中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中省以下財(cái)政體制改革探討

●何代欣

編者按：省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系制度的組成部分。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，對于建立健全科學(xué)的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，有效應(yīng)對新挑戰(zhàn)具有重要意義。黨的十八大以來，中央和地方財(cái)政關(guān)系不斷完善，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步形成，但也存在著部分省以下財(cái)政體制改革相對滯后等問題。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，為進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制提供了指導(dǎo)。在黨的二十大精神指引下，新時(shí)代如何系統(tǒng)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革？本刊圍繞推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革特邀財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和實(shí)務(wù)工作者展開深入探討。

中國式現(xiàn)代化已成為新時(shí)代新征程上全國各族人民的中心任務(wù)。中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，對實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要的支撐和保障作用。財(cái)政體制改革自當(dāng)以此標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)對表改革發(fā)展的方向與目標(biāo)，始終以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作。具體來看，當(dāng)前及今后一段時(shí)間，按照黨中央要求和決策部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，以深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，促進(jìn)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展，為全面建成社會主義現(xiàn)代化國家，以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)保障①。因此，充分理解和準(zhǔn)確把握中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中省以下財(cái)政體制改革，成為一項(xiàng)重要而緊迫的研究內(nèi)容與實(shí)踐工作。

一、客觀認(rèn)識財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理的現(xiàn)實(shí)

中國幅員遼闊，各地省以下財(cái)政事權(quán)劃分進(jìn)度受制于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、基層政府治理能力和民眾接受理解的差異。如果說從理論上按照管理復(fù)雜程度和受益范圍等事權(quán)特征來劃分還有章可循，那么因地制宜，強(qiáng)化教育、科研、社保、醫(yī)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等省級事權(quán)，再把一些更加具體、更有賴于基層治理的公共服務(wù)確定為市縣級財(cái)政事權(quán)的工作則仍需探索和研究。首先，事權(quán)牽涉到職能部門的管理方式與運(yùn)作模式，財(cái)政體制改革背后從來都是政府行政體制改革（高培勇，2021）。其次，省級財(cái)政事權(quán)強(qiáng)化與市縣級財(cái)政事權(quán)確定彼此關(guān)聯(lián)又有所分離。如何建立激勵相融的劃分機(jī)制考驗(yàn)實(shí)踐與理論的創(chuàng)新。最后，考慮到各地事權(quán)劃分緊迫性上存在差異，怎樣推動改革、又如何檢驗(yàn)改革成效需要密切關(guān)注（楊志勇，2019）。

明晰界定省以下各級財(cái)政支出責(zé)任的立足點(diǎn)是確?；鶎迂?cái)力可持續(xù)。財(cái)力上移和支出下行是垂直管理的中央制國家的主要特征（何代欣，2022）。多年來，基層財(cái)政困難的癥結(jié)就在于省以下各級財(cái)政支出責(zé)任不明晰。為此，進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的關(guān)鍵是要從制度上建立穩(wěn)定的政府間財(cái)政支出規(guī)則。第一，合理確定支出基數(shù)、體現(xiàn)區(qū)域差異化原則?？紤]到財(cái)政收支形勢變化，準(zhǔn)確把握省級財(cái)政與市縣級財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力成為工作推進(jìn)的關(guān)鍵。第二，共同事權(quán)劃分應(yīng)體現(xiàn)政府間責(zé)任與財(cái)力公平。若從行政權(quán)力角度分擔(dān)共同事權(quán)，不僅容易造成改革推進(jìn)艱難，而且可能誘發(fā)新問題。第三，上級事權(quán)委托下級執(zhí)行容易造成責(zé)任下移和支出向下轉(zhuǎn)嫁。為此，怎樣構(gòu)建體制內(nèi)的上下級事權(quán)委托代理關(guān)系（呂冰洋等，2022），成為有必要關(guān)注的內(nèi)容。

二、科學(xué)化解省以下收入劃分不夠規(guī)范的難題

運(yùn)用科學(xué)方法劃分省以下政府收入是解決基層自有財(cái)力不足，深化分稅制財(cái)稅體制改革（樓繼偉，2022）的主要工作。按照稅種屬性劃分收入是多年來稅制改革研究的重要內(nèi)容（張斌，2021）。一般而言，收入的流動性越強(qiáng)、收入在各地分布不均衡程度越高、一些隨季節(jié)波動較大的收入，將作為上級財(cái)政收入或者更高比例由上級財(cái)政分享。通常那些屬地特征突出、收入穩(wěn)定尤其是稅基穩(wěn)定的稅源，將作為下級財(cái)政收入或更高比例由下級財(cái)政分享?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）提出，“對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財(cái)政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法”。有了規(guī)則是一種進(jìn)步，但執(zhí)行過程中有必要針對性地保障市縣兩級稅收和其他政府收入。一是上述具有壟斷屬性和資源能源屬性的收入，雖然更適合作為省級收入，但是這些收入比較穩(wěn)定，也具有一定屬地特征，且收入規(guī)模較大、占基層收入比重也很高。因此，怎樣在相關(guān)市縣間合理分配是關(guān)鍵。二是按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入是亟須改革調(diào)整的內(nèi)容。這不僅牽涉到財(cái)力在政府間的分配，而且涉及企業(yè)主管部門與各級政府的利益，還關(guān)系到企業(yè)提高運(yùn)營效率、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的問題。

省以下財(cái)政收入分享將有明確而規(guī)范的執(zhí)行規(guī)則。省以下稅收收入分享是各級政府較為關(guān)注的內(nèi)容。具體來看，主體稅種實(shí)行按比例分享如何操作，多樣化的非稅收入分享方式怎樣規(guī)范，都有了較為清晰的思路。由于省以下財(cái)政體制相較于中央與省之間更為復(fù)雜，《意見》要求省內(nèi)同一稅費(fèi)收入的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)收入的縱向分配公平。規(guī)范合理的省以下收入分享，能夠有效化解政府間縱向財(cái)力失衡的問題和財(cái)政政策落地實(shí)施中的難題。新發(fā)展格局下，有兩種情況值得關(guān)注：一是通過省內(nèi)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排解決替代對各類區(qū)域的財(cái)政收入全留或增量返還政策；二是在財(cái)政政策運(yùn)用組合式稅費(fèi)支持政策實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控背景下，針對基層虛增收入，亂收費(fèi)、收過頭稅等可能發(fā)生的情況，進(jìn)行了明確部署。今后要從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用角度，清理不當(dāng)干預(yù)市場的稅費(fèi)行為。上述兩種情況，不僅是財(cái)政體制內(nèi)政府間收入關(guān)系的調(diào)整，而且涉及政府與市場關(guān)系理順、財(cái)政政策落實(shí)落細(xì)等，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

首次提出的適度增強(qiáng)省級調(diào)控能力，對穩(wěn)定基層運(yùn)行、彌合區(qū)域間財(cái)力差距十分重要。一是基層“三保”壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)亟須省級層面給予支持。這是在常態(tài)化中央財(cái)政資金直達(dá)市縣兩級以后的新安排。二是關(guān)于資源稅收入在省內(nèi)分布不均導(dǎo)致的區(qū)域間收入差距，明確了省級可參與資源稅收入分享。這為增強(qiáng)省級調(diào)控能力奠定了基礎(chǔ)。三是省以下增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制完善和規(guī)范收入后集中到省級層面的新增財(cái)力分配，市縣兩級尤其縣級是重點(diǎn)照顧的對象。其中，如何加強(qiáng)省級調(diào)控能力對縣級的支持仍是改革重點(diǎn)。

三、充分優(yōu)化省以下轉(zhuǎn)移支付定位及功能

轉(zhuǎn)移支付制度是解決收入初次分配階段不均衡的重要制度設(shè)計(jì)。相較于中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的多次調(diào)整優(yōu)化，我國省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善仍需要一定的時(shí)間。厘清省以下各類轉(zhuǎn)移支付的功能定位是當(dāng)前及今后一段時(shí)間的工作重點(diǎn)。首先，要充分認(rèn)識財(cái)政事權(quán)具有的動態(tài)演化特征。市縣財(cái)力狀況隨時(shí)間變化往往有所調(diào)整。一些地區(qū)本級財(cái)政收支波動大，而另一些地區(qū)相對平穩(wěn)。對于那些需要上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持的財(cái)力薄弱市縣，應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付定期評估工作機(jī)制，不斷增強(qiáng)省以下轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和時(shí)效性。其次，正式確立了一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置的原則。這對發(fā)揮財(cái)政資金自上而下支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及擔(dān)負(fù)國家安全、生態(tài)保護(hù)、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)意義重大。最后，關(guān)于省市縣共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革有效銜接屬于難度較高的事項(xiàng)。這一方面考驗(yàn)上下級政府之間有效協(xié)作，另一方面考驗(yàn)預(yù)算編制執(zhí)行過程中的激勵相融。

優(yōu)化省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)仍需要大量的分析測算和研究支撐。如何圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，怎樣調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動財(cái)力下沉，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，推動落實(shí)中央重大決策部署，很可能是未來一段時(shí)間有待加強(qiáng)的內(nèi)容。一是有效分配省以下一般性轉(zhuǎn)移支付尚需充分研究。理論上依據(jù)公共服務(wù)成本、人口數(shù)量和支出責(zé)任比例等辦法可以推進(jìn)，但在實(shí)際執(zhí)行中，本級財(cái)力狀況等約束因素有必要充分考慮。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的控制和退出難題應(yīng)有科學(xué)思路。特別是在穩(wěn)增長、保就業(yè)壓力較大的情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能發(fā)揮應(yīng)與宏觀調(diào)控、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等戰(zhàn)略有效銜接。

科學(xué)分配省以下各類轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)圍繞建制度、促管理、重績效三個(gè)方面來展開：第一，建立行之有效的分配規(guī)則。無論是因素法或項(xiàng)目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金都有自身優(yōu)勢，省以下轉(zhuǎn)移支付資金分配借鑒實(shí)施的難度不大，但需要注意規(guī)范執(zhí)行。第二，執(zhí)行規(guī)則過程中的靈活性與嚴(yán)肅性有機(jī)結(jié)合。在貫徹政府過緊日子的要求、堅(jiān)持勤儉節(jié)約的背景下，因素法的因素權(quán)重和項(xiàng)目法的優(yōu)先級設(shè)置都考驗(yàn)省以下轉(zhuǎn)移支付資金分配的管理能力。第三，結(jié)合預(yù)算績效管理的資金分配優(yōu)化。公共服務(wù)提供成本、管理績效水平和努力程度將是考察重點(diǎn)和資金分配依據(jù)。

四、全力構(gòu)建保障基層“三?！敝С龅捏w制機(jī)制

基層“三?！蓖瓿汕闆r將是省以下財(cái)政體制改革成功與否的重要考評標(biāo)準(zhǔn)。全力構(gòu)建有利于保障基層“三?！敝С龅捏w制機(jī)制有賴于建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。具體來看，其一，充分理解財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任背后是機(jī)構(gòu)職能、管理服務(wù)和政策執(zhí)行等客觀實(shí)際。基于此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)一段時(shí)期內(nèi)客觀實(shí)際情況作出動態(tài)調(diào)整，以實(shí)事求是的態(tài)度和科學(xué)客觀的精神有序推進(jìn)改革。二是全面把握關(guān)鍵指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和制定依據(jù)。尤其是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政自給率變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，將是健全共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任動態(tài)調(diào)整機(jī)制的重要基礎(chǔ)。

我國財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)之一是扎實(shí)推進(jìn)、步步為營。改革和探索往往同時(shí)展開，相互促進(jìn)。收入劃分牽涉到很多具體情況，需要針對性解決。從收入劃分的具體工作開始探索更多可行性路徑：第一，區(qū)域間均衡是省以下收入劃分的主要目標(biāo)。為此，一個(gè)穩(wěn)定可靠的評估機(jī)制怎樣建立又如何運(yùn)行十分重要。第二，地方化中央標(biāo)準(zhǔn)的工作亟待展開。中央提出的結(jié)合省以下區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財(cái)政收入分布和規(guī)模、財(cái)政收支均衡度等變化，適時(shí)穩(wěn)步調(diào)整省以下政府間收入劃分。這些原則的落地是各省區(qū)市需要重點(diǎn)探索的內(nèi)容。第三，為有效抑制基層收入空轉(zhuǎn)發(fā)生，計(jì)劃通過授權(quán)省級財(cái)政調(diào)整收入分享來化解。這項(xiàng)工作可能牽涉到省本級財(cái)力的重新分配和需要調(diào)整的收入規(guī)模大小。第四是全力推進(jìn)財(cái)政法制化建設(shè)，省以下涉及收入和支出項(xiàng)目的劃分以及上解等具體辦法，未來要求依法報(bào)同級人民代表大會常務(wù)委員會備案?？梢钥吹?，財(cái)政體制的改革與調(diào)整更加具有法律效應(yīng)。

加強(qiáng)各類轉(zhuǎn)移支付動態(tài)優(yōu)化管理。其一，從宏觀層面不斷完善調(diào)整各類轉(zhuǎn)移支付資金在省以下各級政府之間的分配辦法。這是從總量上和結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理的基本原則。其二，在共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中探索加強(qiáng)資金績效管理和監(jiān)督的可行辦法。主要思路是依據(jù)績效和管理改進(jìn)程度來考核。這里新增的事項(xiàng)需要搭建運(yùn)行規(guī)則和工作辦法。其三，針對常態(tài)化中央直達(dá)市縣兩級基層資金建立管理和監(jiān)控辦法。說到底是利用省級財(cái)政管理接近支出現(xiàn)場的信息優(yōu)勢，提升各類轉(zhuǎn)移支付資金在執(zhí)行過程中的規(guī)范性，增強(qiáng)資金績效。重點(diǎn)工作是支出進(jìn)度安排和惠企利民成效。

五、推動形成有利于基本公共服務(wù)均等化的基層財(cái)政體制

財(cái)政體制改革和財(cái)政管理優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有力保障?；鶎迂?cái)政體制當(dāng)中的具體問題有必要系統(tǒng)化解決。從體制上看，開發(fā)區(qū)財(cái)政管理一直是預(yù)算管理難題。規(guī)范運(yùn)行是當(dāng)務(wù)之急。一是《意見》明確了單獨(dú)設(shè)立和未單獨(dú)設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的開放區(qū)預(yù)算管理辦法。前者參照同級政府的預(yù)決算并單獨(dú)列示，后者預(yù)決算按照部門預(yù)決算管理，納入同級政府部門預(yù)決算并單獨(dú)列示。這給各方有序開展工作提供了重要制度基礎(chǔ)。二是針對開發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目多、債務(wù)壓力較大的現(xiàn)實(shí)，改革提出加強(qiáng)開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，制定切實(shí)有效的管理制度和可執(zhí)行的管理辦法，從源頭上和過程中全面防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此，各地可在依法依規(guī)的前提下探索新開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制模式。

財(cái)政體制改革從來都需要因地制宜，越是基層治理越需要保持制度和體制的彈性。探索多年的省直管縣財(cái)政改革有了更明確的部署：一是為困難縣找財(cái)力支持。加強(qiáng)省級對縣級的財(cái)力支持，繼續(xù)在部分地區(qū)執(zhí)行省直管縣。二是給予市級充分選擇的權(quán)利。從區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展活力角度更適合市級管理的縣，鼓勵并適度強(qiáng)化市級的財(cái)政管理職責(zé)。上述內(nèi)容在執(zhí)行過程中應(yīng)兼顧省級和市級財(cái)力分布及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，建立有進(jìn)有退的治理機(jī)制和協(xié)商模式。

以落實(shí)主體責(zé)任的辦法做實(shí)縣級“三?！北Ｕ蠙C(jī)制?？h級“三?！北Ｕ蠙C(jī)制是新時(shí)代財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一，此舉關(guān)乎基層政府的有效運(yùn)行和財(cái)政安全。第一，主體責(zé)任明確。堅(jiān)持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，這有助于細(xì)化任務(wù)目標(biāo)和工作重點(diǎn)，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)、解決具體問題。第二，明確了省級財(cái)政與縣級財(cái)政之間的工作原則。即建立健全全流程監(jiān)管工作機(jī)制，做好預(yù)算審核、執(zhí)行和監(jiān)控，逐步推動“三保”相關(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對下直達(dá)資金范圍（張德勇等，2020）。

提升鄉(xiāng)財(cái)縣管的工作績效，將其作為防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理效率和水平的主要辦法。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的普遍狀況，《意見》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展要縣級來加強(qiáng)支持。結(jié)合預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，不斷調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，更好發(fā)揮縣級財(cái)政的指導(dǎo)和保障作用。這一方面從短期上給予幫助和支撐，另一方面從長期上給予規(guī)范和監(jiān)管，力圖從根本上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升管理效率。

從體制改革上回應(yīng)了各方比較關(guān)心的地方政府債務(wù)管理問題。一是從違規(guī)舉債上落實(shí)省級政府責(zé)任，按屬地原則和管理權(quán)限壓實(shí)市縣主體責(zé)任。二是針對省以下債務(wù)限額合理分配等問題，提出了健全地方政府債務(wù)限額分配機(jī)制，一般債務(wù)限額應(yīng)與一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額應(yīng)與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益等相匹配。這為從體制上管好用好地方政府債務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

注釋：

①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，國辦發(fā)〔2022〕20號，2022年6月13日。