托育服務(wù)供需均衡以何實(shí)現(xiàn)：一個(gè)需求管理的視角*

□ 劉中一

內(nèi)容提要 托育服務(wù)需求管理是對(duì)托育服務(wù)需求進(jìn)行信息識(shí)別、溝通、收集、評(píng)估、整合與轉(zhuǎn)化的過程。由于各種原因，托育服務(wù)需求管理未得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致托育服務(wù)需求識(shí)別、需求評(píng)估和需求轉(zhuǎn)化的形式化運(yùn)作，托育服務(wù)需求很難真實(shí)反映公眾的托育服務(wù)需求。為提高托育服務(wù)需求管理效能，要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，提升托育服務(wù)需求識(shí)別的精準(zhǔn)性；第二，保障托育服務(wù)需求溝通的通暢性；第三，加大托育服務(wù)需求收集的規(guī)范性；第四，促進(jìn)托育服務(wù)需求評(píng)估科學(xué)性；第五，提高托育服務(wù)需求整合的實(shí)踐性；第六，增強(qiáng)托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化靈活性。

當(dāng)代社會(huì)中， 在兒童照顧與職場(chǎng)工作的雙重壓力下，城市雙薪家庭內(nèi)部衍生了多重角色沖突。如果沒有政府或社會(huì)提供的適時(shí)支持和協(xié)助，長(zhǎng)期壓力累積不僅對(duì)部分父母的身心健康產(chǎn)生影響， 更嚴(yán)重的是將挫傷他們結(jié)婚與生育的信心和熱情， 造成無動(dòng)力或意愿生養(yǎng)子女等一系列社會(huì)問題。 近年來，為避免部分城市雙薪家庭，尤其是職業(yè)婦女因?yàn)殡y以兼顧就業(yè)及育兒出現(xiàn)的困境，我國政府希望通過建立健全托育服務(wù)體系， 提供社會(huì)支持和社會(huì)福利，補(bǔ)足父母照料、保護(hù)及教育方面的不足， 進(jìn)而解決或者緩解長(zhǎng)期存在的過低生育率問題。托育服務(wù)是經(jīng)過一定的程序和約定，由兒童父母委托，在雙方約定的場(chǎng)所和時(shí)間內(nèi)，給予兒童適當(dāng)安置與照顧的服務(wù)。一定意義上，具有彌補(bǔ)父母角色暫時(shí)缺位的功能。此外，隨著促進(jìn)兒童早期發(fā)展理念在當(dāng)代社會(huì)的日益深入人心，托育服務(wù)除了傳統(tǒng)的照顧與保護(hù)功能外， 還發(fā)展出智力開發(fā)和情緒培養(yǎng)等各項(xiàng)專業(yè)功能。 并且伴隨著專業(yè)化， 托育服務(wù)又在某些方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)兒童家庭照顧的超越。

目前， 建立健全托育服務(wù)體系作為我國政府實(shí)施生育支持政策的重要載體， 己經(jīng)成為一些基層政府民生工程和提高社會(huì)福利水平的主要內(nèi)容之一。 與此同時(shí)，作為一個(gè)政策驅(qū)動(dòng)型的行業(yè)，一些實(shí)證調(diào)查也發(fā)現(xiàn)我國托育服務(wù)發(fā)展也存在著尚未將潛在需求轉(zhuǎn)化為行業(yè)健康發(fā)展的缺憾。①2019年全國人口與家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國0-3 歲嬰幼兒的入托率僅為5.5%，即僅有五分之一關(guān)于3 歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的需求被滿足。②不過，與此同時(shí)，托育服務(wù)需求“飽和”現(xiàn)象同樣存在， 局部地區(qū)由于各種原因甚至出現(xiàn)了托育服務(wù)資源供給過于“內(nèi)卷”，托位大量閑置的現(xiàn)象。我們認(rèn)為，一個(gè)行業(yè)要長(zhǎng)期健康發(fā)展，嚴(yán)重的供需失配是影響可持續(xù)性的。 從促進(jìn)托育服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展的目標(biāo)來看， 實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)資源供需均衡當(dāng)然是最科學(xué)的選擇，也是最理想的狀態(tài)。作為行業(yè)的管理者和政策制定者， 全面地認(rèn)知各種托育服務(wù)需求， 界定優(yōu)先發(fā)展的托育服務(wù)類型與項(xiàng)目， 可以最大程度上保障托育服務(wù)需求與托育服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)“匹配”和適洽。

一、需求與托育服務(wù)需求

需求是一種相對(duì)開放的概念。 雖然在人類日常生活、心理學(xué)或社會(huì)福利領(lǐng)域中應(yīng)用很廣，但是不同學(xué)科或研究者對(duì)需求的觀點(diǎn)和解釋卻相去甚遠(yuǎn)。需求作為心理學(xué)的一個(gè)概念，原意指源自個(gè)體內(nèi)部的一種身心沖動(dòng)，表達(dá)了一種渴望或者需要。不過，多數(shù)情況下，心理學(xué)意義上的需求并不完全同于需要，需求只是需要的一部分。只有需求有能力或可能性被“滿足”時(shí)，需求在實(shí)踐意義上才可以等同于需要。而對(duì)于社會(huì)學(xué)、政治學(xué)或公共政策學(xué)等學(xué)科來說， 需求是一種維持人們基本生存需要的“前提”或“基礎(chǔ)”，需求更多被視為個(gè)人或群體的欠缺狀況。 實(shí)事求是地講，在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科范疇內(nèi)，需求的界定并不容易，因?yàn)樗鶢可娴牟糠职松鐣?huì)政策理念與所關(guān)注的主體以及社會(huì)政策分配資源的準(zhǔn)則。 在決定個(gè)人或群體是否具有某種需求時(shí)，一項(xiàng)極為重要的工作，就是將其欠缺狀況與某些社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)相互對(duì)照來做出評(píng)量。

具體到社會(huì)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域， 如果忽視了對(duì)需求的研究和了解， 需求不能進(jìn)入政策或者決策過程， 一個(gè)直接后果就是社會(huì)政策和公共服務(wù)供給容易脫離公眾，造成供需失配和錯(cuò)位，嚴(yán)重影響政策和決策的科學(xué)性與合理性。由此，現(xiàn)代社會(huì)政策和公共服務(wù)理論幾乎都強(qiáng)調(diào)把公眾需求放在重要位置，要求以“需求導(dǎo)向”優(yōu)化社會(huì)政策和公共服務(wù)決策和配置。但是，作為典型的社會(huì)政策和公共服務(wù)， 我國目前托育服務(wù)研究卻大都集中于供給側(cè)視角，而且主要是靜態(tài)的、片面的分析。從需求側(cè)， 尤其是需求管理視角對(duì)托育服務(wù)供需均衡進(jìn)行深入思考的文獻(xiàn)幾乎空白。 如果要保證托育服務(wù)體系構(gòu)建的科學(xué)性和合理性， 必須對(duì)托育服務(wù)需求進(jìn)行全面了解， 尤其是要對(duì)托育服務(wù)需求進(jìn)行有效管理， 這是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)“供需均衡”的前提和保障。按照社會(huì)政策和公共服務(wù)需求理論的經(jīng)典分類框架③，托育服務(wù)需求大致可分為四種類型：

第一，規(guī)范性托育服務(wù)需求。規(guī)范性需求是指由政策制定者或服務(wù)提供者依現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，并根據(jù)特定的情境所界定或“生產(chǎn)”的需求。換言之，規(guī)范性所代表的往往是某種標(biāo)準(zhǔn)或常模，即某種現(xiàn)存的標(biāo)準(zhǔn)或判準(zhǔn)。 規(guī)范性需求的優(yōu)點(diǎn)是容易測(cè)量， 缺點(diǎn)為不同政策制定者或服務(wù)提供者的自身狀況與界定方法可能不同，而造成標(biāo)準(zhǔn)不一，內(nèi)容各異。另外，政策制定者或服務(wù)提供者多數(shù)來自社會(huì)當(dāng)中的中產(chǎn)階層， 他們可能自覺或不自覺地依照其價(jià)值和觀念來規(guī)范其他社會(huì)階層的態(tài)度與行為，因此造成規(guī)范性需求的“中產(chǎn)化”與“單一化”，與社會(huì)當(dāng)中豐富多彩的需求形成落差。

規(guī)范性托育服務(wù)需求是指由一個(gè)社會(huì)當(dāng)中的托育服務(wù)政策制定者或服務(wù)提供者認(rèn)定， 藉由大規(guī)模調(diào)查或?qū)＜以u(píng)估所得到的量化信息所定義的托育服務(wù)需求。如前所述，規(guī)范性托育服務(wù)需求的邊界往往清晰可見， 政策制定者或服務(wù)提供者把托育服務(wù)需求設(shè)定在一定的條件下或者范圍內(nèi)?，F(xiàn)實(shí)生活中，政策制定者和服務(wù)提供者經(jīng)常以入托率作為衡量指標(biāo)，即3 歲以下兒童入托率及千人人口中的托位數(shù)量作為托育服務(wù)需求的衡量標(biāo)準(zhǔn)。只要達(dá)到了劃定的指標(biāo)或范圍時(shí)， 即便缺乏托育服務(wù)，也不被列為規(guī)范性托育服務(wù)需求。 相反地，即使需求已被滿足， 但是只要沒有達(dá)到托育服務(wù)規(guī)范性需求定義的指標(biāo)，仍可能被視為托育服務(wù)需求。另外，規(guī)范性托育服務(wù)需求基本上不會(huì)考慮當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及嬰幼兒照顧的文化傳統(tǒng)等外在因素對(duì)于托育服務(wù)需求的影響。 許多專家學(xué)者在預(yù)估我國托育服務(wù)需求規(guī)模時(shí)，常常以生育水平或兒童人口總數(shù)作為主要依據(jù)。 比如，有人根據(jù)我國3 歲以下的嬰幼兒大約有4200萬人，但是現(xiàn)在的實(shí)際供給為5.5%左右，由此斷言我國托育服務(wù)供給和需求缺口確實(shí)較大④。也有人根據(jù)我國3 歲以下嬰幼兒的入托率僅為5.5%左右，由此就簡(jiǎn)單地?cái)喽ù嬖跇O大的嬰幼兒托育服務(wù)需求缺口，并呼吁國家加大對(duì)托育服務(wù)的供給。⑤

第二，感受性托育服務(wù)需求。感受性需求是以個(gè)體的欲望和感知來界定或定義需求。換句話說，感受性需求是個(gè)體對(duì)自己情境和狀況的自我察覺。 由此可見，感受性需求容易受到個(gè)體主、客觀因素的影響，如個(gè)體對(duì)情境的了解和個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)等，而使個(gè)體與個(gè)體之間感覺性需求差異顯著。 總體上， 感覺性需求較能免除政策制定者以及專家學(xué)者預(yù)設(shè)的“中產(chǎn)化”或“單一化”需求標(biāo)準(zhǔn)，且便于運(yùn)用一般實(shí)證調(diào)查方法來收集和分析， 但它不易在理論上找到依存和支撐， 難找出一個(gè)社會(huì)公認(rèn)的合理區(qū)間，容易出現(xiàn)高估或低估。 社會(huì)實(shí)踐中，感覺性需求雖最接近個(gè)體的真實(shí)想法， 但需要綜合考慮需求所處的社會(huì)文化脈絡(luò)， 并結(jié)合個(gè)人經(jīng)驗(yàn)等交互作用才能“呈現(xiàn)”出來。

感覺性托育服務(wù)需求是人們所理想的托育服務(wù)或?qū)ψ约夯蚣胰藢?duì)生活中已存在的托育服務(wù)不足的真實(shí)感知。原則上，任何托育服務(wù)政策方案出臺(tái)之前，都要了解公眾的感覺性托育服務(wù)需求，進(jìn)而才能推動(dòng)有針對(duì)性的托育服務(wù)制度設(shè)計(jì)和供給模式或途徑⑥。 有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些家長(zhǎng)對(duì)處于初步發(fā)展階段的托育服務(wù)行業(yè)缺乏信心， 擔(dān)心托育服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作不規(guī)范，托育服務(wù)質(zhì)量不過關(guān)，所以不愿意將年齡較小的孩子送托。⑦因此，有人認(rèn)為當(dāng)下我國托育服務(wù)發(fā)展面臨的動(dòng)力不足問題， 托育服務(wù)感受性需求不強(qiáng)是一個(gè)重要影響因素。 托育服務(wù)需求的孱弱一方面是我國當(dāng)前托育服務(wù)現(xiàn)狀和發(fā)展水平的結(jié)果， 另一方面也一定程度上影響和擬制了我國托育服務(wù)自身的發(fā)展。另外，托育服務(wù)政策過程中的感受性托育服務(wù)需求多是根據(jù)托育服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況和水平進(jìn)行 “選擇性呈現(xiàn)”，不符合當(dāng)前托育服務(wù)體系支持或政策關(guān)注的感受性需求往往被“屏蔽”。

第三，表述性托育服務(wù)需求。表述性需求系指?jìng)€(gè)人把自身的感覺性轉(zhuǎn)換成具體的行動(dòng)， 以展示其對(duì)某一特定服務(wù)的需求。換言之，只有公眾真正把內(nèi)在要求表達(dá)出來，并主動(dòng)嘗試去尋求服務(wù)，這種需求就是表述性需求。 社會(huì)政策和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)， 表述性需求是了解公眾需求的重要指標(biāo)之一，政府或供給方通常也會(huì)盡力去滿足此類需求。表述性需求的優(yōu)點(diǎn)是可以直接地反映表述者的需求，缺點(diǎn)為無法得知未表述者的意見。 另外，許多需求往往不能得到準(zhǔn)確表述， 更何況有些需求會(huì)因?yàn)槌隽斯姷恼J(rèn)知范圍而得不到表述， 或者覺得“說了也沒有用”而有意識(shí)地“隱匿”。

表述性托育服務(wù)需求就是當(dāng)個(gè)人或者群體將自身對(duì)托育服務(wù)的感覺和需要通過表述性行動(dòng)展現(xiàn)出來的需求。 社會(huì)實(shí)踐當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)性、便利性和質(zhì)量等托育服務(wù)的自身特質(zhì)會(huì)影響表述性托育服務(wù)需求的重要因素。比如，現(xiàn)實(shí)生活中托育服務(wù)的價(jià)格越低，便利程度越高，質(zhì)量越好，表述性托育需求就會(huì)越強(qiáng)烈。另外，基礎(chǔ)配套政策和宣傳倡導(dǎo)政策等相關(guān)制度設(shè)置也會(huì)在不同程度上對(duì)托育服務(wù)需求產(chǎn)生一定的影響⑧。 換言之，表述性托育服務(wù)需求能否順利地顯現(xiàn)，要受到托育觀念、照顧替代選擇、服務(wù)價(jià)位等多重因素影響。

第四，比較性托育服務(wù)需求。 顧名思義，比較性需求是比較得來的需求。 即需求的產(chǎn)生來自于與周圍群體或地區(qū)的比較。 需求的認(rèn)定乃依據(jù)某種特征所做的比較， 如當(dāng)事人具有與已經(jīng)接受服務(wù)者相同的特征，但卻沒有接受同樣的服務(wù)，表示其是有需求的。這種需求并無絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有特定的比較對(duì)象， 而是根據(jù)一個(gè)團(tuán)體或個(gè)人與其它的團(tuán)體或個(gè)人的相對(duì)位置及相對(duì)情況比較之下而感受到的需求。 比較性需求在需求評(píng)估時(shí)是非常有效的工具。 不過，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于各地區(qū)需求和可動(dòng)員的資源皆不一樣， 要以比較性需求來評(píng)量需求， 必須首先精確地找出兩個(gè)地區(qū)間的資源落差。

從比較性托育服務(wù)需求角度而言， 很多地區(qū)存在的問題不在于托育機(jī)構(gòu)或托位的多寡， 而在于機(jī)構(gòu)或托位需求的區(qū)域性差異。比如，托育服務(wù)需求在城鎮(zhèn)地區(qū)的需求要比農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)勁，尤其是大都市雙薪家庭、核心家庭集中的地區(qū)，對(duì)于多樣化的托育需求更顯得急迫與重要。 比較性托育服務(wù)需求還會(huì)因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的資源能力的多寡有差異性。地區(qū)托育服務(wù)資源動(dòng)員能力越高，其托育服務(wù)需求就越高。此外，兒童照顧的文化脈絡(luò)對(duì)于托育服務(wù)需求有較高的區(qū)域內(nèi)影響力。

雖然規(guī)范性需求、感受性需求、表述性需求和比較性需求等四者對(duì)托育服務(wù)需求的分析角度有所差異，卻不代表著四者全然相互排斥，而無法相互所補(bǔ)而共同存在于托育服務(wù)需求的分析框架之內(nèi)。換句話說，以上四種托育服務(wù)需求類型并不互斥，分類并不必然造成對(duì)立或者互不相屬。 相反，這四種面向的需求在很多情況下甚至可以相互依存、相互補(bǔ)充、相互完善，成為認(rèn)識(shí)和分析托育服務(wù)需求的一個(gè)理想框架。

二、托育服務(wù)需求管理及其影響因素分析

需求是如何產(chǎn)生的， 對(duì)不同公眾的不同需求應(yīng)該如何管理，怎樣滿足這些需求，是需求管理的重要內(nèi)容。簡(jiǎn)單地說，需求管理是對(duì)目標(biāo)群體的需求信息的識(shí)別、溝通、收集、評(píng)估、整合與轉(zhuǎn)化的過程。需求管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其運(yùn)作邏輯鏈條往往從需求調(diào)查（即需求信息獲?。╅_始，將收集到的需求信息進(jìn)行分層分類，然后通過需求分析，將亟待回應(yīng)的公共需求精準(zhǔn)傳遞給供給者； 決策者在考察受眾群體、資金來源、政策目標(biāo)等內(nèi)容后，把需求轉(zhuǎn)化成實(shí)際可操作的服務(wù)或產(chǎn)品⑨。在此意義上，需求管理是公共服務(wù)供給的前導(dǎo)環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡的關(guān)鍵一環(huán)。

目前， 托育服務(wù)已經(jīng)成為我國社會(huì)民生領(lǐng)域發(fā)展較快的公共服務(wù)項(xiàng)目之一。 托育服務(wù)需求管理是托育服務(wù)需求與托育服務(wù)供給之間的紐帶，是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)“供需均衡”的重要保障。 客觀地看， 需求管理不僅可以推動(dòng)托育服務(wù)資源的高效遞送和利用， 而且關(guān)系到托育服務(wù)事業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。要做到托育服務(wù)的供需均衡，就必須了解現(xiàn)存和未來的托育服務(wù)需求， 將現(xiàn)有的托育服務(wù)需求摸清， 并對(duì)未來潛在的托育服務(wù)需求提前做好規(guī)劃，才可能形成有效的需求管理。托育服務(wù)需求管理的關(guān)鍵在于保障托育服務(wù)需求識(shí)別和需求評(píng)估的科學(xué)精確。 但是，令人遺憾的是，主觀不重視和客觀上需求管理研究積累不足等， 導(dǎo)致了托育服務(wù)需求識(shí)別、需求評(píng)估和需求轉(zhuǎn)化的形式化運(yùn)作，收集到的托育服務(wù)需求信息和最終進(jìn)入托育服務(wù)政策范疇的需求信息很難精準(zhǔn)反映客觀現(xiàn)實(shí)。

首先，托育服務(wù)需求識(shí)別不是特別精準(zhǔn)。社會(huì)生活當(dāng)中，許多需求是感受性的，是潛在的，難以被直接觀察的或者界定的。 需求識(shí)別就是要把感受性需求通過一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和手段識(shí)別出來，變?yōu)橐?guī)范性需求或者比較性需求。一定意義上，需求識(shí)別隱含了需求的主觀性， 是專家和行政管理相關(guān)人員通過知識(shí)建構(gòu)和直覺判斷并確立的。 需求識(shí)別一旦出現(xiàn)偏差， 后續(xù)的需求管理和供給都可能偏離，進(jìn)而造成供需錯(cuò)位或者失配。

目前我國托育服務(wù)需求識(shí)別過程中， 存在政策偏好取代公眾利益成為需求識(shí)別依據(jù)的認(rèn)知誤區(qū)。比如，國家“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中存在著“千人4.5 個(gè)托位”的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的硬性考核要求。從而讓地方政府在托育服務(wù)需求識(shí)別上，主要把壯大托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、增加托位數(shù)量作為首要的需求衡量指標(biāo)。 這種“一刀切式”的做法不僅缺乏對(duì)比較性托育服務(wù)需求的考量，也忽略了區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)與文化脈絡(luò)的影響。 更重要的是， 這種以規(guī)范托育服務(wù)需求為主的識(shí)別方式和模式多以大中城市工薪階層為識(shí)別對(duì)象，根據(jù)這些階層的特點(diǎn)設(shè)計(jì)識(shí)別的指標(biāo)，而忽略了現(xiàn)實(shí)生活托育服務(wù)需求的廣泛性、豐富性和多元性。比如，現(xiàn)實(shí)生活中，不僅僅有滿足日常照顧功能的普惠托育服務(wù)需求，也有促進(jìn)兒童早期發(fā)展的高階型托育服務(wù)需求。 如果需求識(shí)別模式和指標(biāo)體系過分執(zhí)著于普惠托育服務(wù)需求，對(duì)更高層次的高階型托育服務(wù)需求就無法有效識(shí)別，甚至形成“需要的托育服務(wù)缺乏、不需要的托育服務(wù)過?！钡睦Ь?。

第二，托育服務(wù)需求溝通途徑不是十分暢通。需求溝通是指政府和媒體等與公眾就需求即時(shí)進(jìn)行信息和觀點(diǎn)交流的互動(dòng)過程。在這個(gè)過程中，政府和媒體的目的十分明確， 就是要引導(dǎo)個(gè)體把潛在的感受性需求盡可能地變?yōu)橥怙@的表述性需求。同時(shí)，在過程中盡量地“糾正”公眾需求中存在的偏誤性表述， 以利于整個(gè)社會(huì)盡量對(duì)各種各樣的表述性需求形成一個(gè)有效的溝通渠道。

我國目前大力推動(dòng)的普惠托育服務(wù)供給體系基本是政府行政或者政策運(yùn)作的產(chǎn)物。 行政決策體系自身的封閉性會(huì)讓政府很難即時(shí)獲取公眾的托育服務(wù)需求。換言之，服務(wù)供給決策權(quán)力集中在政府手中，容易“將需求方排除在決策之外”⑩。 在很多時(shí)候， 造成托育服務(wù)需求與供給不能形成良性的正反饋循環(huán)。由于需求溝通的低效，許多人雖對(duì)自身所處的托育服務(wù)現(xiàn)況不滿意， 甚至感到無奈，但限于不清楚自己真正的需求、無力表達(dá)、無力改變現(xiàn)狀等，而無法提出明確的托育服務(wù)需求。而當(dāng)決策者、供給者和需求者之間的有效溝通渠道阻塞，容易以規(guī)則程序替代需求溝通，托育服務(wù)政策的合理性就將遭遇挑戰(zhàn)。

第三， 托育服務(wù)需求收集模式過于隨意和單一。 需求收集就是要把感受性需求和表述性需求信息以規(guī)范性需求的形式進(jìn)行反饋。信息量大、覆蓋面廣的需求收集結(jié)果可以為后續(xù)的需求分析和需求轉(zhuǎn)化提供條件。 需求收集并不是表述性需求簡(jiǎn)單的累積， 而是把紛繁復(fù)雜的需求通過加權(quán)等方式進(jìn)行概化。換言之，需求收集就是通過統(tǒng)計(jì)歸納出一個(gè)抽象且全面化的需求樣貌， 以利于對(duì)應(yīng)性的服務(wù)模式設(shè)計(jì)與提供。

目前我國的托育服務(wù)需求收集主要以政府部門和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)開展的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)為主，輔之以少量官方正式公布的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。單一化的托育服務(wù)需求收集模式，導(dǎo)致托育服務(wù)需求在收集過程中， 易受到行政或調(diào)查組織者因素的影響，最終結(jié)果的浮動(dòng)性較大。同時(shí)，在這種模式下，需求信息的獲取和分析往往需要幾周到幾個(gè)月不等的周期， 過程易受制于時(shí)間約束、財(cái)政約束、行政程序約束等一系列因素，很難保證結(jié)果的客觀準(zhǔn)確。另外，當(dāng)前托育服務(wù)需求收集模式相對(duì)缺乏對(duì)托育服務(wù)的形式、時(shí)數(shù)、質(zhì)量等方面需求信息的收集。比如，在托育服務(wù)需求收集過程中常常采用“需要托位”等泛泛的表述，對(duì)于具體需要什么樣的托位、什么人和什么時(shí)間需要等具體細(xì)節(jié)缺乏描述。進(jìn)一步而言，就是沒有收集“服務(wù)對(duì)象為什么會(huì)有這樣的需求”，也就是缺乏對(duì)需求背后的原因進(jìn)行相對(duì)深層次的探索，缺乏對(duì)于托育服務(wù)需求背后原因的收集。

第四，托育服務(wù)需求評(píng)估不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。需求評(píng)估就是政府政策規(guī)劃者和執(zhí)行者運(yùn)用科學(xué)理性知識(shí)為基礎(chǔ)所發(fā)展出來的工具（實(shí)地調(diào)研與數(shù)理統(tǒng)計(jì)等），針對(duì)目標(biāo)人群的人口特質(zhì)與行為資料，并通過簡(jiǎn)易明了的數(shù)據(jù)模型和一定的程序、方法，來解釋、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)需求。需求評(píng)估涉及的多是規(guī)范性需求或比較性需求。通過科學(xué)的需求評(píng)估，可以準(zhǔn)確地計(jì)算和展現(xiàn)某種需求在當(dāng)前的社會(huì)條件下被滿足的可能性， 并確認(rèn)和認(rèn)定該需求引起的社會(huì)問題的嚴(yán)重性， 為后續(xù)的供給方案設(shè)計(jì)提供更臻完備的規(guī)劃依據(jù)。

我國的托育服務(wù)需求評(píng)估主要以政府工作人員和專家評(píng)判等形式為主。 此種評(píng)估方法雖然比較直接，但是，如果一旦某個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生差錯(cuò)，很可能造成結(jié)果很大程度上的偏離。 一是托育服務(wù)需求評(píng)估人員專業(yè)背景的狹隘性可能導(dǎo)致需求評(píng)估結(jié)果失真。 由于我國托育服務(wù)發(fā)展在上個(gè)世紀(jì)八十年代的間斷， 目前專業(yè)托育服務(wù)領(lǐng)域的人才非常稀缺。 目前執(zhí)行托育服務(wù)需求評(píng)估的專家學(xué)者大都是來自相近的學(xué)前教育專業(yè)。但是，托育服務(wù)與學(xué)前教育無論在內(nèi)在運(yùn)作邏輯還是外在發(fā)展特征上，都有著明顯區(qū)別。若評(píng)估人員僅僅依賴學(xué)前教育需求評(píng)估路徑， 重復(fù)學(xué)前教育專業(yè)的評(píng)估方式和方法，其評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性就難以保證。二是需求評(píng)估方法和流程應(yīng)用不當(dāng)， 對(duì)文化傳統(tǒng)和人口空間布局等因素考慮甚少。 按照目前的需求評(píng)估方式方法，如果某地區(qū)單親家庭比例、育齡婦女勞動(dòng)參與率高， 按照目前的托育服務(wù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)， 則很大概率就會(huì)被判定為該地區(qū)平衡就業(yè)與育兒的需求較強(qiáng)勁， 而較少關(guān)心家庭文化和育兒習(xí)慣等的影響。此外，目前的需求評(píng)估往往以未滿3 歲人口數(shù)量或比例作為評(píng)估指標(biāo)，雖未滿3 歲人口為托育服務(wù)可能的對(duì)象， 但不代表全部未滿3 歲人口都會(huì)使用托育服務(wù)。

第五， 托育服務(wù)需求整合存在理論和實(shí)踐脫節(jié)的情況。 需求是多樣的，甚至是相互沖突的。 需求整合在不嚴(yán)格意義上就是對(duì)公眾的表述性需求進(jìn)行整理和排序。社會(huì)生活中，公眾對(duì)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量往往是無限的， 但公共服務(wù)供給受到客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及供給主體能力的限制，只能局限于一定的范圍內(nèi)，公共服務(wù)需求不可能都得到滿足， 只能依靠需求評(píng)估篩選出最急需的需求，來追求公共服務(wù)的效益最大化。 于是，各種不同需求如何排序， 哪些需求是首先要被滿足的，哪些需求是可以稍后被滿足的，這些都是需求整合的任務(wù)和內(nèi)容。

理論上， 不同的托育服務(wù)需求各自遵循著自己的運(yùn)作邏輯，而在強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先”的理念操弄下，機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)需求以“制度性優(yōu)勢(shì)”碾壓了其他方式的托育服務(wù)需求。但是，對(duì)機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)需求的過分強(qiáng)調(diào)， 暗示或鼓勵(lì)了一種“機(jī)構(gòu)優(yōu)先”的固化思維?，假日及夜間托育服務(wù)需求等很難被列入政府托育服務(wù)政策的議事日程。換言之，托育服務(wù)需求整合消彌了個(gè)體間不同生命經(jīng)驗(yàn)，壓縮了實(shí)際生活當(dāng)中多元化托育服務(wù)需求的存在空間。另外，受限于政府、專業(yè)與行政規(guī)范，在強(qiáng)調(diào)行政效率和經(jīng)濟(jì)效益的前提之下， 我國當(dāng)前的托育服務(wù)需求整合很多時(shí)候存在托育服務(wù)政策理念（如普惠）與實(shí)踐當(dāng)中政策貫徹落實(shí)能力間的斷裂與沖突， 結(jié)果就是造成需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性疏離。

第六，托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化機(jī)制靈活性不夠。需求轉(zhuǎn)化多數(shù)情況下是指把感受性需求和表述性需求轉(zhuǎn)化為規(guī)范性需求和比較性需求的過程。 感受性需求和表述性需求是指當(dāng)前或者未來確實(shí)需要的， 但是受制于供給狀態(tài)的影響而無法完成效用轉(zhuǎn)換的需求，多表現(xiàn)為一種“期待性”的狀態(tài)。規(guī)范性需求和比較性需求多強(qiáng)調(diào)的是供給的可及性和利用率。 因此，對(duì)于公共服務(wù)供給來說，并不是所有感受性或表述性需求都是合理的、有效的，部分需求注定是難以被納入到公共服務(wù)供給范圍之內(nèi)的。換言之，需求轉(zhuǎn)化是指根據(jù)供給的層次和目前的供給狀況，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐呢?cái)政水平、公眾需求的合理性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素，在政策上選擇與之相適應(yīng)的需求或需求組合。

原則上， 只有將公眾感受性需求和表述性需求轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)化為規(guī)范性需求， 托育服務(wù)需求才可以得以進(jìn)入托育服務(wù)政策和決策場(chǎng)域。也就是說，托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化就是把托育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在的表述性需求和感受性需求轉(zhuǎn)化成規(guī)范性需求和比較性需求， 這是需求進(jìn)入托育服務(wù)政策制定場(chǎng)域的前提和基礎(chǔ)。 同時(shí)，在托育服務(wù)政策場(chǎng)域內(nèi)，各種托育服務(wù)需求表面上看似是以多元且民主方式進(jìn)行著“博弈”或“較力”，其實(shí)，專業(yè)語言的操弄卻以系統(tǒng)性區(qū)隔與排除方式， 隔絕了與社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)相悖的托育服務(wù)需求的進(jìn)入。比如，當(dāng)前社會(huì)中，“普惠優(yōu)先”己經(jīng)成為托育服務(wù)發(fā)展的主流，任何不符合普惠理念的其他托育需求都很難進(jìn)入政府政策的討論范疇。 這樣的需求轉(zhuǎn)化機(jī)制極大地降低了需求轉(zhuǎn)化的科學(xué)性。另外，在公共服務(wù)需求剛性增長(zhǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下， 隨著既有的托育服務(wù)需求不斷得到滿足， 新的潛在的需求肯定會(huì)產(chǎn)生出來。 目前過分注重“普惠”的托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化機(jī)制既沒有充分考慮到公眾潛在的需求， 又沒有合理考慮在保證托育服務(wù)正確發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，進(jìn)行前瞻性的需求引導(dǎo)。

三、提高托育服務(wù)需求管理效能的思考

需求管理原本屬于應(yīng)用工商管理學(xué)科范疇。需求管理的主要功能在于了解市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)的需求，包含當(dāng)供給大于需求時(shí)，如何刺激需求的產(chǎn)生，以及當(dāng)供給不足時(shí)，如何將需求做分級(jí)優(yōu)序處理。 一個(gè)適當(dāng)?shù)男枨蠊芾砟苁沟觅Y源的規(guī)劃與使用產(chǎn)生較有利的結(jié)果。 需求管理既是需求者表達(dá)需求的過程，也是供給者進(jìn)行科學(xué)匹配的過程。只有搞清楚了需求，才可能提出有效的供給設(shè)計(jì)；如果沒有需求管理， 社會(huì)福利與公共服務(wù)供需之間就失去了媒合的場(chǎng)合和機(jī)會(huì)。

作為一種社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，托育服務(wù)需求管理與其他公共服務(wù)管理一樣，在提高管理效率的問題上， 要在注重科學(xué)性、客觀性和全面性的基礎(chǔ)上，同時(shí)要加入社會(huì)文化因素的考量，這樣才能保證現(xiàn)實(shí)中托育服務(wù)需求管理更精準(zhǔn)、更符合實(shí)際。

第一，提升托育服務(wù)需求識(shí)別的精準(zhǔn)性。需求識(shí)別的關(guān)鍵在于尊重需求者的主體性， 真正理解需求者的真實(shí)需求、潛在需求和發(fā)展需求，并圍繞需求者的需求開展供給機(jī)制建設(shè)， 避免資源供給的盲目性和無序狀。長(zhǎng)期以來，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同的影響， 我國托育服務(wù)發(fā)展水平也存在地域和階層分化， 導(dǎo)致不同區(qū)域存在托育服務(wù)需求差異明顯。因此，托育服務(wù)需求識(shí)別要關(guān)注不同區(qū)域比較性托育服務(wù)需求的差異。 尤其是要注重弱勢(shì)群體和個(gè)人托育服務(wù)需求信息的識(shí)別。 現(xiàn)實(shí)中的托育服務(wù)需求識(shí)別不能完全地由專家知識(shí)、科學(xué)理性和技術(shù)范疇來決定。 相反，托育服務(wù)需求識(shí)別必須加入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公眾感受以及當(dāng)?shù)貎和疹檪鹘y(tǒng)文化脈絡(luò)等，進(jìn)行多維度、多方位、多面向的綜合考量。 由此，托育服務(wù)需求識(shí)別不僅要考慮展現(xiàn)出來的各種需求(規(guī)范性需求、表述性需求、感受性需求和比較性需求等)的現(xiàn)象層面，也要考慮支撐需求的結(jié)構(gòu)層面（經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)兒童照顧習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗、權(quán)力以及利益等）。

第二，保障托育服務(wù)需求溝通的通暢性。如果說需求識(shí)別是要解決什么是需求的問題， 那么需求溝通就是要通過各方面的協(xié)商和溝通， 重點(diǎn)解決各方面都能接受和認(rèn)可的需求到底是什么的問題。 很多情況下，需求是社會(huì)互動(dòng)下的產(chǎn)物。 一個(gè)成熟的社會(huì)或政府需要為公眾能夠廣泛平等且自由地表達(dá)公共需求提供平臺(tái)， 培養(yǎng)社會(huì)公眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)益意識(shí)。同時(shí)，也要對(duì)需求滿足預(yù)期進(jìn)行合理引導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)供給者與消費(fèi)者的觀點(diǎn)融合和利益整合?。 為此，一方面要努力開放政策議程，鼓勵(lì)公眾參與和政策辯論，通過創(chuàng)新托育服務(wù)供給方式、供給內(nèi)容為公眾提供更好的托育服務(wù)供給愿景， 增強(qiáng)公眾需求表達(dá)的信心和熱情；另一方面也不能一味迎合公眾，要防止公眾提出脫離實(shí)際或者過于超前的需求， 避免需求未能滿足導(dǎo)致的反噬效應(yīng)。比如，一些研究者提出把托育服務(wù)納入我國基本公共服務(wù)的范疇， 這樣的需求至少在目前是難以滿足的，一旦承諾難以兌現(xiàn)，就會(huì)增加公眾對(duì)托育服務(wù)供給的失望感。

第三，加大托育服務(wù)需求收集的規(guī)范性。一般來說，需求是會(huì)隨著制度的完善、社會(huì)的發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的，特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步，相關(guān)需求將會(huì)形成“逐漸量變效應(yīng)”，需求結(jié)構(gòu)和需求層次也會(huì)不斷豐富?。 由此而言，托育服務(wù)需求的內(nèi)涵也就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程， 舊的需求得到滿足，人們自然會(huì)產(chǎn)生新的需求。需求收集要善于發(fā)現(xiàn)新需求， 要充分注意公眾的托育服務(wù)需求有什么新變化、新趨向，并將其作為托育服務(wù)需求衡量標(biāo)準(zhǔn)和托育服務(wù)體系建設(shè)的依據(jù)。 為了便于科學(xué)分析， 需要構(gòu)筑反映公眾托育服務(wù)需求的信息平臺(tái)。 建立一套科學(xué)的調(diào)查分析程序和數(shù)據(jù)收集機(jī)制，形成制度化的需求信息搜集方式和渠道，確保需求信息的及時(shí)更新。只有這樣，才能夠使托育服務(wù)需求評(píng)估與人口發(fā)展?fàn)顩r保持一致， 從而保證托育服務(wù)體系能夠與目標(biāo)群體的需求相適應(yīng)。另外，托育服務(wù)需求信息常常具有無序、混雜的特點(diǎn)，這就要求專家學(xué)者要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從中篩選或整理出“概化”需求。 尤其當(dāng)托育服務(wù)需求不集中時(shí)，需要結(jié)合多方面的知識(shí)，剔除含糊性和極端性的需求， 收集到符合大多數(shù)家庭利益的托育服務(wù)需求。

第四，促進(jìn)托育服務(wù)需求評(píng)估科學(xué)性。要在社會(huì)范圍內(nèi)組建優(yōu)秀、專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，讓各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、知名學(xué)者和政府工作人員共同組成評(píng)估團(tuán)隊(duì)， 對(duì)每一個(gè)涉及公眾公共托育服務(wù)的需求方案進(jìn)行科學(xué)化、專業(yè)化的分析，并依據(jù)自身的專業(yè)見解對(duì)各種托育服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估以及排序。 政府在做出托育服務(wù)體系時(shí)一定要對(duì)能提供什么樣的公共服務(wù)有一個(gè)準(zhǔn)確的判斷。也就是說，政府評(píng)估托育服務(wù)模式和體系時(shí)不僅要有一個(gè)與社會(huì)總體意識(shí)形態(tài)相符合的標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)該要量力而行，才能使托育服務(wù)體系良性運(yùn)行。 大力發(fā)展普惠托育服務(wù)作為一種我國的政策定位， 一切需求評(píng)估都要符合這個(gè)定位。

第五，提高托育服務(wù)需求整合的實(shí)踐性。公共服務(wù)需求是公共服務(wù)過程中公眾一般性和普遍性需求的總和， 是一個(gè)區(qū)域內(nèi)的公眾不同種類的需求的集合。 它不是一般意義上的人人有份的個(gè)人需要，也不是個(gè)人需要的簡(jiǎn)單相加?。 在對(duì)不同托育服務(wù)需求進(jìn)行整合或選擇的時(shí)候， 通常以簡(jiǎn)單多數(shù)作為集體需求。實(shí)際上，為提高資源的效益和公共政策的效度， 政府應(yīng)通過一定的制度安排對(duì)托育服務(wù)需求的輕重緩急做出取舍， 明確優(yōu)先滿足的托育服務(wù)需求的類型、標(biāo)準(zhǔn)、操作思路和空間分布等。就目前的財(cái)力實(shí)際狀況看，只能把托育服務(wù)需求整合定位在保基本、促均等上，除此之外的托育服務(wù)需求，可交給市場(chǎng)去滿足。在需求整合的同時(shí)，還要對(duì)公民的需求進(jìn)行引導(dǎo)。要根據(jù)我國的具體國情，在發(fā)展機(jī)構(gòu)式托育服務(wù)的同時(shí)，加大對(duì)家庭托育或祖輩托育的支持力度， 滿足廣大家庭的家庭托育或祖輩托育的需求?。

第六，增強(qiáng)托育服務(wù)需求轉(zhuǎn)化靈活性。我們除了應(yīng)該關(guān)注有效托育服務(wù)需求， 提升托育服務(wù)的可及性和利用率外， 我們還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)感受性需求的判別， 不僅要關(guān)注有關(guān)家庭的表述性需求，還應(yīng)該關(guān)注區(qū)域的比較性需求。 為此，要通過科學(xué)的需求測(cè)評(píng)技術(shù)和方法進(jìn)行個(gè)性化、多元化需求探測(cè)，并有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而滿足不同階層公眾的托育服務(wù)需求。換言之，應(yīng)在保基本前提下，根據(jù)區(qū)域財(cái)力，推動(dòng)托育服務(wù)有階段、分步驟地走向普惠制， 既要保支付困難的家庭，也要讓托育服務(wù)惠及更多有需要的家庭。

四、結(jié)語

需求管理在現(xiàn)代國家已經(jīng)成為社會(huì)公共政策的基本核心命題， 成為糾正社會(huì)偏差行為的主要風(fēng)險(xiǎn)管理途徑。對(duì)于公共服務(wù)和民生事務(wù)，國家往往會(huì)借助于管理需求機(jī)制和策略， 揉合著專業(yè)理性知識(shí)建構(gòu)出微妙的供需均衡機(jī)制。目前，由于新時(shí)代托育服務(wù)事業(yè)剛剛起步和財(cái)政有限支持力度的掣肘， 各地政府基本上都偏向于“加大托位供給”等手段來促進(jìn)托育服務(wù)供需均衡。這種單純倚重補(bǔ)助供給端的思路在提升供給工作效率的同時(shí)也埋下了隱患， 即補(bǔ)助供給端的做法減少了進(jìn)行托育服務(wù)需求管理的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)。

我們認(rèn)為，由于時(shí)代變遷，曾經(jīng)的托育服務(wù)供需模式都無法與當(dāng)下社會(huì)新形勢(shì)匹配。 新時(shí)代托育服務(wù)要可持續(xù)健康發(fā)展，不僅是要明確政府、社會(huì)與市場(chǎng)責(zé)任，充分發(fā)揮方方面面的作用，進(jìn)而增加普惠性托育服務(wù)供給規(guī)模?；也要加強(qiáng)托育服務(wù)需求管理， 使托育服務(wù)需求更好地反映和適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以促進(jìn)托育服務(wù)資源供需均衡。 另外，在進(jìn)行托育服務(wù)需求管理的時(shí)候， 還要注重需求滿足的公平性和均等化， 以給群眾的日常生活帶來更多幸福感和獲得感。

注釋：

①高琛卓、楊雪燕、井文：《城市父母對(duì)0-3 歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求偏好——基于選擇實(shí)驗(yàn)法的實(shí)證分析》，《人口研究》2020年第1 期。

②賀丹、莊亞兒、楊勝慧：《嬰幼兒托育：家庭需求與機(jī)構(gòu)供給》，《人口與社會(huì)》2021年第4 期。

③Bradshaw, J.The concept of social need[J]，New Society.1972（3）， 640～643.

④尹吉東：《從適度普惠走向全面普惠：中國兒童福利發(fā)展的必由之路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第2 期。

⑤宋健：《透過照料危機(jī)審視照料勞動(dòng)的社會(huì)價(jià)值》，《人民論壇》2022年第10 期。

⑥劉中一：《提高我國托育服務(wù)政策效力的幾點(diǎn)思考》，《中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第2 期。

⑦侯佳偉、周博、梁宏：《三孩政策實(shí)施初期廣東女性的生育意愿與托育服務(wù)、育兒假》，《南方人口》2022年第3 期。

⑧尚子娟、鄭梧桐：《0-3 歲托育需求影響因素研究:基于對(duì)市場(chǎng)與政府的期望》，《陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2 期。

⑨曾莉：《特殊困難老人服務(wù)供需失衡及其治理——基于需求管理視角的調(diào)查分析》，《中州學(xué)刊》2022年第1期。

⑩樊繼達(dá)：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版。

?劉中一：《從西方社會(huì)機(jī)構(gòu)托育的歷史趨勢(shì)看我國托育機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展》，《科學(xué)發(fā)展》2018年第3 期。

?馮猛：《城市社區(qū)服務(wù)的供需匹配: 模型構(gòu)建及其應(yīng)用》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版》2016年第2 期。

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