“雙碳”目標(biāo)下的低碳試點(diǎn)效果再評估

郭施宏

(1.北京工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)部， 北京 100124；2.北京工業(yè)大學(xué) 北京社會管理研究基地， 北京 100124)

2015年，中國政府發(fā)布《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》(1)http:∥www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm。，向全球承諾將于2030年左右實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值；2020年，中國國家主席習(xí)近平向全世界宣布，中國決定“努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”(2)http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm。。由此，形成了中國的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)(簡稱“雙碳”目標(biāo))。推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是中國彰顯構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾w現(xiàn)，也是推動自身生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求[1]。中國作為探索和實(shí)踐“雙碳”目標(biāo)的“先鋒”，國家發(fā)展和改革委員會先后于2010年、2012年和2017年在全國范圍開展了三批低碳試點(diǎn)工作，三批試點(diǎn)以地級市層級為主，也包含了部分的省級行政區(qū)和縣級行政區(qū)。低碳試點(diǎn)作為中國低碳發(fā)展的一項(xiàng)重要的政策試驗(yàn)，三批低碳試點(diǎn)的先試先行，為中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作出了有力探索和提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)[2]。

2010年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(3)http:∥www.gov.cn/zwgk/2010-08/10/content_1675733.htm。，正式啟動第一批國家低碳試點(diǎn)工作，要求低碳試點(diǎn)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓總的工作機(jī)制，結(jié)合本地實(shí)際，突出特色，大膽探索，注重積累成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)決杜絕概念炒作和搞形象工程。首批試點(diǎn)的具體任務(wù)包括編制低碳發(fā)展規(guī)劃、支持低碳綠色發(fā)展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系、積極倡導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式等。2012年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(4)https:∥dtfz.ccchina.org.cn/Detail.aspx?newsId=45637。，正式開啟了第二批低碳試點(diǎn)工作。相關(guān)任務(wù)在第一批試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要求建立控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，要求地方試點(diǎn)結(jié)合本地實(shí)際，確立科學(xué)合理的碳排放控制目標(biāo)以及地區(qū)碳排放指標(biāo)分解和考核辦法。2017年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于開展第三批國家低碳城市試點(diǎn)工作的通知》(5)http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-01/24/content_5162933.htm。，開啟了第三批低碳試點(diǎn)工作。在這一輪的試點(diǎn)工作中，重點(diǎn)要求低碳試點(diǎn)提出碳排放峰值目標(biāo)，將低碳發(fā)展納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃和政府重點(diǎn)工作，積極探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法，以及提高低碳發(fā)展管理能力，從而在2020年試點(diǎn)結(jié)束時，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，并逐步在全國范圍內(nèi)推廣。

隨著三批低碳試點(diǎn)的陸續(xù)結(jié)束，中國進(jìn)入全面實(shí)踐“雙碳”目標(biāo)的階段，試點(diǎn)階段探索的經(jīng)驗(yàn)和模式也將逐步在全國推廣。在這一背景下，學(xué)界有必要再評估和審視三批低碳試點(diǎn)對于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的效果與啟示。因此，本文要回答的研究問題是：低碳政策試點(diǎn)是否實(shí)現(xiàn)了城市持續(xù)的低碳狀態(tài)，是否形成了城市的碳減排趨勢，以及影響低碳試點(diǎn)效果持續(xù)的挑戰(zhàn)有哪些？通過回答以上研究問題，本文旨在為中國城市踐行“雙碳”目標(biāo)提供參考思路和對策建議。

一、文獻(xiàn)綜述

政策試驗(yàn)在教育、環(huán)境、衛(wèi)生、信息技術(shù)等公共政策部門越來越受到國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注[3-7]。其中，政策試點(diǎn)是中國政策過程中最為典型與普遍的一種政策試驗(yàn)方式，它是指在特定時間和范圍內(nèi)所開展的一種局部性政策試驗(yàn)活動[8]。地方層面的政策試點(diǎn)被認(rèn)為是20世紀(jì)80年代以來中國發(fā)展成就的重要解釋因素[9]。其理念是讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r探索解決問題的方法，并將當(dāng)?shù)氐某晒?jīng)驗(yàn)吸收到中央政府制定的政策中，然后推廣到全國。政策試點(diǎn)是促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段，其將自下而上的倡議和地方思想注入國家政策過程。同時，試點(diǎn)項(xiàng)目可以在原有的制度框架內(nèi)相對穩(wěn)定地進(jìn)行制度變遷與創(chuàng)新，避免形勢不明朗帶來改革沖擊，達(dá)到穩(wěn)中求進(jìn)的效果[10]。相比西方語境下的政策試驗(yàn)，中國的政策試點(diǎn)有著顯著的特色。不少學(xué)者指出，中國的政策試點(diǎn)項(xiàng)目主要是中央政府選擇性控制的地方政策試驗(yàn)[11-13]。在中央集權(quán)體制下，政策試驗(yàn)的不確定性決定了中央政府必須堅(jiān)定地發(fā)揮帶頭作用，以應(yīng)對過程中可能出現(xiàn)的意外情況。中央政府有意愿和能力保護(hù)試點(diǎn)的創(chuàng)新行為，同時也有能力制止各種無序行為。中央政府的支持和保護(hù)在試驗(yàn)過程中往往起著決定性的作用[14]。

低碳政策試點(diǎn)是“十二五”和“十三五”時期，中國應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略的重要抓手。它指導(dǎo)中國不同資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)，探索了因地制宜的低碳發(fā)展模式，促進(jìn)了地方層面的政策創(chuàng)新和低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，并促進(jìn)了創(chuàng)新政策在國家層面?zhèn)鞑15-17]。低碳政策試點(diǎn)具有弱激勵、弱約束的特點(diǎn)[13]，試點(diǎn)的開展在很大程度上取決于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)意愿和執(zhí)行情況，因此，這一政策試驗(yàn)被認(rèn)為具有較大的不確定性[11]。而且，邁向“雙碳”目標(biāo)實(shí)踐中所涉及的行動主體多元且復(fù)雜，這些主體的行動及其互動影響了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程和成效[18]。這種不確定性和復(fù)雜性也引發(fā)了研究者對低碳政策試點(diǎn)效果的興趣，尤其是在中國官方并沒有公開發(fā)布低碳試點(diǎn)評價結(jié)果的情況下。

研究者圍繞低碳生產(chǎn)、低碳消費(fèi)、低碳能源、低碳技術(shù)、低碳建筑、碳匯、低碳管理等方面對低碳試點(diǎn)城市建設(shè)效果進(jìn)行綜合評價[19-20]。例如，丁丁等(2015)設(shè)計(jì)了包含城市碳排放、社會經(jīng)濟(jì)和目標(biāo)設(shè)定等指標(biāo)在內(nèi)的綜合評價體系，把低碳試點(diǎn)分為領(lǐng)先型、發(fā)展型、探索型和后發(fā)型四類[21]。陳楠和莊貴陽(2018)從宏觀領(lǐng)域、能源、產(chǎn)業(yè)、低碳生活、資源環(huán)境、低碳政策創(chuàng)新等六個維度構(gòu)建低碳城市建設(shè)評價指標(biāo)體系，對低碳試點(diǎn)的積極成效和不平衡發(fā)展進(jìn)行了檢驗(yàn)評估[22]。付琳等(2021)構(gòu)建了包含35個指標(biāo)的評價體系對2010—2018年中國低碳發(fā)展進(jìn)展進(jìn)行了綜合評價[23]。另外，部分學(xué)者也對低碳試點(diǎn)的政策工具與政策目標(biāo)達(dá)成效果進(jìn)行了評估[24-25]。同時，研究者通過準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)、合成控制法等方法評估了試點(diǎn)城市相較于非試點(diǎn)城市的政策效果。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)城市在減少碳排放量[26-27]、降低碳排放強(qiáng)度[28]、降低電能消費(fèi)強(qiáng)度[29]、提升空氣質(zhì)量[30-31]、提升生態(tài)效率[32-33]、促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展[34]等方面具有正向的影響。

大多實(shí)證研究肯定了低碳政策試點(diǎn)的積極成效，但部分研究也指出了低碳政策試點(diǎn)存在的問題。有學(xué)者指出，低碳政策試點(diǎn)的目標(biāo)并沒有完全實(shí)現(xiàn)[14, 35]。例如，有研究指出，中國在2005—2012年期間碳排放強(qiáng)度下降的效果被高估，而未來要實(shí)現(xiàn)40%～45%減排目標(biāo)的難度更大[36]。此外，作為政策創(chuàng)新的重要抓手，有研究發(fā)現(xiàn)，每個試點(diǎn)城市約有4項(xiàng)原始政策創(chuàng)新，只有1/3的創(chuàng)新政策得以實(shí)施，近一半的城市只提出創(chuàng)新政策，但沒有具體實(shí)施[17]。另有學(xué)者指出，低碳政策在落實(shí)方面存在政策目標(biāo)缺少約束性和科學(xué)性、政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不匹配、政策內(nèi)容過于寬泛、缺少專項(xiàng)資金保障以及對應(yīng)的政策評價體系等問題[37]。

綜合而言，低碳政策試點(diǎn)對于促進(jìn)低碳發(fā)展和實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新具有積極的作用，然而，在踐行“雙碳”目標(biāo)的政策擴(kuò)散階段，維持和推進(jìn)政策試驗(yàn)形成的前期成果可能面臨挑戰(zhàn)。這也是基于“雙碳”目標(biāo)，對低碳試點(diǎn)進(jìn)行再評估的必要性。本文作為低碳試點(diǎn)效果的再評估，相較既有的相關(guān)評估研究，特點(diǎn)在于：一方面，相比碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、人均碳排放量等個別指標(biāo)的評價，采用的“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向下綜合性評價指標(biāo)，能夠更加全面和貼切地反映“雙碳”目標(biāo)的要求；另一方面，相比綜合評價法針對試點(diǎn)內(nèi)差異的評價，采用回歸分析法更客觀地反映試點(diǎn)與非試點(diǎn)之間的效果差異。

二、研究設(shè)計(jì)

本文采用回歸分析法評估低碳政策試點(diǎn)是否實(shí)現(xiàn)了低碳狀態(tài)，以及是否形成了減排趨勢。因此，研究分別選取“低碳狀態(tài)指數(shù)”“減排趨勢指數(shù)”作為被解釋變量，并選取碳排放增速和GDP增速的脫鉤程度指數(shù)(簡稱“脫鉤程度指數(shù)”)作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的被解釋變量。2021年12月，中國環(huán)境科學(xué)研究院與公眾環(huán)境研究中心聯(lián)合發(fā)布了《中國城市碳達(dá)峰碳中和指數(shù)摘要報告(2020—2021)》(6)https:∥wwwoa.ipe.org.cn∥Upload/202203040927255571.pdf。。這一報告基于2020年地級市和直轄市數(shù)據(jù)，對110個城市響應(yīng)國家“雙碳”戰(zhàn)略的氣候雄心、低碳狀態(tài)和減排趨勢情況進(jìn)行了評價。本文選取其中的低碳狀態(tài)和減排趨勢兩項(xiàng)指標(biāo)。低碳狀態(tài)指數(shù)反映了城市在能源消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、碳排放水平上的情況，含9項(xiàng)具體指標(biāo)；減排趨勢指數(shù)反映了城市在碳排放增速、脫鉤指數(shù)、碳達(dá)峰趨勢上的情況，含3項(xiàng)具體指標(biāo)。另外，指標(biāo)權(quán)重由決策者賦權(quán)法確定，指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市建設(shè)年鑒》，以及中國城市溫室氣體工作組。

本文選擇的主要解釋變量為離散變量“是否為低碳試點(diǎn)”，即樣本城市是否屬于三批低碳試點(diǎn)中的任意一批試點(diǎn)。同時，為進(jìn)一步觀察試點(diǎn)批次的差別，細(xì)化了試點(diǎn)批次作為主要解釋變量，即“是否為第一、二批試點(diǎn)”和“是否為第三批試點(diǎn)”。考慮到第一批試點(diǎn)城市(2010年)和第二批試點(diǎn)城市(2012年)確定時間較接近，以及第一批試點(diǎn)城市數(shù)量較少，本文將這兩批試點(diǎn)進(jìn)行合并處理。并且，本文選擇了人口數(shù)、城鎮(zhèn)化率、人均GDP、建成區(qū)綠化覆蓋率、人均專利數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)比重等控制變量，相關(guān)數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文資料分析中的試點(diǎn)自評估報告來自《中國低碳省市試點(diǎn)進(jìn)展報告》，被解釋變量和解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表1所示。

表1 被解釋變量和解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

從試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市在低碳狀態(tài)和減排趨勢表現(xiàn)上的差異看，第一、二批試點(diǎn)的平均低碳狀態(tài)指數(shù)為22.316，略高于第三批低碳試點(diǎn)的平均指數(shù)21.329和非試點(diǎn)的平均指數(shù)19.484；第一、二批試點(diǎn)的平均減排趨勢指數(shù)為16.496，明顯高于第三批低碳試點(diǎn)和非試點(diǎn)的平均指數(shù)(詳見圖1)?；诖耍瑢?shí)證部分將分別對這兩組差異的顯著性進(jìn)行檢驗(yàn)，以評估低碳試點(diǎn)工作的效果。

圖1 試點(diǎn)與非試點(diǎn)的低碳狀態(tài)與減排趨勢比較

三、低碳試點(diǎn)效果再評估

(一)政策試點(diǎn)與低碳狀態(tài)關(guān)系

在描述性統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，表2報告了低碳試點(diǎn)與低碳狀態(tài)指數(shù)的回歸估計(jì)結(jié)果，其中，模型1、模型2和模型3分別報告了低碳試點(diǎn)，第一、二批試點(diǎn)和第三批試點(diǎn)對低碳狀態(tài)指數(shù)的影響結(jié)果。估計(jì)結(jié)果表明，從2020年的數(shù)據(jù)看，在控制人口數(shù)、城鎮(zhèn)化率、人均GDP、建成區(qū)綠化覆蓋率等因素后，城市是否為低碳試點(diǎn)對其低碳狀態(tài)并無顯著的影響。這也意味著，樣本中低碳試點(diǎn)與非低碳試點(diǎn)在2020年時的低碳狀態(tài)并無統(tǒng)計(jì)意義上的顯著區(qū)別，無論是第一、二批試點(diǎn)，或是第三批試點(diǎn)。這一結(jié)果在調(diào)整控制變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)后，依然穩(wěn)健。同時，模型也通過了相關(guān)檢驗(yàn)，不存在異方差和多重共線性問題。

表2 低碳試點(diǎn)與低碳狀態(tài)回歸估計(jì)結(jié)果

(二)政策試點(diǎn)與減排趨勢關(guān)系

表3報告了低碳試點(diǎn)與減排趨勢指數(shù)的回歸估計(jì)結(jié)果，其中，模型4、模型5和模型6分別報告了低碳試點(diǎn)，第一、二批試點(diǎn)和第三批試點(diǎn)對減排趨勢指數(shù)的影響結(jié)果。從整體上看，城市是否為低碳試點(diǎn)對其減排趨勢并無顯著的影響。但從具體試點(diǎn)批次上看，第一、二批試點(diǎn)的開展對減排趨勢具有顯著的正向影響，這一結(jié)果在5%的水平上顯著；而第三批試點(diǎn)的開展對減排趨勢并無顯著影響。這意味著截至2020年，率先進(jìn)行低碳試點(diǎn)的兩批城市已顯現(xiàn)出顯著的減排趨勢，但2017年開始試點(diǎn)的第三批城市還未形成這一趨勢。這一結(jié)果同樣具有穩(wěn)健性，且不存在異方差和多重共線性問題。

表3 低碳試點(diǎn)與減排趨勢回歸估計(jì)結(jié)果

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文為進(jìn)一步驗(yàn)證低碳試點(diǎn)政策對減排趨勢的影響，采用脫鉤程度指數(shù)作為被解釋變量，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。脫鉤理論是研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源消費(fèi)關(guān)系的重要觀點(diǎn)[38]。GDP增速和碳排放增速的脫鉤程度是碳減排趨勢的重要反映，也是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要指標(biāo)[39]?！吨袊鞘刑歼_(dá)峰碳中和指數(shù)摘要報告(2020—2021)》采用Tapio脫鉤模型對110個城市的脫鉤程度進(jìn)行評價。110個城市呈現(xiàn)出四種脫鉤類型，分別為擴(kuò)張負(fù)脫鉤、擴(kuò)張連接、弱脫鉤和強(qiáng)脫鉤[40]。擴(kuò)張負(fù)脫鉤意味著GDP增長速度小于碳排放量增長速度；擴(kuò)張連接意味著GDP增長速度與碳排放量增長速度相當(dāng)；弱脫鉤意味著GDP增長速度大于碳排放量增長速度；強(qiáng)脫鉤意味著GDP提高，碳排放量不斷削減，這種情況最為理想。四種脫鉤類型的城市分別占總樣本的17.3%、8.2%、35.4%和39.1%。本文分別將這四種脫鉤類型轉(zhuǎn)化為離散變量表征脫鉤程度，其中，擴(kuò)張負(fù)脫鉤為0，擴(kuò)張連接為1，弱脫鉤為2，強(qiáng)脫鉤為3，指數(shù)越大，脫鉤程度越高。

表4報告了低碳試點(diǎn)與脫鉤程度指數(shù)的有序回歸估計(jì)結(jié)果，其中，模型7、模型8和模型9分別報告了低碳試點(diǎn)，第一、二批試點(diǎn)和第三批試點(diǎn)對脫鉤程度指數(shù)的影響結(jié)果。估計(jì)結(jié)果表明，只有第一、二批試點(diǎn)的開展對脫鉤程度指數(shù)具有顯著的正向影響，即第一、二批試點(diǎn)的開展對于GDP增速和碳排放量增速的脫鉤有著積極的作用，這一結(jié)果在5%的水平上顯著；而低碳試點(diǎn)整體上和第三批試點(diǎn)的開展對脫鉤程度指數(shù)并無顯著影響。這一結(jié)果與減排趨勢的估計(jì)結(jié)果一致，說明結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表4 低碳試點(diǎn)與脫鉤程度回歸估計(jì)結(jié)果

綜合而言，在2020年中國低碳政策試點(diǎn)結(jié)束和正式提出“雙碳”目標(biāo)之際，此前地方政府開展的三批低碳政策試驗(yàn)，在整體上尚未達(dá)到和形成顯著的低碳狀態(tài)和減排趨勢。從批次上看，在確定試點(diǎn)10年后的第一、二批的城市已顯現(xiàn)出顯著的減排趨勢，他們在碳排放增速、碳排放增速與經(jīng)濟(jì)增長增速脫鉤和碳達(dá)峰趨勢上的表現(xiàn)相比其他城市更加優(yōu)異，而2017年開始的第三批低碳試點(diǎn)在碳減排趨勢和低碳狀態(tài)上均未顯現(xiàn)出顯著的效果(詳見表5)。

表5 低碳試點(diǎn)效果再評估結(jié)果匯總

四、影響低碳試點(diǎn)效果持續(xù)的挑戰(zhàn)

鑒于第一、二批試點(diǎn)城市出現(xiàn)減排趨勢，但整體上未實(shí)現(xiàn)低碳狀態(tài)的實(shí)證結(jié)果，本文基于第一、二批試點(diǎn)城市的自評估報告，進(jìn)一步從政策環(huán)境面的角度分析影響低碳試點(diǎn)效果持續(xù)的挑戰(zhàn)，探究哪些政策環(huán)境面的挑戰(zhàn)會影響效果的維系，從而為中國城市普遍踐行“雙碳”目標(biāo)提供政策啟示。

(一)制度安排的指導(dǎo)性

中央政府對低碳試點(diǎn)城市的制度安排，經(jīng)歷了從試點(diǎn)早期“摸著石頭過河”的自主探索，到第三批試點(diǎn)時的明確要求部分制度安排的過程，如建立碳排放目標(biāo)考核制度，設(shè)定碳排放峰值等。隨著中國城市整體性進(jìn)入踐行“雙碳”目標(biāo)的階段，國家層面關(guān)于低碳發(fā)展的相關(guān)法律、規(guī)劃和政策對于全面開展低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型具有重要指導(dǎo)意義，但國家層面的低碳相關(guān)制度存在較大的模糊空間，這也對試點(diǎn)城市維系低碳狀態(tài)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為三個方面。

1.上位法律的指導(dǎo)性

目前，中國在低碳發(fā)展上缺乏專門的上位法指導(dǎo)，例如，2014年，中國起草完成的《氣候變化應(yīng)對法》草案(7)http:∥www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqhbh/2011xdtxx/201407/t20140725_253673.html。，但這一法律至今尚未出臺。在缺乏上位法支持的情況下，地方性的低碳立法和政策創(chuàng)新一方面面臨合法性的挑戰(zhàn)，另一方面面臨表述過于寬泛而執(zhí)行困難的困境。尤其是在節(jié)能減排方面，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法程序、執(zhí)法量度等不清晰對地方政府持續(xù)性開展監(jiān)察和執(zhí)法工作造成障礙。

2.總體規(guī)劃的指導(dǎo)性

在2010—2020年期間，國家層面關(guān)于低碳發(fā)展的總體規(guī)劃和具體部署較為缺乏。這也導(dǎo)致部分試點(diǎn)城市“就低碳談低碳”，沒有充分將低碳發(fā)展目標(biāo)分解融入到地方的城市規(guī)劃、國土規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)中，進(jìn)而容易產(chǎn)生低碳政策空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。這一問題在中國進(jìn)入“雙碳”階段后有所改變。2021年，中共中央、國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(8)http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm。和《2030年前碳達(dá)峰行動方案》(9)http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm。，這兩份文件構(gòu)建起了“雙碳”政策體系的元政策和基本政策，發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)作用，并為地方政府提供了行動指南和實(shí)踐抓手。

3.核算體系的指導(dǎo)性

準(zhǔn)確且可用的碳排放信息和數(shù)據(jù)是低碳發(fā)展的基礎(chǔ)保障，但是，全國層面統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚未建立。在缺乏中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下，部分地方政府缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和監(jiān)測平臺，摸不清碳排放量的“家底”，無法有效推進(jìn)碳減排目標(biāo)制定、監(jiān)督、預(yù)警和考核。部分地方政府進(jìn)行自主探索和編制溫室氣體清單，開展溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算。由于能源統(tǒng)計(jì)體系與溫室氣體清單編制的需求差距較大，區(qū)域溫室氣體清單編制存在較大的不確定性，這造成了區(qū)域間的碳排放數(shù)據(jù)不匹配、不可比、不準(zhǔn)確等問題，進(jìn)而影響到地方政府的應(yīng)對氣候變化決策。與此同時，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的核算體系也為地方政府留下了較大的數(shù)據(jù)操作空間，對低碳發(fā)展制度運(yùn)行構(gòu)成了威脅。

(二)激勵機(jī)制的相容性

弱激勵、弱約束的中央政策試驗(yàn)環(huán)境與高投入、持續(xù)性的地方城市低碳轉(zhuǎn)型之間，存在明顯的激勵機(jī)制不相容問題，這是低碳試點(diǎn)效果維系面臨的主要挑戰(zhàn)。激勵機(jī)制的相容性具體表現(xiàn)為正向激勵的相容性和負(fù)向激勵的相容性。

1.正向激勵的相容性

低碳試點(diǎn)的正向激勵指的是中央政府根據(jù)地方政府開展試點(diǎn)內(nèi)容及效果，所采取的在經(jīng)濟(jì)、政治等方面的支持和傾斜。相較于中國其他政策的試點(diǎn)，尤其是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的試點(diǎn)相比，低碳政策試點(diǎn)是一類典型的弱激勵、弱約束的政策試驗(yàn)。低碳城市試點(diǎn)并不直接向地方政府及官員提供GDP增長和政治晉升的正向激勵[41]，中央政府也沒有向地方政府分配財(cái)政資源和政策傾斜[13]。中央政府只是要求或鼓勵試點(diǎn)城市根據(jù)國家目標(biāo)，自主進(jìn)行制度和政策創(chuàng)新，探索低碳綠色發(fā)展模式[14]。一些地方政府“熱衷”于申試點(diǎn)，申報低碳試點(diǎn)是為了獲取政策和資金上的支持。但是，這些地方政府發(fā)現(xiàn)低碳試點(diǎn)資源投入大、短期獲益小的特點(diǎn)后，消極應(yīng)付試點(diǎn)工作[42-43]。在第一、二批試點(diǎn)城市的自評估報告中，大多數(shù)試點(diǎn)都提出，低碳試點(diǎn)建設(shè)工作繁重、資金缺口大、缺乏低碳發(fā)展專項(xiàng)資金的支持，影響了低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的深入開展[43]。尤其是在欠發(fā)達(dá)的中西部試點(diǎn)，正向激勵不相容抑制了地方政府持續(xù)開展節(jié)能降碳的積極性。

2.負(fù)向激勵的相容性

低碳試點(diǎn)的負(fù)向激勵指的是中央政府根據(jù)地方政府的試點(diǎn)工作效果所采取的約束和懲處措施。在正向激勵不足的情況下，低碳試點(diǎn)受到的負(fù)向激勵也較弱。中央政府并未對地方的低碳試點(diǎn)工作進(jìn)行嚴(yán)格的考核和約束。自2010年首批試點(diǎn)實(shí)施以來，國家發(fā)展和改革委員會僅在2016年對第一、二批試點(diǎn)進(jìn)行了一次集中評估，且不公開公布評估結(jié)果。地方政府在低碳發(fā)展上缺乏監(jiān)督和考核壓力，一些地方政府在試點(diǎn)之初“喊口號”、搞形象工程，不顧實(shí)際盲目提出發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)等目標(biāo)[13]。隨著部分城市經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，在正向激勵和負(fù)向激勵均不相容的情況下，低碳試點(diǎn)面臨低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型內(nèi)在動力逐步喪失的挑戰(zhàn)。

五、結(jié)論與政策啟示

(一)主要結(jié)論

低碳試點(diǎn)作為中國提出和踐行“雙碳”目標(biāo)的一項(xiàng)重要的政策試驗(yàn)，為中國的低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在三批低碳試點(diǎn)陸續(xù)結(jié)束和中國邁向“雙碳”目標(biāo)之際，本文對三批低碳試點(diǎn)的低碳狀態(tài)和減排趨勢進(jìn)行了再評估。研究結(jié)果表明，中國開展的三批低碳試驗(yàn)的效果可能并沒有大多評估研究認(rèn)為的樂觀，僅有2010和2012年開始的第一、二批低碳試點(diǎn)才顯現(xiàn)出碳減排的趨勢，但其依然未進(jìn)入低碳的狀態(tài)；2017年開始的第三批低碳試點(diǎn)在減排趨勢和低碳狀態(tài)上均未顯現(xiàn)出顯著的效果。這一結(jié)果也表明，低碳發(fā)展具有系統(tǒng)性和長期性的特征，低碳政策的實(shí)施難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)出明顯的效果。尤其是在政策試驗(yàn)階段，低碳試點(diǎn)缺乏上位法律、總體規(guī)劃和核算體系的指導(dǎo)，以及相容的激勵機(jī)制，這對其維系低碳發(fā)展效果產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

(二)政策啟示

本文認(rèn)為，基于評估結(jié)果，中國在邁向“雙碳”目標(biāo)的階段，需要加強(qiáng)制度安排的指導(dǎo)性和激勵機(jī)制的相容性，確保地方層面低碳政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的綜合性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

1.完善應(yīng)對氣候變化法律體系

應(yīng)對氣候變化作為碳達(dá)峰、碳中和的上位概念，國家層面應(yīng)構(gòu)建以應(yīng)對氣候變化為核心的法律體系，為應(yīng)對氣候變化的地方立法和政策創(chuàng)新提供合法性保障。同時，基于應(yīng)對氣候變化的基本框架，國家層面還應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、低碳交通出行、建筑節(jié)能改造、低碳生活消費(fèi)、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯、氣候變化應(yīng)急管理等內(nèi)容進(jìn)行法制配套，加強(qiáng)對地方低碳立法和政策制定的指導(dǎo)。地方層面應(yīng)積極開展低碳發(fā)展模式和政策工具創(chuàng)新，并在國家法律的基本框架下，將低碳發(fā)展實(shí)踐制度化、法制化，為其他地區(qū)提供可借鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)樣本。另外，地方的低碳立法應(yīng)充分考慮可操作性，明確實(shí)施主體、適用對象、懲罰力度裁量、執(zhí)行程序等內(nèi)容，保證法律效力傳遞到低碳生產(chǎn)生活的各個環(huán)節(jié)。

2.增強(qiáng)規(guī)劃可行性與約束力

目前，國家層面陸續(xù)出臺了一系列“雙碳”規(guī)劃和行動方案，但當(dāng)務(wù)之急是建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算體系，這是增強(qiáng)地方政府的“雙碳”規(guī)劃可行性和約束力的基礎(chǔ)保障。構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算體系的重點(diǎn)包括制定企業(yè)溫室氣體排放核算方法和產(chǎn)品生命周期碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系、建立碳排放核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和數(shù)字化碳排放信息共享平臺、培養(yǎng)碳排放核算和管理的人才等。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)制定具有可行性和約束力的實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中長期規(guī)劃。一是要求“雙碳”規(guī)劃的理念和任務(wù)融入到地方政府的五年規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、國土規(guī)劃等綱領(lǐng)性規(guī)劃和控制性規(guī)劃當(dāng)中，確保“雙碳”目標(biāo)的實(shí)施有抓手、有約束、可監(jiān)督、可評價；二是要求“雙碳”規(guī)劃的目標(biāo)和落實(shí)情況納入黨政目標(biāo)管理考核體系，將“雙碳”目標(biāo)作為生態(tài)文明建設(shè)考核的重要內(nèi)容，通過黨政領(lǐng)導(dǎo)共抓共管和目標(biāo)任務(wù)分解，保證“雙碳”目標(biāo)和任務(wù)落到實(shí)處。

3.構(gòu)建激勵相容的長效機(jī)制

弱激勵、弱約束的低碳政策試點(diǎn)環(huán)境是影響地方政府行為重要因素。在實(shí)踐“雙碳”目標(biāo)階段，國家層面應(yīng)建立和完善正向激勵和負(fù)向激勵相容的長效機(jī)制，為地方的低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型提供持續(xù)動力。一是要設(shè)置差異化、階段性的碳減排考核目標(biāo)，并根據(jù)考核結(jié)果開展有區(qū)別地進(jìn)行專項(xiàng)激勵，提高地方政府的積極性；二是要充分利用中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，充分利用公開約談、通報批評、通報表揚(yáng)、責(zé)任追究、社會評價等方式形成正負(fù)向激勵相結(jié)合的聲譽(yù)激勵和威懾警示效用，糾正地方低碳發(fā)展中的不作為、亂作為等偏差和異化行為；三是要暢通公眾參與和社會監(jiān)督渠道，鼓勵社會公眾有組織、有計(jì)劃、有效率地參與“雙碳”目標(biāo)監(jiān)督工作，解決低碳發(fā)展中的央地信息不對稱問題。在地方層面，在弱激勵的政策環(huán)境下，一是要促進(jìn)政策協(xié)同，將低碳發(fā)展與無廢城市建設(shè)、智慧城市建設(shè)、韌性城市建設(shè)、海綿城市建設(shè)等試點(diǎn)政策協(xié)同推進(jìn)、形成合力，促進(jìn)資源投入與產(chǎn)出最優(yōu)化；二是積極探索市場型政策工具，激發(fā)市場主體的積極性和主動性，以市場化運(yùn)作促進(jìn)碳排放總量目標(biāo)和強(qiáng)度目標(biāo)的持續(xù)下降。