規(guī)范省以下財(cái)政管理的困境及建議

●羅睿群

規(guī)范省以下財(cái)政管理是財(cái)政體制改革的重要一環(huán)，是省以下財(cái)政體制改革成果的重要體現(xiàn)。從目前省以下財(cái)政體制改革總體情況來(lái)看，雖然我國(guó)省以下財(cái)政體制改革取得了一定成效，但省以下財(cái)政管理中仍存在一些頑癥痼疾。要充分調(diào)動(dòng)省以下各級(jí)政府的積極主動(dòng)性，確保財(cái)政政策穩(wěn)定落實(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安，規(guī)范省以下財(cái)政管理至關(guān)重要。筆者圍繞省以下財(cái)政管理面臨的困境展開(kāi)分析探討，并提出針對(duì)性措施與建議。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制改革總體情況

隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的不斷完善，我國(guó)逐步完成“統(tǒng)收統(tǒng)支—財(cái)政包干—分稅制—建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后提出，“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的改革目標(biāo)，要求將全部政府收支納入預(yù)算管理，同時(shí)印發(fā)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。為進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，健全省以下財(cái)政體制框架，2022年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，規(guī)范省以下財(cái)政管理。《意見(jiàn)》的出臺(tái)，進(jìn)一步夯實(shí)了我國(guó)省以下財(cái)政體制基礎(chǔ)，為構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。

各地緊跟中央步伐，積極推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，共劃分財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)5000多項(xiàng)，省以下權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步明確。多數(shù)地區(qū)推動(dòng)實(shí)施差異化的共同財(cái)政事權(quán)分擔(dān)機(jī)制，不斷優(yōu)化支出責(zé)任分擔(dān)比例，減輕財(cái)力薄弱地區(qū)負(fù)擔(dān)。36個(gè)地區(qū)中，25個(gè)地區(qū)實(shí)行以線上分稅為主的方式，11個(gè)地區(qū)實(shí)行體制結(jié)算集中財(cái)力為主的方式，部分地區(qū)探索對(duì)非稅收入實(shí)施省級(jí)分享，省以下政府間收入劃分的制度化、規(guī)范化程度明顯提升。各地區(qū)不斷完善轉(zhuǎn)移支付管理，提升一般性轉(zhuǎn)移支付占比，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，財(cái)力下沉趨勢(shì)明顯，縣級(jí)財(cái)力逐步得到充實(shí)。各地在推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革中不懈努力，促進(jìn)了各級(jí)財(cái)政職能作用更好發(fā)揮，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障和改善民生等方面取得了積極的成效。

二、省以下財(cái)政管理中面臨的困境

近年來(lái)，各地在推進(jìn)財(cái)政體制改革、規(guī)范財(cái)政管理方面成效明顯，但從實(shí)踐來(lái)看，目前省以下財(cái)政管理仍面臨一些困境，存在如下幾類較為具有代表性的問(wèn)題。

（一）部分開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理較為混亂

開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實(shí)施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。各省開(kāi)發(fā)區(qū)都不同程度承擔(dān)著招商引資、實(shí)施發(fā)展建設(shè)、解決人口就業(yè)的主要職能，為全省吸引投資、創(chuàng)造財(cái)政收入和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主要貢獻(xiàn)主體。但根據(jù)目前對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理情況來(lái)看，部分開(kāi)發(fā)區(qū)存在財(cái)政管理混亂狀況，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)是否應(yīng)設(shè)立一級(jí)財(cái)政開(kāi)發(fā)區(qū)的界定不明晰，如承擔(dān)相同或類似職能的開(kāi)發(fā)區(qū)，有的設(shè)立一級(jí)財(cái)政，編制預(yù)算，有的則由區(qū)縣代管，經(jīng)費(fèi)由區(qū)縣統(tǒng)一撥付。而設(shè)立一級(jí)財(cái)政開(kāi)發(fā)區(qū)，市（縣）與開(kāi)發(fā)區(qū)的收入劃分、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付等情況又不盡相同，有的依照開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的支出責(zé)任下放了相應(yīng)的財(cái)權(quán)，而有的則將應(yīng)由市級(jí)或省級(jí)承擔(dān)的大型項(xiàng)目交由開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)卻未撥付相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)助資金，支出壓力全部由開(kāi)發(fā)區(qū)自行承擔(dān)。二是不同開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會(huì)民生事務(wù)、人員工資標(biāo)準(zhǔn)及支出情況，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及支出情況等未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在部分開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)社會(huì)民生事務(wù)多，人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)較高，而部分開(kāi)發(fā)區(qū)事務(wù)相對(duì)較少，相應(yīng)支出較低。三是不同開(kāi)發(fā)區(qū)所屬的融資平臺(tái)公司數(shù)量、資產(chǎn)、債務(wù)以及固定資產(chǎn)管理情況、土地投放情況等不同，未形成行之有效的管理制度。主要表現(xiàn)為部分開(kāi)發(fā)區(qū)的融資平臺(tái)公司的設(shè)立、土地投放等任務(wù)僅考慮該開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃自身規(guī)劃，未將全市或全省整體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮在內(nèi)。有的開(kāi)發(fā)區(qū)為盡早完成建設(shè)任務(wù)，未進(jìn)行充足的前期準(zhǔn)備和長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃，成立各種融資平臺(tái)公司大興舉債，導(dǎo)致面對(duì)突發(fā)狀況時(shí)資金流難以銜接，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)陡增。四是在開(kāi)發(fā)區(qū)靠賣(mài)地形成基金收入，財(cái)政撥款進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)管理模式下，存在土地出讓收入“空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象，形成財(cái)政收入虛增，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升。

（二）省直管縣財(cái)政改革政策效應(yīng)在短期內(nèi)難以顯現(xiàn)

目前我國(guó)共有1072個(gè)縣區(qū)作為省直管縣管理，占全部縣區(qū)的39%。省直管縣財(cái)政體制改革在增加財(cái)政收入、提高縣級(jí)財(cái)政自給率方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。尤其是中西部地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政普遍運(yùn)行困難，加大省直管縣改革力度、擴(kuò)大改革廣度、推動(dòng)改革深度，可以有效增加縣級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力，是推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革行之有效的辦法。但相關(guān)調(diào)查研究結(jié)果顯示，省直管縣改革的政策效應(yīng)滯后性較為嚴(yán)重，如某西部地區(qū)直管縣改革后在前四年財(cái)政收入都無(wú)明顯提高，到第五年才有較為顯著增加。同時(shí)，改革后五年內(nèi)縣級(jí)財(cái)政自給率亦無(wú)明顯改善。造成上述問(wèn)題的原因主要是垂直管理部門(mén)職責(zé)不清晰，包括省級(jí)管理難度大、市級(jí)消極配合和縣級(jí)問(wèn)題復(fù)雜。省直管縣改革后，縣級(jí)政府的財(cái)政管理由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，省級(jí)面臨著直管縣范圍廣、個(gè)數(shù)多，管理難度上升；因省直管縣財(cái)政改革的目標(biāo)群體主要是市級(jí)政府和縣級(jí)政府，市級(jí)政府手中權(quán)力被削減，導(dǎo)致配合消極。而縣級(jí)政府往往存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要有：實(shí)施改革后，試點(diǎn)縣將省財(cái)政補(bǔ)助資金優(yōu)先用于解決債務(wù)等歷史遺留問(wèn)題，直管縣往往經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入規(guī)模和增幅較小，試點(diǎn)縣相應(yīng)事權(quán)增加但財(cái)力短期內(nèi)難以匹配，縣級(jí)政府在具體落實(shí)省直管縣政策時(shí)因自身利益考慮而忽視全局。

（三）部分縣區(qū)基層“三保”壓力加大

目前，我國(guó)縣區(qū)地方“三保”支出占可用財(cái)力支出等比重在四成以上，地方國(guó)庫(kù)庫(kù)款能夠保障“三?！毙枰?，全國(guó)縣區(qū)財(cái)力總體上能夠做到保障“三?！?。但隨著近年來(lái)“三?！北Ｕ戏秶牟粩嗤晟?、“三?！北Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)逐年提高，“三?！敝С霾粩嗌仙?，與此同時(shí)，受財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、疫情影響、落實(shí)組合式稅費(fèi)支持政策、房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣等多重因素影響造成減收增支，財(cái)政平衡存在一定壓力。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是“三保”支出增幅高于財(cái)力增幅。2017年至2021年，全國(guó)縣區(qū)“三保”支出年均增幅為15.7%，人均財(cái)力年增幅為14.8%，造成縣區(qū)“三?！鳖A(yù)算支出占一般公共預(yù)算支出比例逐漸升高，“三保”壓力較大。部分縣區(qū)尤其是東北和西部地區(qū)縣區(qū)，因財(cái)力基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政支出主要依賴轉(zhuǎn)移支付，無(wú)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支出主要以“三保”為主，“三?！鳖A(yù)算支出占一般公共預(yù)算支出比例較高。個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)縣區(qū)“三?！鳖A(yù)算支出更是遠(yuǎn)超或等于一般公共預(yù)算支出，說(shuō)明除“三?！蓖猓@些縣區(qū)無(wú)力安排其他預(yù)算支出，“三?！敝С鰤毫M(jìn)一步加劇了該地區(qū)的運(yùn)行難度。二是部分縣區(qū)“三保”地方標(biāo)準(zhǔn)不甚合理，需防范運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。有的縣區(qū)“三?！钡胤綐?biāo)準(zhǔn)甚至超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一倍以上，且上半年已經(jīng)執(zhí)行進(jìn)度過(guò)高，下半年運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)可能大幅上升，而有的地區(qū)“三保”地方標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)支出需求數(shù)，保障程度可能存在不足。三是部分縣區(qū)“兩高一低”特征明顯。“三?！焙推渌麆傂灾С稣季C合財(cái)力比重高、債務(wù)率高、庫(kù)款水平低，自有財(cái)力難以覆蓋“三保”支出預(yù)算。有的縣區(qū)“三保”保障高度依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，“三?！鳖A(yù)算數(shù)與自有財(cái)力占比甚至達(dá)100%以上。四是部分縣區(qū)還存在違規(guī)使用財(cái)政資金問(wèn)題，如擠占?？畋Ｕ匣局С?、拖欠教師工資和拖欠農(nóng)民工工資等，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較高

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入質(zhì)量較低且增長(zhǎng)乏力。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在稅源少、質(zhì)量差等問(wèn)題，有些地區(qū)地方政府的非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快，雖然對(duì)專項(xiàng)支出形成財(cái)政保障，但同時(shí)也抑制了稅收收入的正常增長(zhǎng)，地方政府正常支配的財(cái)力受到影響。如前文所述，受多重因素影響，部分地區(qū)財(cái)政收入下降明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府部門(mén)，收入影響更為嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為地方財(cái)政收入規(guī)模小、收入增幅低，即使財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，增幅幾乎可以忽略不計(jì)，增長(zhǎng)乏力。二是財(cái)政支出剛性強(qiáng)。但近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入全力用于保障“三?！敝С觯脕?lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力非常有限。而在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重。三是隨著財(cái)政赤字規(guī)模增大，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政回旋余地最小，往往難以外化釋放，在各種因素作用下累積了一定赤字與債務(wù)。

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)較高的主要原因，一是部分政府職責(zé)劃分不清，地方政府職責(zé)與財(cái)力矛盾突出。部分應(yīng)由省級(jí)或市級(jí)負(fù)擔(dān)的支出層層下劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越到基層可支配財(cái)力越薄弱，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。二是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。近年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、就業(yè)市場(chǎng)不景氣、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財(cái)政增收難度加大等困難，相應(yīng)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的多重壓力。三是支出壓力逐步增大。以疫情支出為例，基層疫情防控支出安排不足，資金缺口大。疫情發(fā)生以來(lái)，隨著疫情延宕反復(fù)，疫情防控支出逐漸上升，資金缺口不斷增加。據(jù)各地報(bào)送的數(shù)字，財(cái)政資金職能安排疫情防控支出中的一部分，剩余部分由預(yù)算單位或企業(yè)墊付，形成疫情防控資金缺口。因年初各地并未將疫情防控列為保民生支出，支出順序不具優(yōu)先性。而隨著疫情防控任務(wù)精細(xì)化、常態(tài)化，疫情防控資金缺口呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

（五）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在

近年來(lái)，隨著各地政府對(duì)債務(wù)問(wèn)題重視程度不斷加深，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上得到化解，但隨著財(cái)政收入下降、財(cái)政支出壓力加大，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在。地方政府債務(wù)化債不實(shí)、國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司違規(guī)舉債仍有發(fā)生、違規(guī)出借財(cái)政資金以及個(gè)別地方逆向借款現(xiàn)象仍然存在。如，某市在未征得其債權(quán)人（相關(guān)貸款金融機(jī)構(gòu)）同意的情況下，對(duì)已用于質(zhì)押融資的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目協(xié)議中部分合同額直接刪除作為債務(wù)償還；某市融資平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行中期票據(jù)募集資金用于償還前期違規(guī)債務(wù)的利息；某市融資平臺(tái)公司通過(guò)融資租賃、信托、銀行貸款等方式融資，用于應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的公益性項(xiàng)目支出，實(shí)際增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；某市要求該市城投公司承擔(dān)應(yīng)由財(cái)政預(yù)算安排的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、市政維護(hù)類和還本付息類等支出。可以說(shuō)，一些地方仍存在政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀有偏差、脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平搞建設(shè)、預(yù)算約束偏軟、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不降反增等問(wèn)題，如不及時(shí)妥善解決，容易累積債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)范省以下財(cái)政管理的措施與建議

（一）完善開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理

1.根據(jù)實(shí)際情況來(lái)確定開(kāi)發(fā)區(qū)是否設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)?！兑庖?jiàn)》第十四條明確要求規(guī)范各類開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制，各地區(qū)可結(jié)合本地實(shí)際探索創(chuàng)新開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制模式。開(kāi)發(fā)區(qū)是否設(shè)立一級(jí)財(cái)政，應(yīng)當(dāng)綜合考慮開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會(huì)職能、開(kāi)發(fā)區(qū)總體經(jīng)濟(jì)體量和開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)或?qū)嵤┑闹卮箜?xiàng)目等方面。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)）提出“完善開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理和獨(dú)立核算機(jī)制”，相關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合《意見(jiàn)》精神形成相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨福瑢?duì)體量相近、職能類似的開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)當(dāng)采用同樣的財(cái)政管理模式；完善開(kāi)發(fā)區(qū)事權(quán)財(cái)權(quán)匹配，對(duì)承擔(dān)省級(jí)、市級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)，或承擔(dān)民生事務(wù)多、人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)高的，及時(shí)給予相應(yīng)財(cái)政配套資金。

2.推進(jìn)融資平臺(tái)公司整合升級(jí)，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)融資平臺(tái)公司管理，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。融資平臺(tái)作為開(kāi)發(fā)區(qū)債務(wù)主體，應(yīng)盡快推進(jìn)融資平臺(tái)整合升級(jí)。根據(jù)融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)類型對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行劃分，對(duì)承接相同業(yè)務(wù)的平臺(tái)公司進(jìn)行整合，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模較大的平臺(tái)公司進(jìn)行資產(chǎn)注入；對(duì)無(wú)實(shí)際經(jīng)營(yíng)或與其他公司業(yè)務(wù)重疊且規(guī)模較小的進(jìn)行撤銷，使平臺(tái)公司做到權(quán)屬清晰、業(yè)務(wù)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)可控，在推進(jìn)融資平臺(tái)公司整合升級(jí)過(guò)程中，同步推動(dòng)政府性債務(wù)化解。融資平臺(tái)公司完成轉(zhuǎn)型后，充分發(fā)揮政策、資源和專業(yè)等方面優(yōu)勢(shì)，有力帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）放大省直管縣政策效應(yīng)

按照相關(guān)文件指引，放大省直管縣財(cái)政改革政策效應(yīng)，一是堅(jiān)持分類施策、因地制宜、逐步優(yōu)化，推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的范圍，完善改革方式。按照“突出重點(diǎn)、利于發(fā)展、管理有效”的要求，賦予地方更多靈活性。如將區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢蕖⒇?cái)政較為困難的縣納入直管范圍，或者參照直管縣管理，加強(qiáng)省對(duì)縣的財(cái)力支持；市級(jí)財(cái)力狀況較好，能夠帶動(dòng)縣級(jí)發(fā)展的，要更多發(fā)揮市級(jí)在統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展、對(duì)縣級(jí)加大財(cái)力幫扶等方面的作用。二是理順省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)之間的關(guān)系，同時(shí)利用大數(shù)據(jù)提升省級(jí)管理手段，并適度放權(quán)調(diào)動(dòng)直管縣積極性，逐步改善直管縣試點(diǎn)事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配現(xiàn)狀，鼓勵(lì)縣級(jí)政府站在全局角度落實(shí)省直管縣政策。相應(yīng)地，對(duì)于由市級(jí)管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級(jí)的財(cái)政管理職責(zé)，加強(qiáng)省、市兩級(jí)的引導(dǎo)作用。

（三）完善縣級(jí)“三?！北Ｕ蠙C(jī)制

兜牢兜實(shí)“三?！钡拙€，應(yīng)將目光聚焦在提高財(cái)政收入質(zhì)量和優(yōu)化支出兩個(gè)方面。一是積極拓寬和培植優(yōu)質(zhì)財(cái)源，抓緊抓實(shí)組織收入，做到應(yīng)收盡收，并逐步推動(dòng)“三保”相關(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對(duì)下直達(dá)資金范圍，用好用足相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付或直達(dá)資金。進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)力下沉，加大向中西部地區(qū)傾斜力度，持續(xù)提高人均財(cái)政支出水平。二是嚴(yán)格省級(jí)對(duì)縣級(jí)“三?！敝С鲱A(yù)算安排方案的審核制度，強(qiáng)化“三保”支出預(yù)算執(zhí)行硬性約束，同時(shí)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力壓減非重點(diǎn)、非剛性的一般性支出，做到一般性支出應(yīng)壓盡壓；有計(jì)劃提高資金配置效率和使用效益，把錢(qián)花在刀刃上，確保支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的力度不減和保障民生事務(wù)的力度不減。同時(shí)，加快推進(jìn)省以下財(cái)政改革，加強(qiáng)民生政策備案管理，做到量力而行，不制定出臺(tái)超過(guò)自身財(cái)力的民生政策，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，嚴(yán)禁拖欠行為發(fā)生。

（四）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，按照預(yù)算法規(guī)定，其財(cái)政是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政。一是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理和支出保障，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。如通過(guò)增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴(kuò)大鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等投入，進(jìn)一步改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；增加對(duì)農(nóng)業(yè)科學(xué)等技術(shù)政策支持，包括設(shè)立專項(xiàng)資金，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，明確縣、鄉(xiāng)兩級(jí)等事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，兼顧激勵(lì)與約束、公平與效率并重。三是調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職責(zé)定位，充分利用信息化手段，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的效率與質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和主體責(zé)任，指出本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總責(zé)由省級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)，并明晰化解債務(wù)主要方法和原則，省級(jí)政府要按屬地原則和管理權(quán)限壓實(shí)市縣政府主體責(zé)任，通過(guò)增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好遏制增量和妥善化解存量?jī)煞矫鎮(zhèn)鶆?wù)管理工作。一是嚴(yán)格項(xiàng)目審批。加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目。嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)條件審核，區(qū)分輕重緩急、科學(xué)有序推進(jìn)。二是加強(qiáng)預(yù)算約束。對(duì)涉及財(cái)政資金安排的項(xiàng)目，必須明確年度財(cái)政資金預(yù)算安排，對(duì)涉及負(fù)債融資的項(xiàng)目，必須嚴(yán)格評(píng)估項(xiàng)目現(xiàn)金流和收益情況，項(xiàng)目概算及概算調(diào)整方案必須制定資金平衡方案，依法合規(guī)落實(shí)各項(xiàng)資金來(lái)源和償債責(zé)任。三是嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單。規(guī)范各級(jí)政府舉債融資行為，將負(fù)面清單作為政府舉債融資的“紅線”，各級(jí)各部門(mén)要嚴(yán)格遵守，不搞變通，絕不允許“上有政策、下有對(duì)策”。四是積極通過(guò)多種方式盤(pán)活財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本以及各類金融機(jī)構(gòu)的有效資源，按照“誰(shuí)舉借、誰(shuí)償還”的原則，扎實(shí)穩(wěn)妥緩釋和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，還要按照相關(guān)要求，健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制。一般債券優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興、污染防治等無(wú)收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。專項(xiàng)債券要優(yōu)先支持黨中央、國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目，重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源等關(guān)系到國(guó)家發(fā)展和民生保障的九大領(lǐng)域。