簡析機關事務管理的一般性與特殊性

文/莆田市仙游生態(tài)環(huán)境局 張毓靖

“十四五”期間，黨明確了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署和要求，機關事務管理作為國家治理體系的重要部分，應當堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新發(fā)展理念，積極推進管理改革和服務創(chuàng)新，切實提升管理效能，以更高的水平保證機關高效運轉，從而有效發(fā)揮出機關在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。本文重點闡述機關事務管理的主要特征，包括一般性和特殊性，在此基礎上，提出新時期機關事務管理高質量開展的對策和建議，以期更好地服務和保障機關行政管理的開展。

一、機關事務管理的一般性與特殊性

機關事務管理指的是對機關在運轉過程所需的財力、物力等管理要素進行組織、計劃，并通過一定的協(xié)調和控制手段，實現(xiàn)各種要素的合理分配，并達到最佳的使用目的。在政府建設中，機關事務管理是重要的建設內容，不僅能夠對政府的公信力進行直接反映，同時還能提高行政管理能力的現(xiàn)代化水平，使其能夠真正在行政治理中發(fā)揮作用。

（一）一般性。機關事務管理具有一般行政管理活動的普遍屬性，包括公權性、服務性和規(guī)范性。

1.公權性。所謂公權性，指的是以公共利益為目標、以公共價值為導向、以服務人民群眾為中心，在行政管理活動中承擔特定管理事項、管理內容、管理要求。通常情況來說，一般的政府行政管理活動均具有一定的公權性，因為在開展過程中所需要素都由國家財政承擔，所以公共活動管理，都是以實現(xiàn)公共利益和維護公共秩序為最終目的，而機關事務管理工作，是保證各機關穩(wěn)定運轉的前提，是促使機關發(fā)揮出公共服務職能的重要保障。從這一層面來說，機關事務管理屬于一種間接的公共服務。但是從另一個層面來看，機關事務管理是黨政機關的重要組成部分，同樣具有相應的公共權力，并行使公共行政職能，以維護公共價值和公共利益為工作內容，因此這也賦予了機關事務管理一定的公權性。

2.服務性。在馬克思主義理論中，機關事務管理既與生產力相關，也與生產關系相關，因此同時具有自然屬性和社會屬性。其中，在自然屬性體現(xiàn)上，表現(xiàn)為生產力與科學技術水平對機關事務管理中的物、財?shù)乃郊叭藛T綜合素質水平起到決定性作用；在社會屬性體現(xiàn)上，表現(xiàn)為機關事務管理是占有生產資料的階級用于調整階級關系的手段。在當前社會主義制度下，機關事務管理的社會屬性表現(xiàn)為人與人之間的平等互助，反映出為廣大人民群眾服務的客觀要求?？偟膩碚f，機關事務管理擁有著顯而易見的自然屬性和需要利用一定的服務性來彰顯社會屬性，而服務性可以站在宏觀和微觀兩個角度來理解，站在宏觀的角度來說，服務性指的是機關事務管理能夠為廣大人民群眾提供的服務；站在微觀的角度來說，服務性指的是機關事務管理需要為黨政機關的穩(wěn)定、可靠運行提供所需服務。這也就要求新時期黨政機關應當正確認識機關事務管理的服務性，突出機關事務管理職能，積極尋求更為科學的管理方法，使黨政機關更好地運轉，進而更好地服務于社會公眾。值得一提的是，機關事務管理的服務性與新公共服務理念也有著密切聯(lián)系，新公共服務理論突出強調公民權，這也對機關行政管理活動產生了一定限制和約束，要求機關行政管理活動在維護公共價值和公共利益時，不能僅僅以效率作為衡量標準，而是要以是否滿足公共價值的要求為準則，能夠真正以服務者的身份履行社會職責，獲取群眾認可。李克強同志曾經指出：“要通過簡政放權，轉職能、改作風，切實解決門難進、臉難看、事難辦的問題，更好地服務基層、服務群眾，支持中西部特別是老少邊窮地區(qū)發(fā)展，讓人民群眾增添對幸福生活的信心，增進對黨和政府的信任”。目前，政府服務群眾的理念已經細化到對機關人員工作態(tài)度的要求上，他們的工作態(tài)度代表著單位及政府的形象，關系到群眾對黨和政府的信任度、群眾本身的幸福感。只有機關事務管理高效運轉，才能提高行政服務效能。政府在履行職責時，必須以服務為基礎，確保公民權利在實現(xiàn)社會公平中得以呈現(xiàn)。因此，機關事務管理具有服務公共價值和實現(xiàn)社會公平正義的義務。

3.規(guī)范性。政府所開展的一切行政活動，都不能脫離于法律制度框架的約束，遵循法理權威是現(xiàn)代國家最主要的特征。韋伯的法理型權威理論強調現(xiàn)代國家官僚體系應以形式合理為核心，保持價值中立。雖然在長期的發(fā)展實踐過程中，這一理論幾乎不可能實現(xiàn)，但以此為目標的構建和發(fā)展過程，有助于推動現(xiàn)代社會的進步發(fā)展，為政府行政管理活動實現(xiàn)合法性與合理性奠定良好的基礎。

機關事務管理作為一種政府行政管理活動，必然是要納入法律制度框架內，從法律層面使其規(guī)范，因此決定了其規(guī)范性。具體來說，機關事務管理工作的開展，須有明確的程序和法律規(guī)則制度作為基石，并能夠采用精細化、標準化、專業(yè)化、科學化的管理方法，用以實現(xiàn)機關資源的合理配置。機關事務管理活動只有具有高度的規(guī)范性，才能保證活動在開展過程中的合法性與合理性，才能實現(xiàn)各項工作的順利開展。但是在傳統(tǒng)的工作模式中，機關事務管理工作相對單一，使得個別地方內部工作較為混亂，上下級分工不明確，責任無法落實，資源分配也不合理。這些問題的存在，使得其規(guī)范性沒有得到充分的體現(xiàn)，究其原因，在于對其本質特性認識不足。因此，實現(xiàn)機關事務法治化、專業(yè)化、標準化、職能化，既是本性使然，也是發(fā)展的必然趨勢。

（二）特殊性。機關事務管理不僅具有一般行政管理活動的普遍屬性，還具有不同于其他行政管理活動的特殊性，具體包括內部性、保障性和效能性，這三個特性分別為其本質屬性、職能屬性和目的屬性。

1.內部性。在本質上來說，機關事務管理具有一定的內部性。因為無論將機關事務管理作為一種黨政機關的內部行政行為，還是將機關事務管理看作是代表政府履行內部事務管理職責的行為，都表現(xiàn)出強烈的內部屬性。眾所周知，機關事務管理部門在開展行政管理活動時，需要依靠國家財政撥付，不能也無法從體制外謀求這些要素的供給。也就是說，機關事務管理本質上是屬于一種內部行政活動，是服務于黨政機關內部的制度安排，也是行政框架內致力于供給和需求關系的內部行政活動。因此也決定了其內部性本質是宏觀的，應當從宏觀、全局的角度去看待機關事務管理系統(tǒng)，轉變以往分散式、碎片化的管理模式，尋求系統(tǒng)、集中、統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，這是機關事務管理的內部性本質使然。

結合我國五級政府管理體制來看，機關事務管理的內部性還具有一定的復雜性，顯然分散式、碎片化的機關事務管理模式不利于國家資源的統(tǒng)籌合理配置，還容易引起利益沖突等問題，難以保證機關事務管理的服務效能充分發(fā)揮。這就要求機關事務管理應轉變以往落后的管理形式，以系統(tǒng)化治理為依據(jù)，建立起集中統(tǒng)一的管理體制，形成整體的治理模式。

2.保障性。機關事務管理工作的開展，應當是圍繞其保障性職能進行，這是其職能屬性使然。從機關事務管理的內容來看，主要包括資產管理、經費管理、后勤服務管理等內容。然而從現(xiàn)狀來看，機關事務管理部門的保障性職能通常是物質性保障，并不涉及人員保障這一層面。比如在以往的后勤服務管理中，黨政機關會在接待、運行等方面提出需求，之后再由后勤部門來執(zhí)行，后勤部門的運作存在滯后性。同時體現(xiàn)出后勤管理的權力對機關組織的依賴性較大，整體上呈現(xiàn)被動，難以體現(xiàn)出建設和監(jiān)督的主體責任。目前公眾對黨政機關的形象較為關注，對黨政機關的公共服務能力也提出了更高的要求，顯然被動保障性的機關事務管理無法適應黨政機關的建設發(fā)展需求，需要其充分發(fā)揮積極主動性，主動承擔起機關建設與監(jiān)督的義務，以建設節(jié)約型服務與效能性政府為目的，并制定更為精細的制度法規(guī)、完整的管理體系、科學合理的管理方式，保障機關事務管理穩(wěn)定有序運行。

3.效能性。效能性是機關事務管理的目的屬性，也就是說，機關事務管理作為行政治理的重要組成部分，在積極促進自身發(fā)展的同時，也要充分發(fā)揮出自身效能，促使公共社會的治理能力更加現(xiàn)代化?，F(xiàn)如今，機關事務管理體制改革已經在全國范圍內開展，但是改革過程仍然存在一定不足，使得整體改革效果呈現(xiàn)出分散化的管理狀態(tài)，沒有突出機關事務管理的系統(tǒng)性和整體性，上下級之間也未能建立完整體系，這不僅嚴重影響了機關事務管理效率的發(fā)揮，同時也無法深入彰顯機關事務管理的服務屬性。與分散化的管理體制相比，統(tǒng)一集中的機關事務管理體制在發(fā)揮監(jiān)督與協(xié)調作用時，能夠對各項資源進行整合，能夠在很大程度上提高治理能力。所以，統(tǒng)一機關事務管理，這不僅是行政管理改革的需求，也是機關事務管理自身發(fā)展的必然趨勢。只有對機關事務管理體制進行不斷完善和創(chuàng)新、強化機關自身建設、提高政府保障效能，建立注重效能提高的機關事務管理運行規(guī)劃，并積極引入先進的信息技術與機關部門合作方式，從而進一步增強機關事務管理效能性的目的屬性。

二、推動機關事務管理高質量發(fā)展的對策建議

（一）正確處理內部與外部的關系。具體來說，機關事務的服務對象是機關及內部工作行為。對內，機關事務管理服務于機關及其工作人員工作行為；對外，機關事務管理代表的是公共利益與公共價值。在開展機關事務管理工作中，必須正確處理內部與外部的關系，著眼對外全面履行行政管理服務職能，以對內分工負責為主，明確職責，保障機關及其工作人員處理事務、溝通工作、完成任務，促進機關事務管理高質量發(fā)展。

（二）正確處理剛性與柔性的關系。在機關事務管理工作中，剛性與柔性之間的關系是一個根本性問題。為機關工作行為提供服務是機關事務管理的重要內容，建立健全法律法規(guī)及權力監(jiān)督，對管理人員行為進行規(guī)范約束。在機關事務管理中，要兼顧原則性與靈活性；既要避免人治的隨意性，也要避免制度執(zhí)行的機械性。具體來說，應積極構建倫理化的制度來化解管理人與制度之間的矛盾，融入柔性管理思想，充分考慮涉及服務對象的道德合理性要求和需求，形成符合廣大公職人員與公眾利益的倫理規(guī)范，使制度在規(guī)范工作行為的同時，又能很好地服務于工作對象。

（三）正確處理效率與效果的關系。機關事務管理最主要的任務就是提供高效率的供給，最大程度地滿足機關運轉的實際需求。值得一提的是，機關事務管理工作在開展過程中，不能單純強調效率，同時也要注重效果，既要保證機關的高效運轉，也要保證工作結果能夠達到預期。人民群眾具有評判機關事務管理工作效果的直接權利，所以機關不僅要提高辦事效率，同時也要樹立清正廉潔的積極形象。比如，規(guī)范辦文辦會辦事程序，加強收文管理，細化專人收文工作，對上級部門來文分別歸類登記和歸檔，方便了工作上的查閱和交接；進一步規(guī)范了上級文件和領導批示件的閱送和即時督辦的流程；加強對文件內容的把關，按程序報局領導審核、會簽后編號、登記、發(fā)文；確保做到格式規(guī)范，文句精練，打印整潔，報送和下發(fā)及時；專人管理公章，按照使用規(guī)范用印，凡是重大事項需用印的，需報機關主要領導把關等。對所有的機關事務管理事項要簡化不必要的流程，優(yōu)化事務辦理程序，不斷提高工作質量和效率。

（四）正確處理節(jié)約與保障的關系。為充分彰顯機關事務管理的職能屬性，在管理中應當思考如何為機關提供優(yōu)質保障服務的基礎上，做到資源節(jié)約。為有效平衡節(jié)約與保障，機關事務管理應加強標準化建設，尤其是在資源利用分配上應有科學的標準，以減少不必要的浪費，同時又能發(fā)揮機關事務管理職能。如做好辦公用品的購置和發(fā)放，在盡量滿足機關正常辦公需要的基礎上，提倡勤儉節(jié)約，特別注意節(jié)約用紙、墨盒等辦公耗材，確保修舊利廢，有效節(jié)約資源；認真做好車輛的調度、使用和管理，嚴格執(zhí)行定點維修、定點加油、定點停放，出車統(tǒng)一報告等制度；全力做好各項會議和重要活動的籌劃、準備、布置和落實等，在保障有力的同時，又能節(jié)約資源。

三、結語

機關事務管理兼具一般性與特殊性，但從機關事務管理現(xiàn)狀來看，其屬性并未完全體現(xiàn)，究其原因，主要在于對機關事務管理的一般性與特殊性認識不足，且無法正確處理其一般性與特殊性的關系。因此，有必要明確機關事務管理的本質屬性，在此基礎上正確處理好內部與外部、剛性與柔性、效率與效果、節(jié)約與保障之間的關系，從而促使機關事務管理價值的實現(xiàn)。