廣州市深化生態(tài)環(huán)境建設(shè)激發(fā)新活力的路徑探討

尹繡程

（廣州市社會科學(xué)院農(nóng)村研究所，廣東廣州 510410）

生態(tài)環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的自然資源和環(huán)境因素的總和，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境是由自然環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境構(gòu)成的相互支撐的整體系統(tǒng)[1]。自然環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的山水田園生態(tài)系統(tǒng)；社會環(huán)境是由居住空間、服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等形成的城鄉(xiāng)聚落；經(jīng)濟(jì)環(huán)境是有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化特色、生活習(xí)俗等形成的社會生態(tài)[2]。深化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，重在堅持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)思維，繪就人與自然、人與城市和諧共生美麗畫卷，激發(fā)“云山珠水”美麗花城新活力。

1 現(xiàn)實邏輯和意義

1.1 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求

黨的十九大提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，把體制機(jī)制創(chuàng)新和綠色發(fā)展作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要原則，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系[3]。2021 年廣州市建成區(qū)面積為1 350.41 km2，占總行政區(qū)劃面積的18.2%；鄉(xiāng)村面積為6 083.59 km2，占總行政區(qū)劃面積的81.8%，鄉(xiāng)村面積是建成區(qū)面積的4.5倍。廣州鄉(xiāng)村為城區(qū)提供了牢固的生態(tài)屏障、豐富的生產(chǎn)物資、廣闊的生產(chǎn)生活空間，與城區(qū)形成相互補(bǔ)充、互為依存的唇齒關(guān)系。深化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間布局；有利于發(fā)掘農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)品價值，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)資源要素互動；有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)公共生態(tài)服務(wù)普惠共享。

1.2 推進(jìn)全面鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實選擇

當(dāng)前，廣州進(jìn)入全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新階段，對鄉(xiāng)村生態(tài)振興提出了新要求。在國家、廣東省鄉(xiāng)村生態(tài)振興的統(tǒng)一部署下，廣州堅持規(guī)劃引領(lǐng)，緊扣鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快建設(shè)美麗宜人業(yè)興人和的社會主義新鄉(xiāng)村。全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，廣州將有序推進(jìn)“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制，開展鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，開展農(nóng)村黑臭水體、生活污水、廁所革命、生活垃圾的治理提升，推進(jìn)鄉(xiāng)村碧道建設(shè)，推進(jìn)綠化美化工程等具體任務(wù)，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)管護(hù)一體化發(fā)展。

1.3 提升區(qū)域發(fā)展平衡性和協(xié)調(diào)性的邏輯必然

當(dāng)前，廣州最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；廣州最大的發(fā)展不充分，是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。近年來，廣州城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境二元化有效改善但仍然存在，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境融合發(fā)展理念未深入人心，鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚待完善，鄉(xiāng)村社會信用體系尚待健全等。深化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，一方面將縮小城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)政策差距，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識差距，減少城鄉(xiāng)生態(tài)資源配置能力差距[4]，另一方面將有效推動鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的均衡供給，推動實現(xiàn)綜合城市功能出新出彩，激發(fā)美麗廣州新活力。

2 基礎(chǔ)和條件

2.1 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境空間布局不斷優(yōu)化

廣州把握“山水城田?！绷己米匀槐镜祝緲?gòu)建了北部屏障區(qū)、中部環(huán)境維護(hù)地區(qū)和南部生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)的市域整體生態(tài)格局。發(fā)揮森林、自然保護(hù)區(qū)、綠道網(wǎng)、濕地、沿海防護(hù)林等生態(tài)綜合功能，圍繞各功能組團(tuán)、功能單元形成“六廊多帶”“七核九片”的總體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)市域公益價值生態(tài)斑塊聯(lián)系和都會區(qū)組團(tuán)隔離，形成網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)廊道體系。優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)劃盡劃永久基本農(nóng)田，統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，建立全域空間管控體系。

2.2 城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性明顯提升

廣州加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，筑牢筑實生態(tài)安全屏障。持續(xù)推動公園拆違和白云山、越秀山“還綠于民、還景于民”工程，形成公園景色、山體景觀與城市公共空間、綠地系統(tǒng)一體化。高質(zhì)量推進(jìn)“千里碧道”建設(shè)，塑造北中南三大碧道生活圈，形成了功能復(fù)合、通山達(dá)海的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)體系。截至2020 年，廣州完成造林與生態(tài)修復(fù)0.43 萬hm2，復(fù)綠面積12.53 萬m2，改造綠化面積17 萬m2，新增綠道43 km，口袋公園43 個，累計森林覆蓋率達(dá)41.6%，建成區(qū)綠化覆蓋率為45.52%，人均公園綠地面積17.33 m2，人均森林公園數(shù)量92 個，數(shù)量位居國內(nèi)超大城市前列[5]。

2.3 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善

廣州明晰工作思路，深入打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)和凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。以繡花功夫加強(qiáng)精準(zhǔn)治污，深化PM2.5 和臭氧協(xié)同控制。2021 年，空氣質(zhì)量連續(xù)全面達(dá)標(biāo)；PM2.5 平均濃度為24 μg·m-3，在國家中心城市中為最優(yōu)水平。聚焦考核斷面水質(zhì)鞏固提升，系統(tǒng)治理水環(huán)境。2021年，全市15個國考、省考斷面水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)，地表水水質(zhì)優(yōu)良斷面比例81.3%，同比提升4.4 個百分點[6]。嚴(yán)格農(nóng)用地安全和建設(shè)用地風(fēng)險管理，確保土壤環(huán)境安全有效保障。2021 年，廣州受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率預(yù)計達(dá)到“雙90%”考核要求[7]。

2.4 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)不斷完善

廣州深入推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境制度改革，更新《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，深化環(huán)評審批和排污許可制改革，出臺環(huán)境信用評價制度和環(huán)境失信企業(yè)聯(lián)合懲戒制度，將企業(yè)環(huán)境信用和環(huán)境違法行為等信息納入社會信用體系。健全河湖長制，以考核促進(jìn)水環(huán)境改善，積極出臺市級生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定及配套清單，構(gòu)建具有廣州特色的“1+1+N”生態(tài)環(huán)境工作責(zé)任體系[8]。按照污染者使用者付費、保護(hù)者節(jié)約者受益的原則，創(chuàng)新城鄉(xiāng)資源環(huán)境價格機(jī)制，對高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩行業(yè)用電實行差別化價格，完善城鄉(xiāng)水資源使用、廢棄物處理等收費政策。

3 面臨的挑戰(zhàn)

3.1 城鄉(xiāng)人口分布和環(huán)境資源承載能力不相適應(yīng)

根據(jù)《廣州市第七次全國人口普查公報》數(shù)據(jù)顯示，從人口總量上看，廣州人口主要集聚在天河、海珠、白云和番禺等中心城區(qū)，四區(qū)人口總量達(dá)到10 462 251 人，占廣州市總?cè)丝诘?6%。從人口密度上看，人口密度最高的是越秀區(qū)，常住人口密度為30 729 人·km-2，是人口密度最低的從化區(qū)的85 倍。同時，越秀、天河、海珠、荔灣人口密度高出全市平均人口密度9～10倍，花都、南沙、增城、從化人口密度低于全市平均密度（見表1）。可見，廣州人口在中心城區(qū)和城郊區(qū)之間的分布極不均衡，環(huán)境資源承載能力匹配度不高。人口在中心城區(qū)的過度集聚和快速流動，使得國土空間等自然資源供給不足，環(huán)境承載能力脆弱。老舊小區(qū)和城中村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的歷史欠賬，以及河涌密布等生態(tài)特征，使得中心城區(qū)的生態(tài)環(huán)境抵御外部沖擊能力弱，持續(xù)改善面臨較大壓力。

表1 廣州各行政區(qū)常住人口、土地面積及人口密度對比分析

（續(xù)表1）

3.2 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求不相適應(yīng)

以污水為例，2020 年，廣州生活污水排放量占廢水總量的88.24%，較2019年下降3個百分點。生活源污水化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別是工業(yè)源污水的32.58 倍、71.94 倍，2019 年生活源污水化學(xué)需氧量和氨氮排放是工業(yè)源的25.4 倍、82.2 倍（見表2）。可見，廣州生活污水在總量得到控制的情況下，污水中的有機(jī)物含量增加，還原性無機(jī)物含量異常，通過富集效益不斷累積，亟待有效收集處理。然而，廣州污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，管網(wǎng)破損、堵塞現(xiàn)象時有發(fā)生，老城區(qū)雨污難以徹底分流，大降雨時生活污水容易通過雨水排口入河，引起河涌水質(zhì)波動。農(nóng)村地區(qū)生活污水收集處理率和已建設(shè)施的運(yùn)行效率仍需提高，污水設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)的覆蓋率有待提升。

表2 2017—2020年廣州水生態(tài)環(huán)境相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)對比分析

3.3 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境共建共享體系有待形成

1）環(huán)境建設(shè)和管理的統(tǒng)籌力度不足。生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有明顯的外部性，涉及較多的利益相關(guān)方，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任體系有待夯實。當(dāng)前，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)多依賴政府的投入，以政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的多元環(huán)境建設(shè)體系有待加快構(gòu)建。2）長效的建設(shè)投入機(jī)制有待形成。當(dāng)前建設(shè)投入以財政投入為主，市場化投入不足，由于廣州農(nóng)村信用體系建設(shè)不完善，農(nóng)村金融體系相對脆弱，金融、股權(quán)融資、風(fēng)險投資等多層次融資體系尚未建立。3）城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制尚未形成，長效機(jī)制有待探索。

4 對策建議

4.1 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)人與自然和諧共生

1）健全國土空間管控機(jī)制。按照資源環(huán)境承載能力合理確定城市規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點推動發(fā)展，推動空間均衡發(fā)展。合理控制國土開發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)規(guī)劃生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。有效處理城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，分級分區(qū)實施城鎮(zhèn)空間開發(fā)管控，營造古今交融、歷史與現(xiàn)代文化共生的嶺南特色風(fēng)貌。嚴(yán)控沿山地帶建筑高度，保護(hù)山林和水系，促進(jìn)山水城融合共生。2）優(yōu)化城市空間布局。以珠江為脈絡(luò)，立足北部、中部、南部的自然地理稟賦，優(yōu)化樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市格局。中部突出數(shù)字牽引，提升科技文衛(wèi)、高端服務(wù)等核心功能，提升高端資源配置能力，增強(qiáng)中心城區(qū)功能。南部突出灣區(qū)門戶功能，提升南沙城市副中心，打造對外開放門戶樞紐。北部突出城鄉(xiāng)融合，生態(tài)屏障功能，做強(qiáng)生態(tài)功能、綠色經(jīng)濟(jì)，提升鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的質(zhì)量，形成“中心城區(qū)—副中心—外圍城區(qū)—新型城鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系。3）高水平建設(shè)城市副中心。要緊扣《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》文件精神，集中資源加快南沙粵港澳深度合作門戶建設(shè)，加快建設(shè)廣州城市副中心，構(gòu)建起“三區(qū)一中心”發(fā)展格局，提升副中心的戰(zhàn)略地位和功能優(yōu)勢，增強(qiáng)對周邊鄉(xiāng)村區(qū)域的輻射帶動能力，推動城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性發(fā)展[7]。

4.2 堅持系統(tǒng)觀念，提升城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性

1）提升生態(tài)環(huán)境建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性。正確認(rèn)識山水城田湖海是一個生命共同體，各要素組成的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條，各要素都有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和變化規(guī)律，又與其他要素深度耦合，互相影響，要樹立系統(tǒng)觀念，將山水城田湖海作為一個整體統(tǒng)籌考慮，綜合施策。2）構(gòu)建多層次的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)森林資源管理和重點流域管理，建立良好的生物鏈，維護(hù)好生物多樣性，以生態(tài)公園為基點打造生態(tài)自然保護(hù)基地，以點帶面，筑牢生態(tài)安全綠色屏障。以自然資源為本底，構(gòu)建以重要自然資源分布區(qū)域為主體、水系與廊道為紐帶、重點生態(tài)公園為節(jié)點，通山達(dá)海的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)。3）加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。以自然修復(fù)為主，系統(tǒng)修復(fù)城市水體、山體和廢棄物，增強(qiáng)環(huán)境的自我恢復(fù)能力，完善綠道、碧道、海綿公園等綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市內(nèi)部綠地、森林、濕地、耕地及河湖海洋的有機(jī)連接，形成功能復(fù)合，包容聯(lián)通的城市生態(tài)廊道系統(tǒng)。強(qiáng)化小尺度綠色感營造，如打造口袋公園，街心公園，增強(qiáng)對小尺度空間系統(tǒng)規(guī)劃和有機(jī)串聯(lián)。

4.3 加強(qiáng)制度供給，打通城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的制度和機(jī)制堵點

1）推動城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃制度一體化。發(fā)揮村莊規(guī)劃指導(dǎo)的約束作用，有序推動各項建設(shè)依規(guī)開展。堅持以縣城為載體，統(tǒng)籌縣域內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，打通道路、供水、供電、信息、廣播電視、垃圾污水處理等設(shè)施的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)路徑。2）推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)機(jī)制一體化。構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)機(jī)制，健全分級分類投入機(jī)制。合理確定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護(hù)運(yùn)營模式，以政府購買服務(wù)方式引入第三方專業(yè)化企業(yè)，提高管護(hù)市場化程度。3）健全網(wǎng)格化管理機(jī)制。完善全市網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)網(wǎng)格基礎(chǔ)建設(shè)，推進(jìn)分級分類管理，滿足城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要。加強(qiáng)網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，推進(jìn)市域范圍建設(shè)管理全覆蓋，完善網(wǎng)格橫向鏈接城市建設(shè)和管理相關(guān)部門和行業(yè)，縱向貫通市、區(qū)、街道的三級指揮和考評機(jī)制。

4.4 補(bǔ)齊鄉(xiāng)村建設(shè)短板，提升城鄉(xiāng)環(huán)境公共產(chǎn)品有效供給

1）圍繞城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求，補(bǔ)齊綠色生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，全面推行新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范式，通過肥水一體化等技術(shù)創(chuàng)新措施，達(dá)成畜禽糞污處置與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的循環(huán)利用。2）持續(xù)提升農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，建立覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施體系，健全生活垃圾收運(yùn)處理體系，推進(jìn)農(nóng)村改廁，強(qiáng)化農(nóng)村污水收集處理。完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制，將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河湖長制管理。推進(jìn)全域?qū)嵤拔迕馈睂ｍ椥袆印?）增加生態(tài)產(chǎn)品的市場供給。大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，把保護(hù)環(huán)境和提高農(nóng)業(yè)資源利用率和效率結(jié)合起來，達(dá)到生態(tài)生產(chǎn)相生相融。推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善相統(tǒng)一，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，建立生態(tài)優(yōu)先的綠色消費觀和消費方式，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)，實現(xiàn)社會與自然的生態(tài)平衡。

4.5 引導(dǎo)全民參與，形成共建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的良好氛圍

1）明確社會各界參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的權(quán)利和義務(wù)。生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有明顯的外部性，涉及多個利益相關(guān)方，為了更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的民主性和公平性，化解建設(shè)過程中的沖突和矛盾，以及時明確各個參與方，如公民、企業(yè)、社會組織的權(quán)利和義務(wù)。2）培育公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。增強(qiáng)社會公眾對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的意識，切實提高公眾對于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的認(rèn)知水平和積極采取具體行動的意愿，形成綠色低碳的消費理念和生活習(xí)慣。3）共建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的機(jī)制。引導(dǎo)城鄉(xiāng)公眾有序參與環(huán)境決策、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境監(jiān)督的全過程，探索共建共治共享新路徑和新機(jī)制，調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性，形成政府、企業(yè)、公眾良性互動的共建體系。