政治極化加劇下的美國情報政治化
——邏輯、經(jīng)驗與路徑

高 原

(1．南京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210023；2．南京大學(xué)亞太發(fā)展研究中心 南京 210023)

0 引 言

“情報政治化(Politicization of Intelligence)”是西方情報理論中反映情報與政治關(guān)聯(lián)狀態(tài)的一個概念，強調(diào)的是在情報決策者與情報工作者的相互影響下情報與政治間出現(xiàn)的非理性或非科學(xué)性的關(guān)系狀態(tài)，對于情報工作的科學(xué)發(fā)展與精準決策而言存在嚴重負面影響[1]。而美國作為超級大國和情報強國，其獨特的政治體制與情報文化使得美國的情報政治化除了具有情報政治化的一般特征外，還展現(xiàn)出諸多富有美國特色的特色表征[2]。特別是在當下美國政治極化不斷加劇背景下，情報力量愈發(fā)卷入美國國內(nèi)政治紛爭，淪為政治利益工具的趨勢也愈發(fā)顯著。上述情形使得美國情報政治化的獨特屬性得到進一步凸顯。

當前美國不斷加劇的政治極化趨勢有著深刻且復(fù)雜的歷史與社會原因，并在獨特的政治體制與情報文化影響下已成為美國情報政治化的主要源動力。政治極化與情報政治化互為因果，進一步加劇了美國社會的分裂與動蕩。與此同時，美國作為世界首屈一指的情報強國，其國家安全情報理論與實踐不僅被許多其他國家所模仿學(xué)習(xí)，而且也對其他國家內(nèi)政乃至國際社會都有著實際影響[3]。厘清美國政治極化與情報政治化間的具體作用機制不僅有助于豐富情報政治化的學(xué)理內(nèi)涵，而且對于正確把握未來美國的情報政策趨勢、認清其內(nèi)在實質(zhì)也具有積極現(xiàn)實意義。

1 情報政治化在美國的特性表現(xiàn)及其新近趨勢

美國的情報政治化相關(guān)研究始于冷戰(zhàn)初期，“情報—決策”(也即情報生產(chǎn)者與情報消費者)間的應(yīng)然與實然關(guān)系始終貫穿著美國情報工作研究的邏輯主線，后來也成為情報政治化研究的一個核心命題。在應(yīng)然范疇內(nèi)，已有研究既有強調(diào)情報與決策要相互獨立，以充分保障情報的客觀性和完整性的經(jīng)典論斷[4]，也有認為情報與政策應(yīng)相互關(guān)聯(lián)，甚至提出情報要主動介入決策的激進主張[5]。前者認為情報工作應(yīng)盡量避免情報失誤，要求實現(xiàn)“去政治化”；后者則認為情報政治化是一種必然現(xiàn)象，要求對其實現(xiàn)“去污名化”。上述分歧雖然至今未能實現(xiàn)統(tǒng)一彌合，但冷戰(zhàn)以后美國情報學(xué)界對此已然形成總結(jié)性共識。特別是1992年美國前中央情報局官員杰克·戴維斯(Jack Davis)《1949年肯特—肯達爾辯論》一文的發(fā)表奠定了情報學(xué)界對美國“情報—決策”關(guān)系的基本認知框架[6]。日后美國情報政治化研究的相關(guān)理論爭鳴也均在這一框架內(nèi)有序展開。

在“情報—決策”間存在關(guān)系張力的前提假定得到充分肯定之后，界定二者間的關(guān)系類型成為在實然范疇領(lǐng)域研究美國情報政治化的一項重要內(nèi)容。依據(jù)美國國內(nèi)獨特的政治體制與情報文化，美國的決策層與情報機構(gòu)是一種明顯的上下級關(guān)系。根據(jù)上述邏輯推演，其中既存在上級對下級的支配，同時下級對上級也存在配合與反抗兩種可能。許暢等人在梳理戰(zhàn)后美國的情報發(fā)展史后，將上述可能性概括為三種過程，即“情報對決策妥協(xié)”(下級配合上級)、“情報對決策反制”(下級反抗上級)和“決策對情報逆轉(zhuǎn)”(上級支配下級)[2]。這進一步厘清了對美國情報政治化研究的切入路徑。

從美國情報政治化中“情報—決策”間的權(quán)力關(guān)系互動方式來看，可依據(jù)強制色彩差異將情報政治化區(qū)分出“軟政治化”與“硬政治化”之別[7]。這組概念最初源自國際關(guān)系的“軟權(quán)力(soft power)”概念。不像“硬政治化”那樣純粹使用強制手段，“軟政治化”更多是通過對價值理念、規(guī)則程序和制度環(huán)境的改變而間接地對情報過程進行權(quán)力操控。對于“軟政治化”與“硬政治化”的發(fā)生場景，美國學(xué)者格倫·哈斯泰特(Glenn Hastedt)通過對美國情報歷史經(jīng)驗進行系統(tǒng)性地梳理，將美國的“情報—決策”間的互動場景概括為封閉系統(tǒng)、精英系統(tǒng)和大眾系統(tǒng)三種類型，即分別同專業(yè)性的美國情報工作界，以國會議員、媒體和智庫為代表的精英界，以及美國民眾一一對應(yīng)[8]。 這也進一步豐富了情報政治化研究的美國本土特色。

需要指出的是，美國情報政治化在情報政治化的一般屬性基礎(chǔ)上所展現(xiàn)出的 “美國特色”表征，歸根到底是受美國獨特的國內(nèi)政治體制與情報文化影響，特別是美國特色鮮明的民主政治和三權(quán)分立的憲政制衡傳統(tǒng)。既有文獻有關(guān)美國情報政治化內(nèi)的國內(nèi)政治根源可概括為以下四項基本結(jié)論，并成為進一步深入研究的理論前提：a.情報的有效信息屬性可增加決策者應(yīng)對關(guān)鍵事態(tài)行動的合理性；b.若決策者應(yīng)對關(guān)鍵事態(tài)不力可能違背其競選承諾，從而面臨潛在的政治成本；c.情報機構(gòu)內(nèi)部各組成單位與決策者間的親疏關(guān)系各存差異，彼此間存在力量博弈；d.情報人員的道德操守水平不一，對其行為的約束也各存差異。上述四項前提所涉及的變量因素分別從情報的供給與需求兩個層面對美國情報政治化產(chǎn)生影響[9]。

放眼當下，政治極化已成為美國國內(nèi)政治的一個顯著特征，并引發(fā)學(xué)術(shù)界日益廣泛的關(guān)注。美國政治極化的起因復(fù)雜多樣，涉及社會經(jīng)濟不平等、選舉制度設(shè)計、人口結(jié)構(gòu)變遷、種族文化沖突、意識形態(tài)分化以及政黨認同變遷等多方面因素[10], 甚至原因與結(jié)果互為表里、相互鞏固，不斷溶蝕美國的民主，危害政府的治理能力[11]。不斷加劇的政治極化雖已成為美國情報政治化的最新背景，但相關(guān)變量因素依舊遵循上述四項基本假定，左右著美國情報政治化的發(fā)展走勢。鑒于政治極化起因與表現(xiàn)多樣，且與情報政治化復(fù)雜交織，進一步厘清相關(guān)外在表征及其內(nèi)在邏輯將有助于豐富情報政治化的解釋理論，認清美國情報政策的內(nèi)在實質(zhì)。

2 政治極化下美國情報政治化的邏輯與路徑

美國情報政治化在實現(xiàn)路徑上存在一則鮮明的“美國特色”表征，即：在兩黨制傳統(tǒng)下決策層因黨派輪替更迭出現(xiàn)的“間斷均衡”與情報工作界在黨派延續(xù)下發(fā)生的“漸進轉(zhuǎn)型”之間存在鮮明的路徑反差。而政治極化的加劇則將對上述反差加以強化，進一步推高美國的情報政治化程度。

2.1 兩黨制政黨輪替與美國情報決策層的“間斷均衡”

自美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，美國國內(nèi)形成了民主黨與共和黨兩大政黨相互競爭、輪流執(zhí)政的格局。美國政治由兩大政黨所支配并以兩黨制為主要特征，這是美國政治制度最顯著、同時也是最為重要的一項事實[12]。其直接原因在于美國在選舉上采取了“贏者通吃”和“單一席位選區(qū)制”等特殊性制度，此外還有更深層次的憲政制衡思想和宗教因素等[13]。 如果兩大政黨的情報工作理念和政策偏好存在差異，那么政黨的輪替，特別是總攬美國聯(lián)邦政府行政部門職權(quán)的總統(tǒng)在選舉中若出現(xiàn)政黨更迭，那么將使美國情報工作系統(tǒng)中的決策層迎來一次變革契機。由于美國聯(lián)邦憲法明確規(guī)定總統(tǒng)任期為一屆四年并不得超過兩屆，且這一規(guī)定早已根深蒂固、深入人心，因而從歷時性的縱向視角看，美國情報工作的決策層將出現(xiàn)每四年一次的潛在變革之節(jié)奏。

歷史制度主義政治學(xué)提出的“間斷均衡”模型恰好與美國情報決策層的上述變化特性匹配契合，從而恰當反映出情報決策層的劇變節(jié)奏特質(zhì)?！伴g斷均衡”這一模型借鑒于生物學(xué)的演化理論，認為以國家為代表的政治實體也會像生物物種那樣展現(xiàn)出“在短時段內(nèi)迅速爆發(fā)制度性變革，隨即又出現(xiàn)長時段的穩(wěn)定與靜止的狀態(tài)現(xiàn)象?！盵14]在本文分析對象中，以總統(tǒng)為核心的美國情報決策層通過兩黨制下的政黨輪替而實現(xiàn)情報工作理念和情報政策偏好的更迭，這為改變美國情報政治化的進展方向提供了窗口契機。

2.2 “情報軟政治化”與美國情報工作界的“漸進轉(zhuǎn)型”

與美國情報決策層的劇烈變動相反，提供情報服務(wù)的美國情報工作界似乎展現(xiàn)出理性冷靜的專業(yè)化形象，時刻處于一種“穩(wěn)定靜止”狀態(tài)。這似乎與“間斷均衡”中的“關(guān)鍵節(jié)點”相對，恰好同變革節(jié)點之間“穩(wěn)定靜止”的長時段相對應(yīng)。然而，事實卻遠非如此。

美國情報工作界的人員與機構(gòu)作為專業(yè)化的技術(shù)工作者和官僚化組織，雖然不會像決策層那樣因兩黨制下的政黨輪替更迭展現(xiàn)出周期性的劇烈波動，但依然可以通過與情報工作相關(guān)的價值理念、規(guī)則程序和制度環(huán)境的改變，在情報產(chǎn)品的供給環(huán)節(jié)中誕生相應(yīng)的贏家與輸家，從而打破情報系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力博弈平衡，實現(xiàn)美國情報工作的“軟政治化”[7]。相比“硬政治化”，“軟政治化”雖然缺少強制色彩，但可以憑借對情報工作產(chǎn)生間接影響的因素，如指導(dǎo)情報工作展開的倫理規(guī)范、情報工作所遵循的規(guī)則與程序、情報工作從業(yè)人員的分布結(jié)構(gòu)等，改變情報工作所處的外在制度環(huán)境，引起情報工作界內(nèi)的部門利益調(diào)整與政策優(yōu)先順序的變更，從而實現(xiàn)情報工作界自身的“漸進轉(zhuǎn)型”。[8]

而歷史制度主義政治學(xué)同樣建構(gòu)了有關(guān)政治行為體“漸進轉(zhuǎn)型”的分析模型，其中“制度偏移”就是一個典型代表。“制度偏移”的具體內(nèi)涵是指，政治制度體系在外部環(huán)境已然發(fā)生改變的情形下刻意忽略對外部環(huán)境的調(diào)適，導(dǎo)致制度體系與外部環(huán)境間的差距不斷擴大，從而實現(xiàn)自身的“漸進轉(zhuǎn)型”[15]。美國情報工作界因自身“漸進轉(zhuǎn)型”而使情報工作出現(xiàn)“軟政治化”就是“制度偏移”模型的一項生動實例。需要指出的是，美國情報工作界自身的“漸進轉(zhuǎn)型”是一個相對概念，既包括情報工作界刻意忽略外部環(huán)境變化，始終堅持舊有制度體系，導(dǎo)致自身與外部環(huán)境間的差距擴大，也包括情報工作界主動調(diào)適自身的制度體系，努力縮小與外部環(huán)境間的差距。

2.3 “間斷均衡”與“漸進轉(zhuǎn)型”疊加影響下的美國情報政治化

在政治極化不斷加劇的趨勢之下，美國情報決策層的“間斷均衡”與情報工作界自身的“漸進轉(zhuǎn)型”效應(yīng)被進一步鞏固。二者的效用相互疊加，在時間維度下共同作用于美國的情報政治化過程，使其富含的“美國特色”更為鮮明。

首先，在美國情報決策層的變革窗口期，政治極化趨勢帶來更大的潛在變革動力，從而使決策層的“間斷均衡”特征更為顯著。而在政治極化不斷加劇的趨勢下，美國民主與共和兩大政黨在情報工作理念和情報政策偏好上的差異也將持續(xù)擴大。若總統(tǒng)大選中出現(xiàn)兩大政黨的輪替更迭，那么美國情報決策層的工作理念和政策偏好將在這一“關(guān)鍵節(jié)點”時刻出現(xiàn)劇烈波動，有時甚至出現(xiàn)方向性地逆轉(zhuǎn)。

其次，在政治極化的張力作用下，美國情報工作界自身的“漸進轉(zhuǎn)型”幅度也隨之增加，從而加劇美國情報的“軟政治化”程度。美國情報工作界在決策層的領(lǐng)導(dǎo)下通過調(diào)適自身的制度體系來控制自身與外部環(huán)境間的差距。在政治極化不斷加劇的趨勢下，決策層的情報工作理念和情報政策偏好差異將不斷擴大，從而留下更大的“制度偏移”空間。而更大的“制度偏移”空間也意味著在“關(guān)鍵節(jié)點”間的穩(wěn)定時段內(nèi)，美國情報工作的“軟政治化”將存在更大可能。

圖1 政治極化加劇下美國情報政治化的邏輯示意圖

再次，上述“間斷均衡”與“漸進轉(zhuǎn)型”效應(yīng)的疊加在政治極化趨勢走強之下將進一步增加情報政治化的發(fā)生概率和程度規(guī)模。在決策層政黨發(fā)生輪替以前，情報工作界自身的“漸進轉(zhuǎn)型”必然更貼合于時任決策層的工作理念與政策偏好。但在政黨輪替后，現(xiàn)行決策層的理念與偏好又與先前出現(xiàn)的“軟政治化”方向背道而馳。這勢必會激發(fā)情報工作界對現(xiàn)行決策層的反作用力，甚至促使美國情報政治化的實現(xiàn)方式從“軟政治化”邁向“硬政治化”(具體邏輯關(guān)系見圖1)。

3 奧巴馬時代美國情報界的“漸進轉(zhuǎn)型”與“情報軟政治化”

在奧巴馬政府掌控聯(lián)邦行政大權(quán)的8年時間里，美國情報決策層在這位民主黨總統(tǒng)的主導(dǎo)下處于一個顯著的“穩(wěn)定靜止”期。受制于民主黨決策層特殊的情報工作理念與政策偏好，美國情報人員結(jié)構(gòu)的潛移默化變動促使整個美國情報工作界出現(xiàn)在政治立場上更趨近于民主黨主張的“中左化”轉(zhuǎn)型趨勢。當然這一轉(zhuǎn)型是以“漸變”形式進行的，體現(xiàn)了典型的“情報軟政治化”路徑特征。

3.1 “9·11”事件后美國情報工作的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型及人員結(jié)構(gòu)變革

“9·11”事件是基地組織針對美國本土發(fā)動的一次重大恐怖襲擊，給美國造成巨大人員傷亡和財產(chǎn)損失，一度被美國輿論界稱之為“第二次珍珠港事件”。這次事件的爆發(fā)不僅集中體現(xiàn)了美國情報工作外部現(xiàn)實環(huán)境的重大轉(zhuǎn)變，同時也成為冷戰(zhàn)后美國情報工作系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點。

20世紀90年代以后，隨著蘇聯(lián)解體和兩極格局的終結(jié)，美國失去了外部最為強大的敵人，所面臨的傳統(tǒng)安全威脅已不斷走低。情報機構(gòu)的總體地位開始下降，經(jīng)費和人員規(guī)模也大幅縮減。但與此同時，美國所面臨的非傳統(tǒng)安全威脅與情報工作的新型挑戰(zhàn)卻不斷涌現(xiàn)。“9·11”事件的爆發(fā)徹底打破了美國本土絕對安全的迷夢，也給美國社會和民眾心理造成了極大震驚。這次事件的爆發(fā)促使美國對冷戰(zhàn)結(jié)束以后的情報工作界進行了一次徹底的權(quán)力關(guān)系改組。在2004年通過生效的《情報改革和預(yù)防恐怖主義法案》規(guī)定下，美國不僅重新開始擴大情報工作的經(jīng)費和人員規(guī)模，而且將原有情報機構(gòu)加以整合，通過新設(shè)國家情報總監(jiān)等職務(wù)對全國情報力量進行統(tǒng)一監(jiān)督和協(xié)調(diào)。自此，整個冷戰(zhàn)后的美國情報工作不論從組織機構(gòu)、目標宗旨乃至情報文化都完成了一次系統(tǒng)性地轉(zhuǎn)型。

這次系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型也一度改變了美國情報人事工作的演進方向，并成為日后美國情報人員結(jié)構(gòu)變革及其附帶政治效應(yīng)的導(dǎo)火索。為了打擊和應(yīng)對全球恐怖主義，時任小布什政府及時調(diào)整了情報工作界的任務(wù)使命，逐步擴張情報工作界的人員規(guī)模。以美國中央情報局為例，僅在2004年末其情報分析團隊的規(guī)模就擴編達50%之多[16]。其他情報機構(gòu)的情形與之類似，也都呈現(xiàn)出不同程度的規(guī)模擴張。新雇員的大量涌入很快便扭轉(zhuǎn)了90年代以來美國情報界的人員縮編趨勢，然而也不可避免地改變了美國情報人員結(jié)構(gòu)的特征，其中情報官員的年輕化就是其中一項突出表現(xiàn)。具體來說，突然擴增的情報人才缺口相應(yīng)降低了對應(yīng)征人員在學(xué)歷水平與專業(yè)技能方面的招錄標準，從而使新一批雇傭人員在整體結(jié)構(gòu)上顯現(xiàn)出年輕化的趨勢。而在此之前，由于美國情報界曾長期實行人員縮編，富有經(jīng)驗的老雇員面對不斷擴張的新雇員群體時將出現(xiàn)相對失衡，這意味著新雇員獲得晉升的時間將相對縮短，獲得榮升的高級官員也相對新近退休的老一批前輩而言缺少實務(wù)經(jīng)驗。相比于更加注重專業(yè)技能和職業(yè)使命的老一批前輩，年輕一代的情報工作者要更加注重個人職業(yè)發(fā)展機遇、工作與生活平衡和收入待遇等要素。特別是所謂的“千禧年一代”(即80后)更是表現(xiàn)出明顯的“權(quán)利意識”與“自戀心態(tài)”，這是老一輩情報工作者所不多見的[17]。

美國情報界人員結(jié)構(gòu)的年輕化給美國情報的政治化創(chuàng)造了新的可能。大量缺乏情報工作經(jīng)驗的年輕人規(guī)模性地涌入，勢必對美國的情報監(jiān)管體系造成壓力，對原本被奉為圭臬的情報客觀性原則也形成挑戰(zhàn)。另外，年輕群體相對老一輩群者本就更貼近進步主義與自由主義，在政治立場上也是持“中左派”觀點居多，從而更傾向于民主黨陣營[18]。雖然尚未有嚴格證據(jù)表明美國情報界在人員與機構(gòu)上出現(xiàn)親民主黨轉(zhuǎn)向，但情報官員乃至領(lǐng)導(dǎo)群體偏袒民主黨的政治言論層出不窮早已是不爭事實，情報界內(nèi)的黨派言論禁忌顯然已被打破[19]。需要指出的是，這種因人員結(jié)構(gòu)年輕化導(dǎo)致的情報工作界“漸變轉(zhuǎn)型”雖然在奧巴馬政府上臺前就已顯現(xiàn)，但后者的舉措在此基礎(chǔ)上又進一步放大并加速了其中的“軟政治化”效應(yīng)。

3.2 情報決策層的偏好轉(zhuǎn)向與“多元化與包容性”人事改革

“9·11”事件后美國情報部門的持續(xù)擴編及人員結(jié)構(gòu)的年輕化給美國情報界奠定了“自下而上”漸進轉(zhuǎn)型的潛在基礎(chǔ)，隨后以奧巴馬為首的民主黨決策層又以其所持“族裔多元”和“文化包容”偏好“自上而下”地助推了這一趨勢。整個奧巴馬時代，橫跨聯(lián)邦各政府機構(gòu)的“多元化包容性”人事改革則以“情報軟政治化”的實踐形式促使美國情報界趨近于民主黨既定路線的政治效應(yīng)。

早在2005年，美國國會就曾批款添設(shè)“情報界學(xué)術(shù)卓越中心(IC Centers of Academic Excellence)”這一人事改革項目以鼓勵更多少數(shù)族裔人士被征召進入美國情報界工作。而奧巴馬總統(tǒng)上臺之后，其“族裔多元”和“文化包容”偏好正式成為聯(lián)邦行政部門的一項人事規(guī)范，情報部門的雇傭和提拔優(yōu)先項群體被進一步擴大至包括少數(shù)族裔、女性、男同性戀和退伍老兵等更大的范圍[20]。在奧巴馬政府的第一屆任期之初，相應(yīng)的改革舉措便已開始。例如2009年7月，時任中央情報局局長就曾要求于2012年前將所轄部門內(nèi)的少數(shù)族裔雇員比例從22%提升至30%[21]。2011年8月18日，奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)了名為“確立力促聯(lián)邦雇員多元化與包容性的協(xié)調(diào)型全政府倡議”的13583號行政令，正式啟動了“多元化包容性”的人事改革日程。文件所涉群體在之前的多樣性基礎(chǔ)上，又另外囊括包括殘障人士、女同性戀、雙性戀及變性者(LGBT)等更大范圍的人士群體。行政令開頭部分雖然重申了以往的“機會平等”原則，但后面大部分內(nèi)容卻摒棄了這一原則，表示雇傭所述特定群體才是落實“多元化包容性”日程的首要目標[22]。

需要指出的是，這項改革議程除了總統(tǒng)“自上而下”地推進外，同時也得到了美國情報機構(gòu)若干重要負責(zé)人的積極響應(yīng)。例如，2010—2017年擔任國家情報總監(jiān)的詹姆斯·克拉珀就公開支持奧巴馬的“多元化包容性”改革，并試圖扭轉(zhuǎn)情報界的組織文化從而改寫情報機構(gòu)的行動準則。在其主導(dǎo)下，國家情報總監(jiān)辦公室在2015年出臺了《情報界機會平等與多元化經(jīng)營戰(zhàn)略：2015—2020》，其內(nèi)容強調(diào)人員的多元化要優(yōu)先于機會平等，并確立了雇傭和提拔偏愛群體的人才戰(zhàn)略目標，此外還將人員的多元化納入所有情報單位均必須遵循的職業(yè)道德準則[23]。除此之外，2013至2017年擔任中央情報局長的約翰·布倫南(John Brennan)對奧巴馬的支持則更為積極，甚至一度引發(fā)爭議。在其領(lǐng)導(dǎo)之下，美國中央情報局不僅將“多元化與包容性”人事改革確立為機構(gòu)的工作職責(zé)，更要求雇員不論身居國內(nèi)還是國外，都要以積極方式參政議政。這使得情報官員們堅信，采取進一步的激進行動也是合法的，致使美國情報政治化的底線也被進一步突破[19]。

3.3 美國情報工作界的“中左化”漸進轉(zhuǎn)型及其政治后果

“多元化與包容性”人事改革在美國情報界取得了頗為豐碩的成果，這也進一步加劇了美國情報界人員與機構(gòu)“中左化”的轉(zhuǎn)型趨勢，使之更趨近于民主黨的既定政治路線。截至2016年，美國情報界內(nèi)少數(shù)族裔和女性雇員比例獲得了顯著提升，同時女性雇員還獲得了額外的晉升與嘉獎機遇[24]。由于“多元化與包容性”人事改革所重點關(guān)照的婦女、少數(shù)族裔、殘障人士、同性戀等特定群體所持政治立場屬于明顯的“中左派”，因而大量吸納上述群體入職工作便可從整體上輕松地實現(xiàn)美國情報界的政治立場偏移。再加上情報界內(nèi)的黨派言論禁忌已然打破，持“中左派”立場群體的人員擴編也客觀上形成了民主黨勢力在情報界內(nèi)的壯大效應(yīng)。

然而，這種“中左化”的情報組織文化轉(zhuǎn)變并不具有普適性，持批判態(tài)度的聲音一直絡(luò)繹不絕。首先，“多元化與包容性”人事改革的出發(fā)點是所謂的“美國國情”，其動機純粹為了迎合國內(nèi)政治因素，而非海外形勢和相關(guān)情報行動。其次，所謂的“多元化”因缺乏客觀界限，因而存在政策的過度執(zhí)行，從而導(dǎo)致“軟極權(quán)主義”現(xiàn)象的發(fā)生。如此一來，情報界內(nèi)白人男性這一傳統(tǒng)“精英群體”反遭歧視[25]。 再次，情報體系內(nèi)出現(xiàn)的以政治正確為代表的“中左化”趨勢雖是以“軟政治化”形式而呈現(xiàn)，但經(jīng)過時間歲月的累積，其漸變轉(zhuǎn)型的效果也會引發(fā)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。這為日后情報決策層因決策層政黨更迭導(dǎo)致“情報—決策”的抵制對立埋下了伏筆。

4 特朗普時代情報決策層的“間斷逆轉(zhuǎn)”與“情報硬政治化”

代表美國“反建制派”勢力的唐納德·特朗普以“反政治正確”為旗號，在2016年總統(tǒng)大選中擊敗了民主黨總統(tǒng)候選人希拉里·克林頓。這不僅給美國聯(lián)邦政府的內(nèi)政外交帶來強力沖擊，同時也給美國情報決策層乃至整個美國情報體系造成“間斷逆轉(zhuǎn)”，從而激發(fā)美國“情報硬政治化”的趨勢走向。

4.1 特朗普勝選下美國情報決策層偏好的“間斷逆轉(zhuǎn)”

在美國情報系統(tǒng)內(nèi)，“多元化與包容性”人事改革不同程度地引起了曾占據(jù)主流地位的白人雇員群體的身份與職場地位焦慮，而特朗普勝選激發(fā)的“白人至上主義”則給這一群體一次反抗“逆向歧視”的歷史契機。為了獲得中下層白人的支持，被特朗普化的共和黨人曾將“反政治正確”作為自己的核心競選主張之一，從而將“白人至上主義”融入了自己的行動策略。在特朗普成功就任總統(tǒng)后，“白人至上主義”更是在美國朝野迅速泛起，激化美國國內(nèi)的種族矛盾，致使美國社會被進一步撕裂，再度加劇國內(nèi)的政治極化[26]。這種以“白人至上主義”為代表的“反政治正確”浪潮自然也波及到美國的情報界，并同“多元化與包容性”人事改革為代表的“政治正確”形成鮮明反差，從而引發(fā)情報人員對決策層變革的激烈抵抗。

反觀美國情報界內(nèi)部，自2016年大選前夕起情報系統(tǒng)內(nèi)就陸續(xù)出現(xiàn)抵制決策層變革的一系列“反特朗普”行動。由于特朗普公開威脅要結(jié)束一些原本被期待繼續(xù)執(zhí)行的總統(tǒng)政策，甚至可能顛覆極具吸引力的“多元化與包容性”人事改革議程，所以對于那些力挺民主黨立場進行抗議的人們而言，特朗普的勝選對其既得利益造成了嚴重沖擊[19]。率先發(fā)起“反特朗普”行動的是奧巴馬時期擔任中情局副局長并兩度擔任代理局長的邁克爾·莫瑞爾。正是他在2016年8月16日《紐約時報》公開發(fā)表的支持希拉里反對特朗普的文章掀起了情報界人士同特朗普決策層間漫長的“口誅筆伐”之序幕[27]。隨后，包括詹姆斯·克拉珀、約翰·布倫南、邁克爾·海登、約翰·麥克勞克林等在內(nèi)的因政黨更迭而卸任的一批前情報部門負責(zé)人都陸續(xù)參與進來，此外還包括從事情報分析業(yè)務(wù)的現(xiàn)役情報雇員。他們在“反特朗普”問題上與《紐約時報》《華盛頓郵報》《華爾街日報》、以及微軟全國廣播公司等國內(nèi)左翼新聞出版商形成共生性關(guān)系，因而其對特朗普的尖銳批判也具有鮮明的黨派色彩，這是此前民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時所鮮有的現(xiàn)象[28]。須指出的是，情報界內(nèi)的“反特朗普”行動并不限于特朗普個人。例如，時任中情局長邁克·蓬佩奧因不贊成前任布倫南的社會積極性而被認為在“多元化和包容性”改革事業(yè)上開倒車，給中情局雇員和整個國家的安全造成威脅，從而招致怨恨和被刻意曝光“黑料”[29]。

然而，即使“多元化與包容性”理念受到“反政治正確”的強力沖擊，其發(fā)展進程在短期內(nèi)依然難以得到根本性地扭轉(zhuǎn)。例如，2018年4月職業(yè)情報雇員出身的吉娜·哈斯佩爾取代蓬佩奧擔任中情局長后，中情局內(nèi)的黨派紛爭立刻被淡化許多，特別是在其授意下出臺的“2020—2023年中情局多元化與包容性戰(zhàn)略”確保這一政策得以繼續(xù)順延[30]。這無形當中又再次拖延了情報部門與決策層間在特朗普任期之內(nèi)的相互攻伐進程。

4.2 作為抵抗手段的情報泄密及其案件數(shù)量的持續(xù)激增

防止情報泄露對于情報工作而言向來是個重中之重的問題。盡管泄露具有保密性質(zhì)的情報信息行為會受到法律與道德的約束與懲罰，但依然難以避免地淪為國內(nèi)政治斗爭之工具。近年來隨著美國國內(nèi)政治極化加劇以及美國情報決策層發(fā)生政黨更迭，美國的情報泄密不僅在案件數(shù)目上急劇增加，且其目的屬性也出現(xiàn)了質(zhì)變。

首先，從2016年美國大選開始至特朗普成功勝選實現(xiàn)情報決策層的更迭，美國國內(nèi)的情報泄密案件在數(shù)量上出現(xiàn)了顯著性激增。2017年8月，據(jù)時任聯(lián)邦司法部長杰夫·塞辛斯宣稱，從正式接手工作至2017年上半年，司法部接收到的未經(jīng)授權(quán)非法泄露加密信息的刑事調(diào)查案件數(shù)量比過去三年來的總和還多。雖然未曾提供過多細節(jié)，但是聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)為處理此類案件專門創(chuàng)設(shè)了新的反情報單位[31]。由于這些泄密案件大多以攻擊特朗普個人及其所任命的情報官員為主，集中體現(xiàn)了當時情報界內(nèi)廣泛存在的“反特朗普”情緒，因而鮮明體現(xiàn)出其中的黨派紛爭特色。

其次，激增的“反特朗普”議題情報泄密案件從屬性上看，是情報界的現(xiàn)役官員、前任官員以及新聞出版界相關(guān)人士“互利共生”的產(chǎn)物。由于情報信息的管理在法律與道德層面上受到嚴格約束和監(jiān)督，且泄密情報的行為也將受到嚴厲懲處，所以掌控一手情報資源的現(xiàn)役雇員利用情報泄密實現(xiàn)自己的政治目的無非遵循四種方式：一、將情報信息告知給已獲安全豁免資格的前任高級情報官員，利用后者的社會影響力操控輿論，從而避免自己未經(jīng)授權(quán)泄露信息而被追責(zé)；二、以朋友等非正式身份向已卸任的前任情報官員交流情報信息，再由后者向新聞出版界吐露；三、直接向持“反特朗普”立場的《紐約時報》《華盛頓郵報》《華爾街日報》等紙質(zhì)傳媒泄露敏感信息；四、在“反特朗普”立場的媒體開設(shè)的網(wǎng)站平臺上匿名情報信息宣泄不利情緒。

再次，激增的情報泄密案件所涉信息真實性難以確定，其中惡意誹謗與“污名化”現(xiàn)象已然泛化，在法律與道德的張力作用下再次突出了其中的“強制”色彩。為了實現(xiàn)“反特朗普”的政治目的，情報有時會在意識形態(tài)和個人利益加持下被武器化和工具化，所涉內(nèi)容包含大量不實信息。比如邁克爾·莫瑞爾承認情報界對“特朗普拒絕接受《總統(tǒng)每日情報簡報》以彰顯其反智主義和反情報偏見”的指控并不屬實[32]。此外，一些持“反特朗普”立場的媒體也以多種方式鼓勵泄密，例如開設(shè)所謂“泄密誘餌”的匿名網(wǎng)站，給前任情報官員設(shè)立有償咨詢崗位或文章專欄等。上述影響愈加凸顯了美國“情報硬政治化”的趨勢特征。

4.3 美國“情報硬政治化”趨勢走強及其政治效應(yīng)

特朗普勝選下美國情報決策層偏好的“間斷逆轉(zhuǎn)”是美國獨特政治體制對情報事業(yè)發(fā)展的一次方向性“糾偏”。只不過在這次“間斷逆轉(zhuǎn)”下美國國內(nèi)的情報泄密案件數(shù)量激增，使得“情報硬政治化”趨勢得到顯著走強。究其根本，其實是情報界內(nèi)部圍繞著應(yīng)確保情報專業(yè)性還是須堅持所謂的政治正確而展開的理念競爭。然而，這種競爭在情報決策層的偏好“間斷逆轉(zhuǎn)”下，其手段方式已從決定情報從業(yè)人員結(jié)構(gòu)分布的“多元化與包容性”人事改革轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩陨矢鼮闈夂?、作用效果更為直接的情報泄密。在以特朗普勝選為代表的情報決策層政黨更迭下，美國的情報政治化已經(jīng)實現(xiàn)了從“軟政治化”向“硬政治化”的路徑轉(zhuǎn)軌。

美國情報決策層偏好的“間斷逆轉(zhuǎn)”雖然其“糾偏”效果更為直接迅速，但是也因其過多的強制色彩致使美國的國內(nèi)政治矛盾被進一步激化，從而引發(fā)情報資源的錯誤投入與過度浪費。后期以“反政治正確”為旗號的情報泄密不但未能將先前凸顯政治正確的“多元化與包容性”人事改革中的部門和個人主觀感情因素降低，反而違背了情報工作的客觀立場與嚴謹精神，嚴重干擾了情報工作秩序，破壞了情報產(chǎn)品的質(zhì)量。這一趨勢不僅使美國的情報工作進一步淪為其國內(nèi)政治斗爭的工具，也給未來因滿足美國部分群體私利而炮制夸大的“中國威脅論”虛假情報滋生了土壤。

5 結(jié)論與啟示

美國的兩黨制政治傳統(tǒng)使得美國大選的政黨更迭成為情報決策層偏好逆轉(zhuǎn)的窗口契機，而國內(nèi)政治極化趨勢的不斷走強則進一步增大了上述“間斷逆轉(zhuǎn)”的可能性。與之相反，美國情報工作界作為專業(yè)技術(shù)人員和官僚化組織，雖然不會像決策層那樣劇烈波動，但仍可通過對情報工作相關(guān)的價值理念、規(guī)則程序和制度環(huán)境的改變實現(xiàn)自身的“漸進轉(zhuǎn)型”。近年來美國愈演愈烈的政治極化趨勢，使得奧巴馬時代和特朗普勝選后的美國情報政治化案例突出體現(xiàn)出上述美國“情報硬政治化”與“情報軟政治化”的不同路徑。在奧巴馬時代，民主黨決策層因其“多元化與包容性”人事改革，促使美國情報工作界在“中左化”方向“漸進轉(zhuǎn)型”。而特朗普的勝選則給美國情報決策層帶來“間斷逆轉(zhuǎn)”，使其遭遇情報工作界對此做出的強烈抵制與反抗，突顯出“情報硬政治化”繼續(xù)走強的趨勢特征(相關(guān)屬性匯總見表1)。

當前美國的政治極化趨勢不然沒有減退，反而愈演愈烈。2020年民主黨總統(tǒng)候選人拜登在大選中擊敗了時任總統(tǒng)特朗普，實現(xiàn)了美國聯(lián)邦政府在兩黨間的政權(quán)輪替。值得一提的是，即便特朗普在競選連任中落敗，但包括美國情報界在內(nèi)的整個美國政壇都已不同程度地出現(xiàn)了所謂的“特朗普化”。通過對美國政治各層面的“創(chuàng)制”乃至“扭曲”，特朗普的影響可謂是“覆水難收”[33]。對于情報界而言，美國白人群體在上述過程中的“身份政治”已被成功喚醒。當下以拜登為首的民主黨“政治正確”勢力對情報決策層的接管，再度促使后者偏好被“間斷逆轉(zhuǎn)”。美國情報界內(nèi)的白人精英群體也瞬間反轉(zhuǎn)性地成為保守性抵抗力量，致使“情報硬政治化”的趨勢不但未受削減，反而繼續(xù)走強。在2022年8月爆發(fā)的“海湖莊園搜查”案中，特朗普便以遭受情報界的“政治迫害”為由，再度煽動輿論風(fēng)暴博得民眾同情，試圖“以退為進”借助此舉重返2024年大選舞臺[34]。

表1 政治極化加劇下美國情報政治化的相關(guān)概念比較

由此可以看出，美國情報政治化在政治極化趨勢的加持之下，情報信息日益淪為由政黨私利所支配的國內(nèi)黨爭工具。情報領(lǐng)域的“國際問題國內(nèi)化”、“國家利益政黨化”現(xiàn)象也將愈發(fā)突出。伴隨著近年來“中國威脅論”的不斷炒作，以及美版《國家安全戰(zhàn)略報告》對中國“既懷有重塑國際秩序，且相應(yīng)能力也越來越強的唯一競爭者”定性[35]，中國須特別警惕美國情報界內(nèi)將“中國威脅”政治化的趨勢。中國的對美反情報工作應(yīng)未雨綢繆，及時預(yù)判美國政界因政黨私利炮制虛假情報、夸大“中國威脅”的行動，以維護中國的正當利益。