規(guī)則，有效且始終如一地執(zhí)行。但在現(xiàn)實(shí)中，反壟斷監(jiān)管在很大程度上與數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管脫節(jié)，競爭管理機(jī)構(gòu)及傳統(tǒng)反壟斷分析普遍忽視數(shù)據(jù)對廠商實(shí)施壟斷行為的影響，而且傳統(tǒng)反壟斷分析對待數(shù)據(jù)的這種處理方式，忽視了廠商濫用用戶和第三方廠商數(shù)據(jù)對市場勢力及競爭損害的影響。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)據(jù)普遍包含用戶生物特征、健康狀況、民族、習(xí)慣、位置等敏感數(shù)據(jù)。一方面，用戶如果不掌握數(shù)字平臺對其數(shù)據(jù)的管理和使用情況，其信息就存在被泄露和濫用風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，隨著用戶越來越意識到相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，可能避免或減少使用數(shù)字平臺的服務(wù)，從而影響數(shù)據(jù)的生產(chǎn)性利用。因而，數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)回應(yīng)用戶和廠商對數(shù)據(jù)保護(hù)的期盼，平衡用戶數(shù)據(jù)處理的收益和風(fēng)險(xiǎn)，確保數(shù)據(jù)被安全地收集和存儲，并且僅用于合法目的。

我們應(yīng)該將數(shù)據(jù)保護(hù)視為一種公共產(chǎn)品，采取與公共產(chǎn)品類似的方式進(jìn)行充分保護(hù)。用戶和廠商如果不能感知數(shù)據(jù)缺乏保護(hù)導(dǎo)致的價(jià)格上漲及其福利后果，就無法對這種損害采取行動，競爭也不會提供更多的數(shù)據(jù)保護(hù)，相關(guān)補(bǔ)救措施難以發(fā)揮作用。數(shù)據(jù)保護(hù)可以通過增進(jìn)消費(fèi)者信任促進(jìn)創(chuàng)新和競爭，數(shù)字平臺監(jiān)管應(yīng)當(dāng)賦予數(shù)據(jù)主體適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)控制權(quán)；除控制者和處理者的義務(wù)以外，數(shù)據(jù)保護(hù)還體現(xiàn)為數(shù)據(jù)主體的可執(zhí)行權(quán)利，包括驗(yàn)證個(gè)人數(shù)據(jù)是否由控制者處理、進(jìn)行相關(guān)訪問和審查自己數(shù)據(jù)副本的權(quán)利，更正任何過時(shí)、誤導(dǎo)和不完整個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利；在個(gè)人數(shù)據(jù)被非法獲取、控制者不再具有保留數(shù)據(jù)的有效依據(jù)或不再需要保留數(shù)據(jù)情況下，數(shù)據(jù)主體有權(quán)刪除控制者持有的個(gè)人數(shù)據(jù)。目前，許多應(yīng)用程序需要用戶提供姓名、地址和聯(lián)系方式等基本信息，但一旦用戶停用該程序，就不能再保留該個(gè)人數(shù)據(jù)。此即數(shù)據(jù)最小化原則，其作用是將個(gè)人數(shù)據(jù)的處理減少到僅與處理目的相關(guān)的必要范圍內(nèi)，降低數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。該原則要求，個(gè)人數(shù)據(jù)收集必須基于特定和明確目的，且該目的必須合法，限制為一個(gè)目的收集的個(gè)人數(shù)據(jù)被用于其他目的。同時(shí)，平臺應(yīng)為用戶數(shù)據(jù)提供易于使用的個(gè)人訪問、更正和刪除機(jī)制，提供書面風(fēng)險(xiǎn)評估和其他合規(guī)要求，并保留書面記錄；此外，數(shù)據(jù)控制者和處理者僅在實(shí)現(xiàn)特定目的所需的時(shí)間內(nèi)保留個(gè)人數(shù)據(jù)，最大限度地減少數(shù)據(jù)存儲和處理風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國必須嚴(yán)格規(guī)定數(shù)字平臺和各類廠商保留客戶數(shù)據(jù)的時(shí)限，達(dá)到最長時(shí)限就要?jiǎng)h除。

(三)完善數(shù)字平臺非歧視規(guī)則，促進(jìn)數(shù)字市場公平競爭

非歧視是交通、通信、石油、天然氣等實(shí)體網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)反壟斷規(guī)制的重要原則，要求壟斷廠商平等對待第三方廠商，禁止壟斷廠商實(shí)施對用戶和第三方廠商造成損害的歧視行為[23]。1887年，美國國會通過的《州際商業(yè)法案》，明確禁止鐵路實(shí)施歧視性待遇。1984年，美國司法部基于平等接入義務(wù)理念，將美國電話電報(bào)公司(AT&T)的本地電話業(yè)務(wù)剝離，并拆分為7個(gè)地區(qū)貝爾運(yùn)營公司，要求其以同等質(zhì)量和價(jià)格向獨(dú)立長途電話公司提供網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)，后來，因平等接入義務(wù)難以監(jiān)管，非歧視原則無法解決歧視本地電話運(yùn)營商的問題，轉(zhuǎn)而采取強(qiáng)制拆分措施。許多國家對互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制普遍采用非歧視原則，禁止互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在內(nèi)容提供商和其他用戶中挑選贏家和輸家。目前，這一原則被越來越多的國家延伸到數(shù)字平臺監(jiān)管，要求主導(dǎo)平臺平等對待自己和第三方廠商的產(chǎn)品和服務(wù)，提供同等展示、價(jià)格和訪問條件。因此，人們認(rèn)識到，數(shù)字平臺不僅是一個(gè)虛擬世界，而且控制操作系統(tǒng)、應(yīng)用程序編程接口、數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等關(guān)鍵物理基礎(chǔ)設(shè)施，若將該原則延伸到數(shù)字平臺，這些基礎(chǔ)設(shè)施基本采取由少數(shù)公司控制的集中式結(jié)構(gòu)，具有信息、商業(yè)和通信等基礎(chǔ)設(shè)施提供商的核心特點(diǎn)。很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注不公平或欺騙性做法，包括使用帶有歧視行為的算法。如果算法的開發(fā)者承諾其產(chǎn)品將提供公正的結(jié)果，但實(shí)際上沒有實(shí)現(xiàn)，就可能被認(rèn)為采取了欺騙性做法。如果一家公司使用算法區(qū)別對待消費(fèi)者，造成消費(fèi)者無法合理避免的重大傷害，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能懷疑該算法不公平。據(jù)資料顯示，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會建議公司定期測試其算法，以確保不會對受保護(hù)的類別產(chǎn)生不同影響[24]，并多次展開相關(guān)行業(yè)研究，近期是對移動設(shè)備制造商和數(shù)據(jù)代理行業(yè)的研究，并正在研究互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、社交媒體和視頻流媒體公司；同時(shí)，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會還向社交媒體和視頻流媒體公司發(fā)布了一項(xiàng)命令，要求這些公司提供有關(guān)其收集和使用個(gè)人信息的方式、算法，以及他們的做法對兒童和青少年的影響；此外，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會每年都會舉辦隱私大會(Privacy Con)，研究人員在會議上展示隱私、數(shù)據(jù)安全和人工智能方面的前沿工作。這雖然有助于為機(jī)構(gòu)的政策和執(zhí)法工作提供信息，但是實(shí)施非歧視規(guī)則的困難在于難以區(qū)分有害歧視和有益歧視。例如，一些應(yīng)用程序在線商店使第三方應(yīng)用程序開發(fā)者處于不利地位，但可能有利于為用戶提供滿足一定安全性和可信度標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序。

筆者認(rèn)為，我國要進(jìn)一步完善數(shù)字平臺非歧視規(guī)則，需要加強(qiáng)數(shù)字平臺營業(yè)額、用戶數(shù)量、資本實(shí)力、垂直整合和相關(guān)市場活動、數(shù)據(jù)訪問、對第三方經(jīng)營活動影響等評估和監(jiān)管，嚴(yán)格平臺責(zé)任，約束主導(dǎo)平臺的歧視行為，使平臺、用戶和第三方廠商之間的關(guān)系更加均衡。

(四)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)去中心化存儲，遏制集中式存儲造成的壟斷

數(shù)據(jù)去中心化存儲不僅能夠減少數(shù)據(jù)泄露和濫用風(fēng)險(xiǎn)，而且可以降低市場進(jìn)入障礙和消費(fèi)者切換成本，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)存儲去中心化可能成為遏制數(shù)據(jù)壟斷的一個(gè)新的措施?；ヂ?lián)網(wǎng)在初始設(shè)計(jì)上是一個(gè)分布式系統(tǒng)，但是大型數(shù)字平臺使用底層技術(shù)協(xié)議構(gòu)建專有應(yīng)用程序?qū)樱东@和控制大量個(gè)人數(shù)據(jù)，使基于云的集中式數(shù)據(jù)存儲超過本地物理設(shè)備的分布式存儲。集中式存儲盡管具有允許用戶通過互聯(lián)網(wǎng)存儲數(shù)據(jù)并隨時(shí)隨地遠(yuǎn)程訪問的優(yōu)勢，但隨著數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)保護(hù)趨于嚴(yán)格，由少數(shù)數(shù)字平臺集中存儲和管理數(shù)據(jù)的弊端越來越突出，人們轉(zhuǎn)而主張對數(shù)據(jù)進(jìn)行去中心化分散存儲。這種存儲方式是由用戶取代云這樣的大型集中式數(shù)據(jù)孤島存儲數(shù)據(jù)，廠商可以使用與用戶點(diǎn)對點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)處理數(shù)據(jù)。基于區(qū)塊鏈的去中心化數(shù)據(jù)市場，可以為個(gè)人提供一種在可信環(huán)境中控制其個(gè)人信息并將其貨幣化的方式，數(shù)據(jù)存儲的未來是將去中心化存儲與隱私增強(qiáng)技術(shù)相結(jié)合，以便集中處理分散存儲的數(shù)據(jù)。萬維網(wǎng)(Word Wide Web，簡稱WWW)的發(fā)明者蒂姆·伯納斯- 李(Tim Berners-Lee)在一篇博文中寫道，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)演變成不平等和分裂的引擎，受其強(qiáng)大勢力的影響，已用于自己的議程[25]；同時(shí)，為了重新平衡權(quán)力，解決少數(shù)大型數(shù)字平臺集中控制數(shù)據(jù)產(chǎn)生的市場勢力，他試圖開發(fā)一個(gè)名為社會連接數(shù)據(jù)(Social Linked Data，簡稱Solid)的去中心化平臺。這是使用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的一個(gè)平臺，為用戶提供一個(gè)包含所有私人和公共數(shù)據(jù)的個(gè)人數(shù)據(jù)空間，機(jī)構(gòu)可以請求訪問數(shù)據(jù)的權(quán)限以運(yùn)行應(yīng)用程序，用戶選擇數(shù)據(jù)的存儲位置、有權(quán)訪問數(shù)據(jù)的人和應(yīng)用程序。人們在這個(gè)平臺，可以同時(shí)使用不同的應(yīng)用程序，查看相同的數(shù)據(jù)。

(五)探索監(jiān)管沙盒，提高監(jiān)管效率

監(jiān)管沙盒是通過一定程度的寬松監(jiān)管措施，為被監(jiān)管企業(yè)創(chuàng)造一段時(shí)間和空間，在該時(shí)間和空間內(nèi)暫停一些監(jiān)管要求，放寬不完全符合現(xiàn)有法律和監(jiān)管框架的新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，但影響公共健康、安全和消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管仍然有效，以此降低新廠商和新產(chǎn)品進(jìn)入市場的成本，帶動更多廠商進(jìn)入市場，促進(jìn)創(chuàng)新和競爭。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，很多監(jiān)管沿用了工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代針對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的規(guī)則，其有效性需要實(shí)踐驗(yàn)證。監(jiān)管沙盒作為一種探索性實(shí)驗(yàn)，既不是放棄監(jiān)管，也不是降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而是為數(shù)字平臺和其他參與者創(chuàng)建一個(gè)安全的受控環(huán)境，通過監(jiān)管實(shí)驗(yàn)了解特定創(chuàng)新帶來的機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)，幫助開發(fā)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的監(jiān)管框架。英國自2014年為科技金融創(chuàng)設(shè)監(jiān)管沙盒以來，其中體現(xiàn)的測試和學(xué)習(xí)理念迅速成為監(jiān)管改革的風(fēng)向標(biāo)，受到許多國家重視。2021年4月，歐盟委員會提交的人工智能法案針對數(shù)據(jù)保護(hù)問題，提出創(chuàng)建人工智能監(jiān)管沙盒，以提供一個(gè)受控環(huán)境，在有限的時(shí)間內(nèi)促進(jìn)人工智能系統(tǒng)的開發(fā)、測試和驗(yàn)證[26]。該法案規(guī)定私營實(shí)體可以在政府主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督下，在一個(gè)降低監(jiān)管要求的空間內(nèi)測試新的人工智能系統(tǒng)，測試時(shí)放寬數(shù)據(jù)保護(hù)要求。英國競爭與市場管理局為保持谷歌搜索引擎的廣告業(yè)務(wù)，同時(shí)減少對用戶的在線跟蹤，決定接受谷歌逐步淘汰客戶端保存用戶信息的機(jī)制(cookie)，并用隱私沙盒(Privacy Sandbox)取而代之的承諾。谷歌的隱私沙盒保留了谷歌的內(nèi)部數(shù)據(jù)，但承諾透明地制定隱私沙盒方案，限制根據(jù)第三方在線跟蹤發(fā)布有針對性的廣告，并發(fā)布測試結(jié)果。英國競爭與市場管理局將在下一階段監(jiān)督谷歌，以確保隱私沙盒的開發(fā)方式有利于消費(fèi)者。

數(shù)據(jù)領(lǐng)域的多個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)和綜合機(jī)構(gòu)都擁有管理權(quán)，存在監(jiān)管碎片化問題[27]。監(jiān)管沙盒要求反壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)，以及電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)監(jiān)管等多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合。長期以來，我國數(shù)據(jù)監(jiān)管的傳統(tǒng)觀念是，競爭主管機(jī)構(gòu)關(guān)注數(shù)據(jù)壟斷問題，數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)關(guān)注數(shù)據(jù)安全和隱私問題，電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)注廠商遵守特定行業(yè)規(guī)則情況。這些機(jī)構(gòu)盡管關(guān)注的問題不同，但在數(shù)據(jù)保護(hù)和消費(fèi)者利益上具有共同的目標(biāo)，消費(fèi)者數(shù)據(jù)保護(hù)與促進(jìn)公平競爭之間具有一致性。因此，我國只有加強(qiáng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的配合，解決職能重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的不確定性，在相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)管領(lǐng)域協(xié)同執(zhí)法，才能形成寬松和可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境，促進(jìn)競爭和消費(fèi)者選擇，有效應(yīng)對數(shù)據(jù)壟斷對消費(fèi)者和競爭者利益帶來的問題。