基建投資項目實施風(fēng)險及管控措施簡析

蔡春美

（中交第二航務(wù)工程局有限公司，武漢 430040）

引 言

（一）國內(nèi)基建投資類項目現(xiàn)狀

我國基建投資發(fā)展體量大但發(fā)展質(zhì)效不高，現(xiàn)存的基建投資項目建設(shè)周期長，資金需求量大，資金周轉(zhuǎn)效率低，且多是由國家宏觀層面的政策及投資拉動的，發(fā)展方式主要為不斷增加人力資源、生產(chǎn)資源投入的模式，整體利潤率不斷降低，盈利能力逐漸下降，呈現(xiàn)產(chǎn)值高、盈利低、運營效率低的惡性循環(huán)，嚴(yán)重制約企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，行業(yè)競爭愈發(fā)激烈，亟待轉(zhuǎn)型升級。本文旨在通過對A 企業(yè)參與實施的69 個投資項目在過程中暴露的問題進行剖析，對PPP 類型的投資項目做重點分析，提煉影響投資項目效益實現(xiàn)的關(guān)鍵性因素，有針對性地提出解決方案與優(yōu)化建議，以期為行業(yè)未來項目投資風(fēng)險規(guī)避提供解決思路與借鑒參考。

（二）現(xiàn)存基建投資項目簡介

本文以A 企業(yè)自2005—2022 年參與投資實施的69 個項目為例。項目所處階段有建設(shè)籌備期、建設(shè)期、運營期、已完工、已暫停等；投資行業(yè)涉及綜合管廊、市政道路、水務(wù)、交通工程、新型城鎮(zhèn)化、綜合體運營、水環(huán)境治理等；投資參股形式有全資、控股、實際控制、參股等；項目類型有非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、城市綜合開發(fā)、經(jīng)營性等；項目管理模式有并表、非并表、購買基金等；項目區(qū)域位于華中、粵港澳、長三角、東北、西南、海西等；投資模式有BT、PPP、BOT+政府補貼、PPP+TOT、投資人+EPC、PPP+EPC+可行性缺口補助、股權(quán)投資+施工總承包等。項目累計簽約合同額達1740 億元，截至2022 年11 月底，累計完成投資額700 多億元，累計主營業(yè)務(wù)收入600 多億元。

一、基建投資項目常見風(fēng)險分析

（一）項目前期

1.項目評估與預(yù)判不足

基建投資項目多是由政府相關(guān)部門對項目的立項、規(guī)劃、用地手續(xù)等進行審核，企業(yè)往往只能通過各種渠道查看項目有關(guān)信息，容易造成企業(yè)在項目評估階段未能充分認識與掌握國家及地方相關(guān)的政策法規(guī)，導(dǎo)致對項目效益及實施情況的研判存在偏差。尤其是對項目本身的質(zhì)量、資金來源、政府及相關(guān)平臺的履約能力、履約情況評估不充分，對項目的合規(guī)性、風(fēng)險點甚至涉嫌地方隱性債務(wù)調(diào)研不足，導(dǎo)致項目先天性不足。

2.合同簽訂不規(guī)范

我國基建投資項目涉及相關(guān)手續(xù)繁多、流程煩瑣，很多時候政府方為了盡快推進項目，在尚未完成相關(guān)手續(xù)辦理的情況下優(yōu)先開展招標(biāo)工作，導(dǎo)致部分項目在與業(yè)主簽訂投資合同時投資回報邊界條件、績效考核結(jié)果的應(yīng)用、可行性缺口補助邊界條款等表述含糊，后期雖通過補充協(xié)議方式不斷完善，但企業(yè)迫于各方壓力多半處于被動局面，當(dāng)業(yè)主出現(xiàn)違約現(xiàn)象時，企業(yè)很難有效維護自身權(quán)益。

（二）項目實施過程中

基建投資項目涉及領(lǐng)域廣泛、模式復(fù)雜、參與主體較多，項目非標(biāo)性強。在項目實施過程中，項目策劃、籌備、出資、合法合規(guī)性手續(xù)辦理、概預(yù)算審批、計量、支付、回款、現(xiàn)金流、稅務(wù)等多方因素均會影響項目收益實現(xiàn)，在項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目移交等階段中均會存在主要風(fēng)險點。項目實施周期長，任何一個風(fēng)險點的觸發(fā)均會對該項目財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)產(chǎn)生影響，故企業(yè)必須對投資項目做好全周期風(fēng)險點把控，才能最終實現(xiàn)企業(yè)效益。本文對A 企業(yè)在實施的53 個項目全生命周期的投資計劃、融資及還款計劃、投資回報計劃、邏輯利潤實現(xiàn)情況進行全面鋪排與預(yù)測，查找項目實施階段可能存在的風(fēng)險點，總結(jié)如下。

1.政策風(fēng)險

2015 年以前，基建投資項目的投資模式主要以BT 類為主，此模式投資風(fēng)險相對較小，資金周轉(zhuǎn)效率快，企業(yè)效益實現(xiàn)基本達到預(yù)期。2014 年，財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號）掀開了我國大力推廣PPP 模式的序幕。隨后國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等部門相繼出臺了系列文件，積極推行PPP 模式。2017 年，財辦金92 號文被稱為“史上最嚴(yán)”PPP 規(guī)范文件，一系列不規(guī)范項目被清退或被要求進行整改。2019 年，財金10 號文出臺，再次強調(diào)PPP項目規(guī)范紅線，PPP 模式遭遇發(fā)展寒冬季節(jié)，我國多個基建投資項目經(jīng)受嚴(yán)控與清庫的洗禮。2022 年，財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》，本通知為各類經(jīng)營主體創(chuàng)造了更加公平的市場競爭環(huán)境，促進充分競爭。

2.實施內(nèi)容與項目評估邊界條件存在偏差

基建投資類項目工期多數(shù)在2～5 年，建設(shè)周期相對較長，實施過程中不可控因素較多，受前期征地拆遷進展、用地手續(xù)、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等合法合規(guī)手續(xù)辦理的影響，合同額、工期、回款金額及回款時間等將會帶來不同程度的調(diào)整。以X-PPP 項目為例，本項目合同簽訂階段總投為45 億元，實際完成投資額53 億元，原計劃工期3 年，實際受洪水災(zāi)害等不可抗力因素的影響，實際工期為4 年，在項目運營期保持不變的情況下，項目資本金占用時間被拉長，貸款資金財務(wù)費用增大。該項目實際完成投資額已嚴(yán)重超概算，需申請項目概算調(diào)整。項目概算調(diào)整是一項十分艱難的工作，容易導(dǎo)致部分超出金額不能列入項目最終審計金額，從而由投資方自行承擔(dān)超支損失，嚴(yán)重影響企業(yè)投資效益的實現(xiàn)。筆者通過對項目資本金流量表進行分析，以財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)為標(biāo)尺，采用單一變量研究方法，通過工期、投資額、資本金出資時間及金額、回款時間及金額等維度，對項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)影響力度分析發(fā)現(xiàn)，一般工期延長將會導(dǎo)致實際首筆回款時間被拖后，嚴(yán)重影響項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)。筆者通過選取多個項目測試不同因素對財務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)影響的敏感性發(fā)現(xiàn)，項目的回購是基建投資面臨的最主要風(fēng)險。

3.稅務(wù)風(fēng)險

基建投資具有項目合同金額大、工程周期長、跨地區(qū)經(jīng)營、成本核算復(fù)雜等特點，每個項目需要單獨核算成本，不同類型、不同地區(qū)的項目成本核算方式不盡相同，故企業(yè)在稅務(wù)籌劃方面具有較大的空間[1，2]。充分認識與掌握國家、地方的稅務(wù)優(yōu)惠政策，選擇合適的納稅方式，制定合理的稅務(wù)策劃方案，對節(jié)約成本、增大收益具有重大意義。同時，在企業(yè)實際納稅操作中，因信息不對稱、對當(dāng)?shù)囟悇?wù)政策解讀存在差異等原因，將帶來稅務(wù)罰款、黑名單，甚至法律刑事責(zé)任等政策風(fēng)險和執(zhí)行風(fēng)險。

4.資金風(fēng)險

基建投資項目模式多樣，以PPP 項目為例，項目涉及參與主體較多，資金來源廣泛，存在資金的營運、融資、預(yù)算、投資等風(fēng)險，尤其是當(dāng)市場經(jīng)濟不穩(wěn)定，導(dǎo)致融資利率、外匯、通貨膨脹的發(fā)生，嚴(yán)重影響項目成本及收益的預(yù)期實現(xiàn)。對于投資項目來說，融資的成敗直接決定著項目的成敗，多數(shù)項目只能依賴單一的銀行貸款融資方式，資金成本較高，且面臨固定的本金、利息償還義務(wù)，周期內(nèi)還款壓力巨大，信用風(fēng)險、過度負債、償付不足等風(fēng)險會伴隨項目整個生命周期[3]。PPP 項目實施周期較長，政府財政承受能力未必能夠和項目初期預(yù)計情況一致，存在項目所在地政府財政能力無法覆蓋起初承諾的回報率，故企業(yè)鎖定項目的投資回報，規(guī)避項目的回購風(fēng)險，是企業(yè)參與PPP 項目投資后最關(guān)心的要點。

5.質(zhì)量安全環(huán)保風(fēng)險

基建工程項目具有戰(zhàn)線長、施工技術(shù)復(fù)雜、施工地點環(huán)境相對比較惡劣的特點，設(shè)計方案受工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等自然環(huán)境的限制，導(dǎo)致施工過程中容易發(fā)生安全質(zhì)量事故。在施工過程中，對周圍的自然環(huán)境、水環(huán)境、空氣環(huán)境等造成不同程度的污染，如未按照國家環(huán)境保護有關(guān)要求對污染進行治理，容易發(fā)生環(huán)保風(fēng)險。

（三）項目運營期

項目周期長，資金周轉(zhuǎn)率低，資金回籠時間長，資金周轉(zhuǎn)嚴(yán)重依賴銀行貸款、政府付費或使用者付費。對于使用者付費項目，投資收益的實現(xiàn)主要來自特許經(jīng)營權(quán)收益，企業(yè)往往無法自主定價，導(dǎo)致收入水平無法同步市場物價水平，或者市場占有率受國家政策、相關(guān)規(guī)劃因素的影響達不到設(shè)計預(yù)測水準(zhǔn)，使投資回報達不到預(yù)期水平。在政府付費類項目方面，企業(yè)與政府方對付費公式的口徑和計算存在歧義，導(dǎo)致政府付費支付的運營期收入或可行性缺口補助脫離項目實際情況，或受地方政府財政預(yù)算承受能力的限制，政府方不能實施“按效付費”機制，給企業(yè)帶來很大的資金壓力與財務(wù)成本的損失，影響企業(yè)后期的投資積極性及投資收益的實現(xiàn)。

二、風(fēng)險防范建議及優(yōu)化措施

（一）提高風(fēng)險防范意識

基建行業(yè)是國家高質(zhì)量發(fā)展的排頭兵，企業(yè)在參與基建投資時要時刻關(guān)注國家政策動向，強化與政府、兄弟單位、同行者、專業(yè)機構(gòu)之間的良好溝通，定期邀請行業(yè)專家對員工做行業(yè)發(fā)展相關(guān)培訓(xùn)，并與未來可能存在的機遇進行探討，為企業(yè)未來的發(fā)展出謀劃策。在選擇投資項目時，對投資環(huán)境進行深入、全面的評估與考察，對項目實施的可行性、技術(shù)的先進性、效益可實現(xiàn)性反復(fù)論證與研討[4，5]。多方比較投資方案的現(xiàn)金流量情況，充分對比論證資金時間價值與風(fēng)險價值，克服僥幸心理，樹立正確的投資理念，時刻保持風(fēng)險識別警惕性與靈敏性。

（二）制定科學(xué)投資策略，充分研判

項目投資決策與設(shè)計階段是項目效益實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)完善項目前期的調(diào)研工作，在項目前期調(diào)研分析時，要對項目信息充分收集、系統(tǒng)分析，順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，充分利用現(xiàn)有科技、人才等資源。可適當(dāng)引入外部專業(yè)機構(gòu)參與項目前期調(diào)研，制定合理的投資策略，結(jié)合項目實際，循序漸進。對工程建設(shè)及運營做合理研判及預(yù)測，注重全生命周期的收益實現(xiàn)，規(guī)范投資行為，優(yōu)化投資布局，明確投資領(lǐng)域，防范投資風(fēng)險，提高投資收益[6]。

（三）強化合同條款的研讀

在項目投標(biāo)及合同談判階段，認真逐字逐句分析研讀合同條款，提前安排專業(yè)人員到項目現(xiàn)場進行實地考察，摸清項目現(xiàn)場市政交通、自然環(huán)境、社會環(huán)境，對項目實施可能遇到的困難進行專業(yè)推斷，提前預(yù)警。項目中標(biāo)后，邀請內(nèi)外部專家對合同條款進行解讀與評價，識別可能存在歧義的條款，合同雙方予以明確。對于政府付費類項目，合同中明確付費資金的來源、付費流程和保障，以及如不能按期付費違約方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，強化雙方履約。此外，合同條款要嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，談判時盡量爭取政府補助及相關(guān)優(yōu)惠政策，為投資效益提供保障。

（四）做好全生命周期稅務(wù)策劃

關(guān)注國家稅收法規(guī)政策的變動，動態(tài)調(diào)整稅務(wù)籌劃方案，充分利用國家減稅、免稅等優(yōu)惠政策，積極索取增值稅專用發(fā)票用以抵扣進項稅額，降低企業(yè)賦稅。做好合同流、發(fā)票流、資金流、建筑服務(wù)流“四流一致”工作，嚴(yán)格按照“四流一致”標(biāo)準(zhǔn)開展業(yè)務(wù)流程，充分運用信息化管理平臺，做好系列合同簽訂及梳理工作，可在一定程度上降低項目納稅風(fēng)險[7]。基建投資項目稅務(wù)策劃工作復(fù)雜、難度大，企業(yè)應(yīng)積極培養(yǎng)既懂財務(wù)會計知識，又懂施工知識的復(fù)合型高級人才，增強企業(yè)財務(wù)風(fēng)險管理與控制能力。要和政府機構(gòu)保持密切溝通，積極開展留抵退稅工作。

（五）牢固樹立資金成本意識

在合法合規(guī)的前提下，充分利用資金集中管理模式，集中調(diào)度、管理、運作企業(yè)資金，提高資金的周轉(zhuǎn)效率。強化預(yù)算管理機制，科學(xué)編制預(yù)算計劃，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，全過程監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，系統(tǒng)分析執(zhí)行偏差并提前預(yù)警、修正[8]。拓寬融資渠道，統(tǒng)籌考慮融資利率與融資期限，緊跟國家金融政策，動態(tài)調(diào)整融資方案，合理搭配長短期融資資金，最大限度降低財務(wù)成本?；ㄍ顿Y項目資金需求大，可結(jié)合項目實際情況，考慮滾動開發(fā)模式分期建造，合理規(guī)劃項目的資金需求。積極探索新的項目投資模式，可通過和地方政府簽訂投資開發(fā)與運營合作協(xié)議等方式，對項目片區(qū)實施封閉運作、整體開發(fā)、市場運營，落地資金自平衡項目。積極響應(yīng)國家政策，探索股權(quán)融資、債券融資模式，通過開展資產(chǎn)證券化等方式轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險，提升融資能力。

（六）構(gòu)建質(zhì)量安全環(huán)保風(fēng)險舉措

選取合格的施工承包商及材料供應(yīng)商，嚴(yán)格把控施工材料質(zhì)量，確保工程質(zhì)量、施工效率及施工安全。以人為本，注重施工安全，加強施工現(xiàn)場管理，規(guī)范施工操作，要求承包商嚴(yán)格按照確認的施工技術(shù)方案開展施工工作。在施工過程中注意環(huán)保問題，落實環(huán)境保護責(zé)任，嚴(yán)格按照國家、地方環(huán)保要求和“三同時”要求開展工作，加大綠化投入，嚴(yán)禁違法違規(guī)排污，消除周圍民眾的憂慮。

結(jié) 語

基建投資項目資金需求大、周期長，面臨的不可控因素較多，強化基建投資項目的風(fēng)險意識是企業(yè)獲得預(yù)期收益的關(guān)鍵舉措。在新形勢下，基建投資領(lǐng)域面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，企業(yè)應(yīng)從實際出發(fā)，制定科學(xué)的投資策略，嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，規(guī)范化、精細化項目管理，做好資金投資規(guī)劃，明晰項目資金管理，提前識別與防范投資風(fēng)險，進而為實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展保駕護航。