關(guān)于加強行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的思考

吳 鶯

（杭州市交通運輸發(fā)展保障中心，杭州 310030）

引 言

自2013 年以來，我國財政部開始正式頒布文件，著力要求行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制管理。這一舉措得到了習(xí)近平總書記的重視和強調(diào)，特別強調(diào)了對權(quán)力的制約和監(jiān)督，以防止腐敗現(xiàn)象滋生，并建立不易腐敗的保障機制[1]。這些指示引發(fā)了對行政事業(yè)單位會計內(nèi)控制度的廣泛討論和審視。當前，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度面臨著一些挑戰(zhàn)和問題，這些問題的解決對于確保組織健康運行、防范風(fēng)險、提升管理效率至關(guān)重要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)價值

（一）加強單位廉政建設(shè)

在行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)中，加強單位廉政建設(shè)是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。內(nèi)控制度的建立將內(nèi)部制衡機制融入管理體系，有助于規(guī)范經(jīng)濟活動、按流程進行風(fēng)險分析，并制定管控措施，有效預(yù)防單位違法違規(guī)行為。一個健全的內(nèi)控制度不僅是預(yù)防腐敗和違規(guī)行為的手段，也是單位廉政建設(shè)的保障。它監(jiān)控和控制資金流向、決策過程及經(jīng)濟活動，提升單位運行的透明度和規(guī)范性，確保合法性和廉潔性。此舉不僅保護公共資源，還提高公眾對單位的信任度和透明度，構(gòu)建廉潔高效的管理環(huán)境，維護了組織的聲譽和形象。

（二）規(guī)范單位業(yè)財管理

內(nèi)控制度的建立通過制定政策和程序，將內(nèi)部權(quán)力運行框架嵌入管理體系，有效監(jiān)管單位的財務(wù)活動、資金流向和資源使用，確保其在合法合規(guī)框架內(nèi)運作。在此體系管理下，單位的資產(chǎn)購置、使用和處置與預(yù)算管理、政府采購等相關(guān)控制相結(jié)合，為資產(chǎn)安全提供保障，并注重提高資產(chǎn)使用效率和效果，推動財政資金整體效益的提升，有助于單位的健康發(fā)展。一個完善的內(nèi)控制度不僅有效管控經(jīng)濟活動，也是確保財務(wù)信息真實完整的保障。通過健全的內(nèi)控機制，單位能夠識別財務(wù)風(fēng)險，為正確的會計核算和監(jiān)督職能提供支持，為內(nèi)部管理和外部監(jiān)管提供準確、完整的財務(wù)信息，為單位的健康發(fā)展提供基礎(chǔ)環(huán)境和技術(shù)支持。

（三）發(fā)揮單位服務(wù)職能

行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控建設(shè)的一個重要價值在于促進單位服務(wù)職能的充分發(fā)揮。其內(nèi)控機制的建立不僅限于經(jīng)濟活動的規(guī)范管理，同時直接影響單位的服務(wù)水平和效率。通過財務(wù)內(nèi)控規(guī)范管控單位經(jīng)濟事項、梳理業(yè)務(wù)流程，以及確定規(guī)范的工作流程，單位能夠更有效地提升公共管理和服務(wù)水平。這一機制有效識別和防范流程風(fēng)險，為單位提供了有效的防控措施，從而提高了公共服務(wù)的效率和效果。財務(wù)內(nèi)控規(guī)范的實施，使得單位服務(wù)過程更有序、高效，進而提升了服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)問題

（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，缺乏內(nèi)控意識

2012 年11 月29 日，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，旨在明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的詳細要求。該規(guī)范通過規(guī)范內(nèi)控制度，嚴格要求行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟流程，以提升管理水平，并加強廉政風(fēng)險的防控機制建設(shè)。但是，部分行政事業(yè)單位對內(nèi)控制度的認識不足，內(nèi)控制度不夠完善。首先，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識尚未充分覺醒，存在認知停滯、落后的現(xiàn)象。在管理理念方面，一些行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)控觀念未能與時俱進，導(dǎo)致對內(nèi)控重要性認知不足。管理層口頭提醒財務(wù)人員注意財經(jīng)法規(guī)的要求，而非通過具體、系統(tǒng)的內(nèi)控制度落實[2]。其次，部分單位財務(wù)人員的責(zé)任意識和對財務(wù)內(nèi)控的認知存在缺陷。在日常財務(wù)運作中，他們的認知偏向于個人主觀感知，缺乏對內(nèi)控標準的全面理解。在這種情況下，會計核算過程存在較大隨意性，影響了內(nèi)部控制的有效性和財務(wù)運行的穩(wěn)定性。

（二）單位國有資產(chǎn)管理不到位

部分行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理方面存在問題。首先，一些單位傾向于重視購置而輕視管理，未對國有資產(chǎn)的購置成本和預(yù)期社會經(jīng)濟效益進行充分的分析論證，導(dǎo)致固定資產(chǎn)購置費用偏高，而資產(chǎn)的經(jīng)濟效益卻不明顯。其次，在資產(chǎn)的使用管理方面，個別單位沒有嚴格執(zhí)行資產(chǎn)盤點程序，忽視了資產(chǎn)價值形態(tài)，未主動計量資產(chǎn)價值變動，缺乏對資產(chǎn)的全面掌控。最后，在國有資產(chǎn)處置管理上，對于資產(chǎn)云系統(tǒng)顯示已到達報廢年限且實際上也無使用價值的資產(chǎn)，未能及時進行報廢流程。

（三）缺乏科學(xué)的財務(wù)會計項目預(yù)算管理

財務(wù)會計項目預(yù)算對于組織的穩(wěn)健運營和財務(wù)健康至關(guān)重要，它不僅是財務(wù)管理的基石，也是業(yè)務(wù)運營的關(guān)鍵支持。目前，部分行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度建設(shè)中面臨著嚴峻的問題，財務(wù)會計項目預(yù)算管理的科學(xué)性不足是一個顯著挑戰(zhàn)。首先，審批制度不健全將導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算審批機制存在不足，從而在預(yù)算制定過程中缺乏科學(xué)性和嚴謹性。其次，資金使用途徑隨意調(diào)整現(xiàn)象在部分單位的預(yù)算執(zhí)行中存在，未能嚴格遵循預(yù)算安排，導(dǎo)致資金分配失衡和資源利用效率低下。而預(yù)算隨意追加則反映出單位對實際支出掌控不足，導(dǎo)致不合理的額外支出，缺乏明確的預(yù)算增加原因或合理性依據(jù)。最后，資產(chǎn)管理和財務(wù)部門之間缺乏有效的溝通，進而影響資產(chǎn)盤點核算的準確性，成為預(yù)算失真的主要原因之一。

（四）內(nèi)控風(fēng)險監(jiān)督審計滯后

內(nèi)控風(fēng)險監(jiān)督審計滯后常常體現(xiàn)為審計周期滯后、內(nèi)部監(jiān)控滯后、審計方法滯后、信息系統(tǒng)滯后及反饋機制滯后。部分行政事業(yè)單位會按照財政年度進行審計，審計周期長達一年，長時間未進行內(nèi)部審計，導(dǎo)致新出現(xiàn)的風(fēng)險或問題無法及時被發(fā)現(xiàn)與解決，包括未審計的業(yè)務(wù)活動、財務(wù)不規(guī)范性等，導(dǎo)致錯失應(yīng)對新市場變化的機會。此外，內(nèi)部控制機制未能及時調(diào)整以適應(yīng)新業(yè)務(wù)需求和風(fēng)險，如市政府的城市規(guī)劃部門負責(zé)管理和批準建筑項目，新的城市規(guī)劃法規(guī)和建筑準則出臺后，若該部門未能調(diào)整其審批流程以適應(yīng)這些新規(guī)則，將引發(fā)合規(guī)風(fēng)險。使用過時的審計方法和技術(shù)會導(dǎo)致錯失識別潛在風(fēng)險的機會，如未及時發(fā)現(xiàn)新的數(shù)據(jù)安全威脅或供應(yīng)鏈問題。若企業(yè)信息系統(tǒng)老化嚴重，則無法全面收集和分析數(shù)據(jù)，難以準確了解運營中存在的風(fēng)險，無法及時應(yīng)對業(yè)務(wù)不當行為或財務(wù)異常[3]。最后，對問題的反饋和解決措施執(zhí)行緩慢，導(dǎo)致問題持續(xù)存在，未能及時修復(fù)內(nèi)部控制漏洞，使風(fēng)險進一步擴大。

（五）缺乏專業(yè)內(nèi)控管理人才

由于缺乏專業(yè)內(nèi)控人才，行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行過程中面臨著挑戰(zhàn)。新會計準則的頒布與實施推動了我國會計準則逐步與國際接軌，這對財會人員提出了更高的要求?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，行政事業(yè)單位負責(zé)人應(yīng)當指定專門部門或?qū)Ｈ素撠?zé)對單位內(nèi)部控制工作進行管理。目前，一些行政事業(yè)單位存在專業(yè)內(nèi)控人才不足的問題。一方面，部分事業(yè)單位缺乏對內(nèi)控人才的專業(yè)培訓(xùn)，側(cè)重于內(nèi)控專業(yè)知識、技能培訓(xùn)，對內(nèi)控人員的責(zé)任心、職業(yè)素養(yǎng)培養(yǎng)不足，尤其是在內(nèi)控管理人員培訓(xùn)中對黨政先進理念的融入不足，難以滿足專業(yè)管理需要。另一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏對內(nèi)控人員的專業(yè)考核，且缺乏激勵措施的準確應(yīng)用，導(dǎo)致內(nèi)控人員在具體工作中的積極性不足，降低了內(nèi)控管理的整體質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)措施

（一）改善內(nèi)控管理基礎(chǔ)環(huán)境

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位需要將優(yōu)化內(nèi)控管理基礎(chǔ)環(huán)境作為內(nèi)控制度建設(shè)的重點。首先，領(lǐng)導(dǎo)層要做出思想表率，加強對財務(wù)內(nèi)控的重要性認知，支持內(nèi)部控制工作，構(gòu)建高效的財務(wù)內(nèi)控系統(tǒng)，引導(dǎo)員工樹立風(fēng)險防控意識，并確保內(nèi)控系統(tǒng)與權(quán)力運行有機結(jié)合。其次，應(yīng)制定符合實際需求的財務(wù)內(nèi)控制度，設(shè)立明確的財務(wù)內(nèi)部授權(quán)審批范圍和審批流程，嚴格執(zhí)行不相容崗位相分離的設(shè)置原則，加大財政資金支出管理力度，保障財務(wù)資金使用效果和數(shù)據(jù)的真實性與有效性，準確預(yù)測財務(wù)風(fēng)險，防范財務(wù)風(fēng)險問題。并且，在內(nèi)控運行效果方面，應(yīng)厘清財務(wù)內(nèi)控的權(quán)責(zé)范圍，建立權(quán)責(zé)清晰的崗位制衡機制，執(zhí)行財務(wù)預(yù)算制度，加強預(yù)算的審批和執(zhí)行，及時報告財務(wù)內(nèi)控審計結(jié)果，以提升內(nèi)控效果[4]。最后，全面強化收支預(yù)算管理是關(guān)鍵，應(yīng)建立“先有預(yù)算、后有支出”的現(xiàn)代預(yù)算管理理念，實施零基預(yù)算，精準編制預(yù)算，嚴格審批，公開預(yù)算信息，有效監(jiān)督預(yù)算資金，使財政資金有效發(fā)揮社會作用。

（二）強化單位國有資產(chǎn)管理

在強化國有資產(chǎn)管理方面，重要的措施包括建立明確的資產(chǎn)管理制度，其中包括設(shè)立資產(chǎn)購置條件、核實和記錄資產(chǎn)使用情況，以及規(guī)定資產(chǎn)處置程序等，以確保對國有資產(chǎn)進行全面、有效的管理。此外，在資產(chǎn)使用方面，不僅要關(guān)注資產(chǎn)的物質(zhì)形態(tài)，還要注重其價值形態(tài)。財務(wù)部門應(yīng)主動計量資產(chǎn)價值變動，并制定明確的資產(chǎn)損壞處理措施，以保障和核實資產(chǎn)的價值。同時，加強資產(chǎn)處置審查是必要的，確保在資產(chǎn)處置過程中進行實質(zhì)性審查，明確處置原因，并明確責(zé)任人的責(zé)任歸屬。另外，建立定期盤點制度是關(guān)鍵，通過定期對資產(chǎn)進行盤點核對和賬實核對，確保相關(guān)資產(chǎn)記錄的準確性和安全性，防止資產(chǎn)流失。最后，加強資產(chǎn)管理與預(yù)算的對接也至關(guān)重要，以確保資產(chǎn)管理與部門預(yù)算相互對接，合理、有效地利用資產(chǎn)，并將資產(chǎn)管理納入預(yù)算管理范疇，以有效控制資產(chǎn)相關(guān)支出。

（三）做好財務(wù)會計預(yù)算控制

建立良好的財務(wù)會計預(yù)算制度是確保行政事業(yè)單位財務(wù)穩(wěn)健運作的基石。這一制度涵蓋多個方面。首先，制定全面而實用的預(yù)算規(guī)范，包括各項收入、支出、資本支出等預(yù)算項目，清晰規(guī)定各項支出的范圍和限額。其次，加強整個預(yù)算管理流程，確保預(yù)算的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估均得到全面管控，同時強調(diào)對預(yù)算執(zhí)行情況的嚴格監(jiān)督和審計，以確保預(yù)算的合理性和執(zhí)行的有效性。此外，為提高預(yù)算編制的質(zhì)量，采用合理的預(yù)算編制方法，如零基預(yù)算或活動基礎(chǔ)預(yù)算等，以確保預(yù)算數(shù)據(jù)真實、準確。另外，強化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，建立完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行中的問題，促進各部門之間的協(xié)作，通過協(xié)調(diào)預(yù)算編制，增進部門間的溝通與協(xié)作，確保預(yù)算與整體戰(zhàn)略目標的一致性。最后，定期進行預(yù)算執(zhí)行審計，發(fā)現(xiàn)問題并及時改進預(yù)算控制措施，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的效率和準確性。

（四）實施內(nèi)控風(fēng)險監(jiān)督審計

行政事業(yè)單位實施內(nèi)控風(fēng)險監(jiān)督審計需要采取一系列措施，以確保內(nèi)部控制的有效性和風(fēng)險的合理管理。首先，進行全面的風(fēng)險評估，明確內(nèi)部潛在風(fēng)險；其次，建立詳盡的內(nèi)部控制制度，規(guī)范各環(huán)節(jié)的操作流程。定期進行內(nèi)部審計，以評估內(nèi)部控制的有效性和合規(guī)性，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。持續(xù)監(jiān)督和跟蹤內(nèi)部控制的實施情況，并定期向上級部門匯報，接受監(jiān)督和改進建議。同時，采取風(fēng)險防范措施，加強員工培訓(xùn)，提高風(fēng)險防范意識。外部審計和評估也是必要的，以獲取獨立、客觀的內(nèi)控效果評價[5]。最重要的是確保內(nèi)部控制符合法律法規(guī)，遵循誠信、透明和合規(guī)原則，以最大限度減少潛在的違規(guī)風(fēng)險，保障單位運行的合法性和穩(wěn)定性。此外，還需要審查和更新內(nèi)部財務(wù)管理制度，定期審查清理過時或不適用的制度，并組織相關(guān)部門和人員制定或修改適用于當前情況的新內(nèi)部財務(wù)管理制度，以保證其與實際運作相符。定期召開預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)會議，對資金預(yù)算執(zhí)行情況進行全面檢查分析，及時發(fā)現(xiàn)和解決異常情況，并采取必要的措施進行處理和調(diào)整。

（五）培養(yǎng)專業(yè)內(nèi)控管理人才

培養(yǎng)專業(yè)內(nèi)控管理人才對于強化內(nèi)部控制體系和提升管理水平至關(guān)重要。一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)重視內(nèi)控管理人員的技能培訓(xùn)，使其能夠熟練運用內(nèi)控工具和技術(shù)，充分掌握內(nèi)控理論和實踐知識，并組織內(nèi)控管理人員開展討論與學(xué)習(xí)，以促進經(jīng)驗和知識的分享，提高內(nèi)控工作的效率和水平。另一方面，行政事業(yè)單位需要積極開展內(nèi)控管理人員考核工作，準確判斷內(nèi)控管理工作的實際成果，并將其與內(nèi)控管理人員的激勵獎懲結(jié)合起來，激發(fā)財務(wù)內(nèi)控人員的積極性，取得良好的內(nèi)控效果。值得注意的是，在行政事業(yè)單位內(nèi)控管理人才培養(yǎng)過程中，應(yīng)結(jié)合國家政策和事業(yè)單位的發(fā)展方向，將內(nèi)部控制與實際情況相結(jié)合，強調(diào)內(nèi)控對事業(yè)單位管理水平提升和發(fā)展的重要作用，以提高內(nèi)控管理人員對內(nèi)部控制價值的認知和重視程度。

結(jié) 語

在當前階段，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)是確保組織運作合規(guī)、高效的關(guān)鍵。除了領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控制度重要性的全面認知，基層員工對其作用的理解和積極配合同樣至關(guān)重要。然而，貫徹這些理念并通過持續(xù)的監(jiān)督檢查來確保其有效性是很重要的，要更進一步推動社會各單位、部門間的合作與溝通，形成監(jiān)督合力，全面推進我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，這是當前邁向更為透明、規(guī)范和高效管理的重要一環(huán)。只有這樣，才能更好地促進我國行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，為國家整體利益服務(wù)。