全球推動可信賴跨境數(shù)據(jù)流動的關(guān)鍵舉措

■文/袁珩（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所）

2022年10月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布《跨境數(shù)據(jù)流動：盤點關(guān)鍵政策和舉措》報告指出，數(shù)據(jù)是全球經(jīng)濟(jì)中的重要資源，必須建立并保持企業(yè)、公民和社會對跨境數(shù)據(jù)流的高度信任，才能更安全高效地實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和流動。報告梳理了全球促進(jìn)可信跨境數(shù)據(jù)流動的關(guān)鍵政策和舉措，包括單邊政策法規(guī)、政府間協(xié)議、技術(shù)和組織保障措施等。其中，“數(shù)據(jù)空間”能夠以去中心化的方式推動跨境數(shù)據(jù)流動，正在成為被廣泛使用的創(chuàng)新型解決方案。

數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)跨境流動對實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)潛力、推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會繁榮、促進(jìn)創(chuàng)新型商業(yè)模式發(fā)展至關(guān)重要?？缇硵?shù)據(jù)流動一方面會帶來一系列風(fēng)險，如威脅個人隱私和個人數(shù)據(jù)安全；另一方面，為管理跨境數(shù)據(jù)流動出臺的各類政策和法規(guī)也會為企業(yè)和其他實體跨境共享數(shù)據(jù)帶來額外成本、操作復(fù)雜性和不確定性。在此背景下，保持企業(yè)、公民和社會對跨境數(shù)據(jù)流的信任是實現(xiàn)通過數(shù)字轉(zhuǎn)型推動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時保持高數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。

一、單邊政策法規(guī)

各國制定并實施了一系列單邊管理數(shù)據(jù)跨境流動的政策法規(guī)，并具有以下共同點：一是在實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動的同時保護(hù)公共政策目標(biāo)；二是這些政策工具越來越趨向于分享各國為實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動而使用或認(rèn)可的條款、機(jī)制和工具類型。

（1）“開放型保障措施”。主要依靠數(shù)據(jù)出口實體確保相關(guān)公共政策目標(biāo)得到保護(hù)，但對必須如何滿足這些要求沒有相應(yīng)規(guī)定。例如，“開放性保障措施”包括事后問責(zé)原則，根據(jù)該原則，數(shù)據(jù)出口實體必須確保海外接收者按照當(dāng)?shù)胤梢筇幚頂?shù)據(jù)，或要求轉(zhuǎn)移實體建立某種形式的合同保護(hù)，或在數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移后評估保護(hù)水平的充分性。

（2）“預(yù)先授權(quán)型保障措施”。其特點是公共部門事先更多地參與，確?？尚诺臄?shù)據(jù)傳輸。措施包括：公共部門單方面將接收國列入白名單；將公共部門預(yù)先批準(zhǔn)的特定條款納入合同（如標(biāo)準(zhǔn)或示范合同條款）；由公共部門預(yù)先批準(zhǔn)有約束力的公司規(guī)則；由公共實體直接監(jiān)督（公共認(rèn)證計劃）或間接監(jiān)督（私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)的公共認(rèn)可）其國內(nèi)認(rèn)證計劃。近年來，越來越多的國家制定了跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)氖痉痘驑?biāo)準(zhǔn)合同條款，作為一種預(yù)先授權(quán)的保障機(jī)制，如歐盟的標(biāo)準(zhǔn)合同條款、新西蘭的示范合同條款、英國的國際數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議、阿根廷的數(shù)據(jù)保護(hù)合同條款。

二、政府間協(xié)議

各國政府通過政府間論壇推進(jìn)了一系列進(jìn)程或協(xié)議，幫助推進(jìn)合作并實現(xiàn)可信的跨境數(shù)據(jù)流動。

（一）G20和G7在受信任的數(shù)據(jù)自由流動和跨境數(shù)據(jù)流動方面開展合作

過去幾年，G20（20國集團(tuán)）和G7（7國集團(tuán)）在合作中越來越強(qiáng)調(diào)促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動的重要性。2019年，《G20大阪領(lǐng)導(dǎo)人宣言》和《G20貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長聲明》確定了數(shù)據(jù)自由流動與信任（DFFT）概念，并承認(rèn)跨境數(shù)據(jù)流動會催生與隱私、數(shù)據(jù)保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)和安全相關(guān)的挑戰(zhàn)，同意進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動，加強(qiáng)消費者和商業(yè)信任。2020年，G20重新確認(rèn)了“進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動并加強(qiáng)消費者和商業(yè)信任”的協(xié)議。2022年，G7宣布DFFT是創(chuàng)新、繁榮和民主價值的基礎(chǔ)，并通過一項G7在信任基礎(chǔ)上促進(jìn)信息流動的行動計劃。

（二）多邊機(jī)制

（1）經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）。OECD在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長級宣言》（2016）中提出將支持信息的自由流動，促進(jìn)創(chuàng)新和創(chuàng)造，支持研究和知識共享，加強(qiáng)貿(mào)易和電子商務(wù)，促進(jìn)新企業(yè)和新服務(wù)發(fā)展，并加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)開放，同時尊重隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)框架，加強(qiáng)數(shù)字安全。對此，OECD制定了一系列建議，如關(guān)于保護(hù)隱私和個人數(shù)據(jù)跨境流動準(zhǔn)則的建議、關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)獲取和共享的建議、關(guān)于數(shù)字安全的建議等。

（2）聯(lián)合國。聯(lián)合國2021年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報告呼吁采取全面、協(xié)調(diào)的全球跨境數(shù)據(jù)流動方法，并于2022年啟動隱私增強(qiáng)技術(shù)（PETs）實驗室，利用隱私增強(qiáng)技術(shù)使國際數(shù)據(jù)共享更加安全。

（3）世界貿(mào)易組織（WTO）。WTO積極推動建立跨境數(shù)據(jù)流動的原則，于2021年發(fā)布《關(guān)于WTO電子商務(wù)談判中跨境數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)本地化原則的行業(yè)聯(lián)合聲明》，鼓勵WTO成員方達(dá)成框架，促進(jìn)信息的無縫和安全跨境流動。

（4）世界銀行。世界銀行《2021年世界發(fā)展報告：數(shù)據(jù)讓生活更美好》呼吁在反壟斷執(zhí)法、平臺公司監(jiān)管、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易協(xié)定和稅收政策方面采取國際協(xié)調(diào)行動，確保高效、公平的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，滿足各國的需求和利益。

（三）區(qū)域安排

區(qū)域組織也在積極解決跨境數(shù)據(jù)流動問題，以推進(jìn)成員之間及成員之外的可信跨境數(shù)據(jù)流動。

（1）亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）。APEC于2005年制定《隱私框架》，并以此為基礎(chǔ)于2011年構(gòu)建了APEC跨境隱私規(guī)則體系（CBPR），這是一種自愿性的在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織成員內(nèi)部推行的隱私跨境流動機(jī)制，旨在通過執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)隱私監(jiān)管的互操作性。企業(yè)可通過加入CBPR證明其符合國際認(rèn)可的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。2022年4月，部分APEC經(jīng)濟(jì)體啟動了全球CBPR論壇，旨在推動構(gòu)建全球跨境隱私規(guī)則（CBPR）和處理者隱私識別（PRP）體系。

（2）東盟。東盟于2021年批準(zhǔn)《東盟數(shù)據(jù)管理框架》（DMF）和《跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》（MCCs）。東盟的MCCs是東盟企業(yè)的關(guān)鍵資源和工具，可納入企業(yè)之間相互跨境傳輸個人數(shù)據(jù)的有約束力的法律協(xié)議中，有助于減少談判和合規(guī)成本和時間，同時能夠確保數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移時的個人數(shù)據(jù)保護(hù)。

（3）歐盟。歐盟于2 0 1 8年通過《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），為組織和公司如何處理個人數(shù)據(jù)制定了強(qiáng)制性規(guī)則，旨在確保數(shù)據(jù)在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）國家之間自由流動。GDPR還制定了共同規(guī)則，以管理從EEA國家向第三方國家的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，包括通過充分決定、標(biāo)準(zhǔn)合同條款或有約束力的公司規(guī)則等機(jī)制。另外，《歐盟非個人數(shù)據(jù)自由流動框架條例》（2018）規(guī)定公司和公共管理部門可在歐盟境內(nèi)選擇任何地方存儲和處理非個人數(shù)據(jù)，嚴(yán)令禁止成員國施加數(shù)據(jù)本地化要求?！稓W盟數(shù)據(jù)治理法》（2022）規(guī)范了電子數(shù)據(jù)的處理（含個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)），旨在協(xié)調(diào)成員國之間的數(shù)據(jù)治理，確保所有類型的數(shù)據(jù)能夠自由流動。

（四）優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定

通過優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)議和數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議解決圍繞跨境數(shù)據(jù)流動和信任的問題。2008年至2020年12月，全球72個經(jīng)濟(jì)體在29個協(xié)議中引入了某種形式的數(shù)據(jù)流動條款，其中約一半涉及數(shù)據(jù)流動的非約束性指導(dǎo)，只肯定保持跨境數(shù)據(jù)流動具有重要意義（如韓國-秘魯自由貿(mào)易協(xié)定和中美洲-墨西哥自由貿(mào)易協(xié)定）；另一半涉及對數(shù)據(jù)流動的約束性承諾（多為近5年簽訂，如全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，美國、墨西哥和加拿大協(xié)定，歐盟-英國貿(mào)易與合作協(xié)定）。值得注意的是，這些協(xié)議都包括例外情況，允許締約方限制數(shù)據(jù)流動以滿足“合法的公共政策目標(biāo)”，并且都涉及關(guān)于國內(nèi)隱私立法需求的規(guī)定。

三、技術(shù)和組織保障

不同的實體各自擁有大量數(shù)據(jù)。但由于信任問題、阻礙數(shù)據(jù)共享的機(jī)制或其他操作問題，公司、組織、個人和政府并不總能夠從這些數(shù)據(jù)中獲得最大利益。為解決這些問題，各國制定了一系列技術(shù)和組織保障措施，以幫助打破機(jī)構(gòu)、部門和國家間壁壘。因此，“數(shù)據(jù)中介”應(yīng)運而生，旨在在數(shù)據(jù)分享者和數(shù)據(jù)獲取者之間搭建橋梁，促進(jìn)數(shù)據(jù)在社會中的利用和再利用。其中，“數(shù)據(jù)空間”以去中心化的方式推動跨境數(shù)據(jù)流動，正在成為被廣泛使用的創(chuàng)新型解決方案。

“數(shù)據(jù)空間”又稱“數(shù)據(jù)工業(yè)平臺”，是一種能夠解決數(shù)據(jù)共享（包括跨境數(shù)據(jù)共享）相關(guān)挑戰(zhàn)的重要方法，特別是在產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)方面，旨在降低準(zhǔn)入壁壘，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。整體來看，數(shù)據(jù)空間將數(shù)據(jù)提供者、用戶和中介機(jī)構(gòu)匯聚起來，通過提高互操作性和信任度，加強(qiáng)實體和個人之間的數(shù)據(jù)共享。在技術(shù)層面，數(shù)據(jù)空間依賴于共同的標(biāo)準(zhǔn)，用于匯集或鏈接、訪問、處理、使用和共享不同終端間的數(shù)據(jù)。在邏輯層面，數(shù)據(jù)空間實現(xiàn)國際化擴(kuò)展的關(guān)鍵條件在于，數(shù)據(jù)空間參與者所在國家的數(shù)據(jù)治理框架的一致性，以克服跨組織數(shù)據(jù)共享的法律和技術(shù)障礙，通過技術(shù)、語義、組織和法律互操作性實現(xiàn)信任。

（一）歐洲云計劃Gaia-X項目

Gaia-X由德國和法國聯(lián)合倡議和牽頭實施，歐盟27國參與，旨在建立一個真正屬于歐洲的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，成為歐盟的“母云端”，創(chuàng)建并實施通用云標(biāo)準(zhǔn)、參考云架構(gòu)和互操作性要求，獲得數(shù)據(jù)和服務(wù)的透明度、可控性、可移植性和互操作性。Gaia-X的第一個應(yīng)用場景是Catena-X，這是歐洲汽車業(yè)推出的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，旨在為汽車價值鏈中的所有參與者提供安全的跨公司數(shù)據(jù)交換。該網(wǎng)絡(luò)是一個可擴(kuò)展且開放的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，它鏈接各種平臺，形成從原材料到汽車工廠再到回收中心的數(shù)據(jù)鏈。汽車制造商和供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)商以及應(yīng)用程序、平臺和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商等都可以平等參與。

（二）國際數(shù)據(jù)空間協(xié)會（IDSA）

IDSA由130多家公司組成，制定了數(shù)據(jù)平臺開放標(biāo)準(zhǔn)，可用于開發(fā)特定數(shù)據(jù)空間。該協(xié)會的目的是使新的“智能服務(wù)”和創(chuàng)新的業(yè)務(wù)流程能夠在不同公司和不同行業(yè)間運作，同時確保數(shù)據(jù)使用權(quán)（數(shù)據(jù)主權(quán)）仍掌握在數(shù)據(jù)提供商手中。

（三）歐洲共同數(shù)據(jù)空間

歐盟委員會于2022年2月推出《歐洲數(shù)據(jù)法案》草案，加快了建設(shè)“共同數(shù)據(jù)空間”的步伐。草案中描述的歐洲共同數(shù)據(jù)空間具有以下特征：提供安全、保護(hù)隱私的基礎(chǔ)設(shè)施，匯集、訪問、共享、處理和使用數(shù)據(jù)；制定能夠以公平、透明、相稱和非歧視的方式獲取和使用數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)，以及明確和值得信賴的數(shù)據(jù)治理機(jī)制；充分尊重歐洲的規(guī)則和價值觀，特別是個人數(shù)據(jù)保護(hù)法、消費者保護(hù)法和競爭法；數(shù)據(jù)持有者可在數(shù)據(jù)空間中授權(quán)訪問或分享其某些個人或非個人數(shù)據(jù)；提供的數(shù)據(jù)可有償或免費再使用。目前，歐盟已確定歐洲數(shù)據(jù)空間優(yōu)先部門，包括綠色經(jīng)濟(jì)、智能社區(qū)、移動出行和健康等。

（四）DATA-EX平臺

該平臺由日本數(shù)據(jù)社會聯(lián)盟（DSA）構(gòu)建，旨在促進(jìn)和推動不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交換，如教育、農(nóng)業(yè)、災(zāi)害風(fēng)險管理、醫(yī)療保健、基礎(chǔ)設(shè)施和智能城市等。

（五）日本數(shù)據(jù)交換公司（JDEX）

這是一家由私營部門牽頭的倡議，旨在創(chuàng)建一個跨越行業(yè)、學(xué)術(shù)界和政府的大型數(shù)據(jù)交易社區(qū)，為促進(jìn)跨行業(yè)和跨境數(shù)據(jù)交換環(huán)境作出貢獻(xiàn)。該平臺依托Dawex（數(shù)據(jù)創(chuàng)新平臺運營商）的數(shù)據(jù)交換技術(shù)，能夠為跨國貿(mào)易公司提供國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，利用其特性和功能實現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的采購、交換、共享和商業(yè)化。

（六）數(shù)據(jù)交換協(xié)會（DXA）

這是一個全球性的非營利協(xié)會，匯集多個公共和私營組織，旨在在制定決定性標(biāo)準(zhǔn)的同時，加快跨部門、跨境數(shù)據(jù)交換。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，DXA正在采取各種措施，包括創(chuàng)建培訓(xùn)和認(rèn)證計劃，讓各組織評估其成熟度和對數(shù)據(jù)交換的共同標(biāo)準(zhǔn)和最佳實踐的遵守情況。