數(shù)字法治政府下“放管服”改革的關(guān)聯(lián)邏輯與未來進(jìn)路

湯資嵐

（華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院，上海 201620）

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出了“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的目標(biāo)要求[1]。信息社會(huì)背景下，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型納入全面依法治國框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府建設(shè)與其他系統(tǒng)性改革深度高度協(xié)同是學(xué)界需要共同探究的議題?！胺殴芊备母锸墙∪畽C(jī)構(gòu)職能體系、推動(dòng)更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵著力點(diǎn)。從根本而言，“放管服”改革與數(shù)字法治政府建設(shè)之間是相輔相成的關(guān)系。數(shù)字法治政府建設(shè)的最終目的是指在法治體系型構(gòu)過程中運(yùn)用數(shù)字技術(shù)更好促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與依法行政，使“侵犯人民權(quán)利的政府權(quán)力得到制約，公民的權(quán)利和社會(huì)主體的社會(huì)權(quán)力得到發(fā)展”[2]?！胺殴芊备母锏囊x同樣旨在平衡公權(quán)力與私權(quán)利間的關(guān)系，可依托數(shù)字技術(shù)加快建成服務(wù)型政府。但目前我國數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的“放管服”改革多停留于單純的技術(shù)層面，“忽略了數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的‘表里’關(guān)系，避開配套性行政組織改革和法治制度建設(shè)，造成數(shù)字化轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的相互割裂”[3]。有鑒于此，本文將以數(shù)字法治政府建設(shè)為切入點(diǎn)，明晰“放管服”改革在數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的現(xiàn)存局限性，并探究其與數(shù)字法治政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)邏輯與未來進(jìn)路，以積極回應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變新要求與信息社會(huì)發(fā)展新訴求。

一、數(shù)字法治政府的特征分析

數(shù)字政府是建設(shè)數(shù)字中國的先導(dǎo)性工程，然而前端數(shù)字政府建設(shè)對(duì)技術(shù)變革的因應(yīng)，并不能使數(shù)字政府天然獲得合法性與正當(dāng)性，數(shù)字政府必須在法治政府的既定框架之下進(jìn)行。數(shù)字法治政府作為一個(gè)創(chuàng)新性概念，是融合法治政府與數(shù)字政府構(gòu)建的最新邏輯表達(dá)，強(qiáng)調(diào)在技術(shù)和法治雙重維度下，均衡考量政府治理的效率與公平，加快法治政府?dāng)?shù)字化和數(shù)字政府法治化進(jìn)程。

（一）法治政府的數(shù)字化發(fā)展

所謂法治政府，是指依法治理的政府或法律之下的政府[4]，包含有限政府、民主政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、誠信政府和透明政府的一系列特征。數(shù)字時(shí)代的法治政府建設(shè)，已然超出了工業(yè)時(shí)代的法治模式。在虛實(shí)同構(gòu)的雙重空間規(guī)制下，法治政府必須順應(yīng)數(shù)字時(shí)代的生產(chǎn)生活規(guī)律，增加虛擬空間規(guī)則的新方式與新途徑，圍繞以數(shù)據(jù)或信息為軸心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，塑造以數(shù)據(jù)和算法為基礎(chǔ)的新型秩序形態(tài)[5]。

1.數(shù)字化手段的運(yùn)用有助于推進(jìn)透明行政。行政公開透明是現(xiàn)代行政法的基本要求，也是人民主權(quán)原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在信息社會(huì)背景下，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用為政府權(quán)力清單公開、政務(wù)公開、執(zhí)法過程公開提供了多重途徑，倒逼著政府主動(dòng)公開信息，民眾可按需即時(shí)檢索相關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容，從而確保民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)透明行政。

2.數(shù)字化手段的運(yùn)用有助于實(shí)現(xiàn)有限行政。法治政府最為基本的理論問題即“權(quán)力義務(wù)關(guān)系問題”，其中平衡論者的核心觀點(diǎn)則在于探析行政法中行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利配置格局的均衡，調(diào)整行政權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府法律地位和民眾法律地位的平等[6]。在技術(shù)賦權(quán)下，私權(quán)利的擴(kuò)張驅(qū)使著傳統(tǒng)法治政府弱化以往組織結(jié)構(gòu)體系的單向控權(quán)管理色彩，蛻變?yōu)橐孕姓鄬?duì)人為中心的平權(quán)型模式。法治政府建設(shè)必須圍繞政府權(quán)力的有限性，調(diào)和現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)和公民權(quán)的失衡問題，防止行政權(quán)侵蝕私域。

3.數(shù)字化手段的運(yùn)用有助于增進(jìn)民主行政。根據(jù)人民主權(quán)原則，民眾參與治理的便捷性和有效性是衡量法治政府治理效能的重要參照?；ヂ?lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)的快速變革，則不斷改變著民主參與的制度形式和實(shí)踐路徑，為民主行政的發(fā)展開辟廣闊空間。不同個(gè)體或組織將突破傳統(tǒng)物理性約束，進(jìn)行廣泛的意志表達(dá)和社會(huì)交往，繼而發(fā)揮技術(shù)聯(lián)結(jié)功能，不再以分散方式進(jìn)行微弱話語表達(dá)，而是匯聚成整體的輿論力量，融入民主治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。這既有益于法治政府的民主性建構(gòu)，也能提升政府決策和公共服務(wù)的滿意度。

4.數(shù)字化手段的運(yùn)用有助于強(qiáng)化責(zé)任行政。“責(zé)任行政原則是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿行政法規(guī)范的核心和基本精神?！盵7]只有將政府行政活動(dòng)置于責(zé)任行政的基礎(chǔ)上，方能體現(xiàn)政府治理的法治形態(tài)。這就要求法治政府必須克服政府權(quán)力與責(zé)任相分離的狀態(tài)，將政府責(zé)任法治化，依法規(guī)范和制約政府行為。在數(shù)字化平臺(tái)下，技術(shù)對(duì)權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的“鎖定”功能，能快速定位權(quán)力的行使者，對(duì)政府職責(zé)予以“分堆”整合，構(gòu)建起權(quán)力清單和責(zé)任清單，糾正各種責(zé)任錯(cuò)位、責(zé)任缺位問題。

（二）數(shù)字政府的法治化規(guī)制

“數(shù)字政府的快速發(fā)展，帶來了效率與公平、創(chuàng)新與穩(wěn)定、便利與安全、整體與個(gè)體等多方面的價(jià)值沖突，而法治可以為這些價(jià)值沖突提供解決路徑。”[8]數(shù)字政府建設(shè)必須在法治環(huán)境下，突破傳統(tǒng)物理空間的正義尺度，構(gòu)建科技向善、以人為本的智能秩序。

1.以法治規(guī)范行政程序。數(shù)字技術(shù)對(duì)政府治理的革新涉及政府模式、行為方式、行政程序等多個(gè)維度，自動(dòng)化行政深刻改變了行政程序的流程。行政審批、處罰等領(lǐng)域的電子化實(shí)踐，使得行政程序中的部分甚至全部程序可以由智能設(shè)備代為處理，不再依賴于人工，傳統(tǒng)行政程序規(guī)則面臨被弱化的風(fēng)險(xiǎn)。但這并不意味著行政程序的縮減，數(shù)字化亦會(huì)催生新的程序需求，必須進(jìn)行在法治層面展開回應(yīng)，方可提升行政過程的可解釋性。數(shù)字法治政府正是基于數(shù)字政府的行政特點(diǎn)，根據(jù)新的行政程序問題建立新型制度規(guī)范，將數(shù)字化行政行為的正當(dāng)性回歸到依法行政路徑。

2.以法治保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利。當(dāng)今信息革命是新興智慧社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)工商業(yè)社會(huì)的總體性替代，由此便產(chǎn)生了“第四代人權(quán)”——“數(shù)字人權(quán)”[9]。其中，人類數(shù)據(jù)信息的獨(dú)特法益催生了“數(shù)據(jù)權(quán)”的出現(xiàn)。因數(shù)據(jù)具有個(gè)人屬性和公共屬性的兩面性，其公共性組成了數(shù)字政府運(yùn)轉(zhuǎn)的必備資源。然而在技術(shù)霸權(quán)和算法決策面前，私權(quán)利處于弱勢地位，乃至陷入重回功利主義的恐慌境地。這必然會(huì)沖擊傳統(tǒng)法治政府所預(yù)設(shè)的權(quán)力保障機(jī)制，需要建立起數(shù)據(jù)法律保護(hù)機(jī)制，使個(gè)人數(shù)據(jù)免受政府無限度收集、存儲(chǔ)、使用和傳遞。

3.以法治推進(jìn)數(shù)字正義?！皵?shù)字化+智能化”的加速融合不僅重構(gòu)了社會(huì)結(jié)構(gòu)、行為方式，更重要的是改變了法律價(jià)值和正義形態(tài)?！皵?shù)字正義的提出，建構(gòu)了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用滿足人權(quán)、正義、法治價(jià)值的理想狀態(tài)?！盵10]以法治化要求建構(gòu)數(shù)字政府的目標(biāo)，需要不斷思考“算法與法律的互動(dòng)方式和正義空間”[11]，以數(shù)字正義推動(dòng)技術(shù)向善。其中，算法是數(shù)據(jù)的加工工具，這必將形成以算法為核心的行為規(guī)制模式，必須以透明性原則制衡算法賦權(quán)實(shí)現(xiàn)計(jì)算正義。數(shù)字政府應(yīng)將法律嵌入算法決策實(shí)踐之中，以代碼規(guī)制代碼的“法律技術(shù)化”消除算法黑箱和算法歧視，規(guī)避隱藏其中的信息不正義和程序不正義情形，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)化過程的可見性、可解釋性。

4.以法治規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字治理依循“化約主義”行動(dòng)邏輯，試圖以清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化的科技理性解決復(fù)雜社會(huì)問題，而各種數(shù)據(jù)集中后的安全與泄露風(fēng)險(xiǎn)、行政流程再造后的正當(dāng)程序風(fēng)險(xiǎn)、“算法未知”的道德風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)支配的異化風(fēng)險(xiǎn)等也浮出水面。這就要求數(shù)字政府必須以法治為根基，在保留改革創(chuàng)新的同時(shí)，本著遵循“技術(shù)與法律”互動(dòng)的邏輯，通過具體貫徹行政法治原則，構(gòu)建技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度防范規(guī)則、行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制等，將多元主體納入法律規(guī)制框架，減少潛在風(fēng)險(xiǎn)消解數(shù)字治理效能。

二、數(shù)字法治政府下“放管服”改革的關(guān)聯(lián)邏輯

“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革是我國深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的深刻自我革命，其本質(zhì)在于通過重新調(diào)整政府與市場、社會(huì)間的關(guān)系，釋放市場與社會(huì)活力，加強(qiáng)政府監(jiān)管職能，以增進(jìn)社會(huì)公平與秩序，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)質(zhì)量。黨的十八大以來，我國各級(jí)政府大力推進(jìn)“放管服”改革并取得了重大進(jìn)展。特別是數(shù)字政府建設(shè)與“放管服”改革實(shí)現(xiàn)了初步融合，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等數(shù)字化模式爭相涌現(xiàn)，各類“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“指尖辦”“異地辦”被高頻應(yīng)用至民生、商事服務(wù)中，市場主體和廣大人民群眾辦事滿意度得到顯著提升，彰顯出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型在切實(shí)推進(jìn)“放管服”改革中的重要價(jià)值與成效。

但在我國“放管服”改革取得巨大成就的同時(shí)，我們也應(yīng)看到其在實(shí)踐層面依然存在諸多局限因素，制約著數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)“放管服”改革的賦能效果，并在一定程度上影響政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程。一是技術(shù)應(yīng)用表面化。當(dāng)前數(shù)字技術(shù)在“放管服”改革中的應(yīng)用仍孤立于政府職能轉(zhuǎn)變的根本性任務(wù)，政府部門僅將技術(shù)工具視為改革的附庸角色，尚未對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)流程、行政組織體系予以系統(tǒng)性變革，從而難以有效呼應(yīng)信息社會(huì)背景下對(duì)政府職責(zé)體系重構(gòu)的根本訴求。二是權(quán)責(zé)體系碎片化。權(quán)力主體在重新分配權(quán)力過程中由于授權(quán)不明確、權(quán)責(zé)歸屬不清等原因而出現(xiàn)“權(quán)力懸空”現(xiàn)象[12]。圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型缺乏清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系、事權(quán)責(zé)任和資源分配規(guī)則來明確主管機(jī)構(gòu)和界定管理流程，權(quán)力的錯(cuò)配、缺位使得在后續(xù)的監(jiān)管和服務(wù)上難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同。三是政務(wù)服務(wù)割裂化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)仍依附于條塊式科層結(jié)構(gòu)，存在難以突破既有的權(quán)力“藩籬”與部門隔閡，“各自為政”建設(shè)模式下的數(shù)據(jù)壁壘、政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、辦理事項(xiàng)不集中，致使各種數(shù)字化系統(tǒng)囿于信息共享和業(yè)務(wù)應(yīng)用“兩張皮”，出現(xiàn)各種中梗阻問題。四是制度建設(shè)遲滯化。在“放管服”改革中“重技術(shù)、輕規(guī)則”的現(xiàn)象普遍存在，政府部門未能根據(jù)現(xiàn)實(shí)治理場景變遷，圍繞數(shù)字決策、數(shù)字市場秩序、數(shù)字個(gè)人權(quán)利、平臺(tái)監(jiān)管、數(shù)據(jù)流動(dòng)、技術(shù)規(guī)則等新型議題，融合線上線下空間秩序建構(gòu)起法律制度體系，制度規(guī)則的缺失或不完善難以為改革的持續(xù)推進(jìn)提供系統(tǒng)性保障。因此，上述數(shù)字化轉(zhuǎn)型下圍繞政府職能轉(zhuǎn)變所衍生的一系列問題，為數(shù)字法治政府建設(shè)下的“放管服”改革提供了重要經(jīng)驗(yàn)與依據(jù)，成為“放管服”改革融合數(shù)字法治進(jìn)行“自我革命”的重要切入點(diǎn)。

（一）權(quán)責(zé)適配的邏輯：從“權(quán)力懸空”到權(quán)責(zé)歸位

“放管服”改革的中心任務(wù)之一是不斷調(diào)整政府部門的權(quán)力配置與職責(zé)邊界并使之與整個(gè)治理體系、治理任務(wù)和治理過程相契合[13]。數(shù)字法治政府包含有限行政的特征，其與“放管服”改革的融合發(fā)展，更大價(jià)值在于根據(jù)新的數(shù)字治理需求調(diào)適與規(guī)范政府部門職權(quán)。在此過程中，主要遵從三重邏輯：一是權(quán)力歸位的邏輯。借助數(shù)字技術(shù)信息整合和“數(shù)據(jù)跑腿”的優(yōu)勢，“放管服”改革的權(quán)力分配思路將從以往的“部門中心主義”向“以流程為主”轉(zhuǎn)化，各級(jí)政府部門在遵循“按需放權(quán)”“按事授權(quán)”的邏輯下，以數(shù)字確權(quán)的方式依法合理配置事權(quán)歸屬，圍繞權(quán)力運(yùn)行鏈條生成更為精細(xì)化的權(quán)力清單，促進(jìn)政府清權(quán)、減權(quán)、放權(quán)落到實(shí)處。二是權(quán)責(zé)匹配的邏輯。明確權(quán)力歸屬和責(zé)任承擔(dān)是化解“放管服”改革中政府權(quán)責(zé)不對(duì)等問題的必然途徑。在數(shù)字法治政府平臺(tái)下，依循權(quán)責(zé)一致原則，憑借技術(shù)對(duì)權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的“鎖定”功能，能快速定位權(quán)力的行使者，對(duì)政府職責(zé)予以“分堆”整合，按照法治化要求構(gòu)建起涵括“責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任邊界和問責(zé)機(jī)制”在內(nèi)的責(zé)任清單制度，進(jìn)而糾正傳統(tǒng)物理空間中的各種責(zé)任缺位、錯(cuò)位問題。三是權(quán)力規(guī)制的邏輯。隨著數(shù)字技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用與滲透，技術(shù)賦能下的權(quán)力監(jiān)督將通過流動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行軌跡，以用權(quán)留痕的方式倒逼政府部門行使權(quán)力規(guī)范化，以數(shù)字治權(quán)的方式確保權(quán)力監(jiān)督無盲區(qū)。在此情勢下，政府部門必須秉承“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的權(quán)責(zé)運(yùn)行準(zhǔn)則，以督權(quán)規(guī)制為核心，通過數(shù)字空間政府權(quán)力運(yùn)行的開放化，革除與行政許可、行政審批相關(guān)聯(lián)的權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。

（二）審管協(xié)同的邏輯：從各自脫節(jié)到互動(dòng)整合

當(dāng)前實(shí)踐中所面臨的“審管脫節(jié)”問題乃是審管關(guān)系非良性互動(dòng)所引發(fā)的弊病[14]。數(shù)字法治政府旨在通過標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段的應(yīng)用，將整體性治理理念導(dǎo)入政府組織結(jié)構(gòu)與職能體系調(diào)整，結(jié)合部門化運(yùn)作與平臺(tái)化運(yùn)作，推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同與機(jī)制協(xié)調(diào)，構(gòu)建起職責(zé)分工明確、事權(quán)相對(duì)獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的新型府際關(guān)系，為政府?dāng)?shù)字化改革提供組織和制度支撐。在此種圖景下，運(yùn)用組織依托和技術(shù)賦能，將撬動(dòng)基于審管互動(dòng)的政府治理方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)審批與監(jiān)管在職能上實(shí)現(xiàn)耦合協(xié)作。一方面，在“放管服”改革過程中，現(xiàn)有制度性賦權(quán)下的“行政審批服務(wù)局”模式，以集中審批和分散監(jiān)管對(duì)政府權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，而這種調(diào)整由于部門權(quán)力迷戀、自我保護(hù)、裹挾改革等原因，更大程度上可能造成離心性分散，審管部門間的權(quán)力意志統(tǒng)一迫切需要政治權(quán)威的介入來調(diào)試，以防止部門理性背離整體理性而偏離審管互動(dòng)的最初設(shè)計(jì)目的。適應(yīng)此種發(fā)展方向，“放管服”改革應(yīng)圍繞區(qū)域、條塊和層級(jí)間的協(xié)調(diào)事項(xiàng)、具體的并聯(lián)審批和專業(yè)監(jiān)管等事務(wù)，建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)抑或聯(lián)席會(huì)議制度，整合部門內(nèi)外的多元目標(biāo)，疏通各種互動(dòng)梗阻，催化審管關(guān)系的功能聯(lián)結(jié)與業(yè)務(wù)銜接。另一方面，數(shù)字法治政府以透明政府為價(jià)值導(dǎo)向，其平臺(tái)化信息流動(dòng)預(yù)示著必須破除審管間的信息資源碎片化、監(jiān)管滯后化問題。審管部門間應(yīng)以政務(wù)服務(wù)智能連接、信息自動(dòng)匹配共享、數(shù)據(jù)適應(yīng)性交換為基礎(chǔ)以及基于政務(wù)數(shù)據(jù)的智能場景建模實(shí)現(xiàn)行政事項(xiàng)跨部門、跨層級(jí)和跨行業(yè)智能辦理[15]，并利用審批后的信息依法歸集為事中事后監(jiān)管賦能，為實(shí)施信用監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管、基層協(xié)管等奠定良好基礎(chǔ)。

（三）服務(wù)共創(chuàng)的邏輯：從“流程驅(qū)動(dòng)”到“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”

數(shù)字法治政府的運(yùn)行目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，這就意味政府部門在善用數(shù)字技術(shù)過程中，必須推進(jìn)政府職能下移和政民互動(dòng)，提供以公眾為核心的公共服務(wù)。這從客觀上重塑了“放管服”改革中的政務(wù)服務(wù)邏輯，旨在圍繞服務(wù)共創(chuàng)的要求，搭借技術(shù)手段開展全鏈條設(shè)計(jì)、需求全端對(duì)接和輔助決策，深化政務(wù)服務(wù)整體變革與轉(zhuǎn)型。首先，在數(shù)字法治政府下政府的角色不再是“由內(nèi)而外”發(fā)布指導(dǎo)性意見的權(quán)威管理者，而是“由外而內(nèi)”的社會(huì)信息融通者和智慧型社會(huì)公共服務(wù)者[16]?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)范式”的轉(zhuǎn)換使得政務(wù)服務(wù)將逐漸突破政府單一層級(jí)或部門的狹隘視角，不單以流程優(yōu)化上的業(yè)務(wù)鏈條精簡視作“用戶需求基點(diǎn)”，轉(zhuǎn)換至關(guān)注受眾的真實(shí)辦事需求，解決以往業(yè)務(wù)反復(fù)組合下存在的應(yīng)用條塊化、服務(wù)割裂化問題，使技術(shù)回歸“服務(wù)于人”而非“服務(wù)于科層”。其次，數(shù)字技術(shù)的功能發(fā)展也賦予了各類市場主體和民眾數(shù)字化形態(tài)，原本處于需求管理的對(duì)象開始成為寬泛意義上的參與主體，意圖通過“虛”“實(shí)”維度的相互融合來表達(dá)自身多元化需要，倒逼著政務(wù)服務(wù)由“公眾請(qǐng)求——政府響應(yīng)”的被動(dòng)式服務(wù)模式切換成供需兩側(cè)雙向互動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)“社會(huì)期望集合”的動(dòng)態(tài)回應(yīng)。最后，從決策輔助層面而言，數(shù)字法治政府下的政務(wù)服務(wù)更顯智能化特征，可依據(jù)大數(shù)據(jù)等技術(shù)的自動(dòng)感知和智能輔助拓展政務(wù)數(shù)據(jù)的附加價(jià)值，通過對(duì)“數(shù)據(jù)足跡”的解讀和研判對(duì)用戶進(jìn)行分析和畫像，為公眾咨詢、服務(wù)預(yù)警、企業(yè)決策分析等提供前瞻性支撐，并及時(shí)洞悉和回應(yīng)公眾需求，建成一個(gè)有預(yù)見性、有溫度的服務(wù)型政府。

（四）制度共進(jìn)的邏輯：從技術(shù)之治到良法善治

數(shù)字法治政府是依法治理的政府，它要求在法律規(guī)則的規(guī)范下推動(dòng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為其他改革持續(xù)推進(jìn)提供系統(tǒng)性保障?！胺殴芊备母飳?duì)數(shù)字法治的發(fā)展并非單向度的被動(dòng)適應(yīng)，而是形成“雙輪驅(qū)動(dòng)”，體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新與制度變革的共進(jìn)邏輯。一方面，技術(shù)嵌入驅(qū)動(dòng)“放管服”改革，會(huì)促進(jìn)政府完善相關(guān)法律法規(guī)體系，并不斷優(yōu)化治理制度，針對(duì)新業(yè)態(tài)新模式治理需求進(jìn)行新規(guī)則的創(chuàng)立與完善；另一方面，治理制度和法律法規(guī)也會(huì)針對(duì)技術(shù)變革和創(chuàng)新，積極主動(dòng)開展行動(dòng)響應(yīng)和策略回應(yīng)，為“放管服”改革創(chuàng)造良好法治和制度環(huán)境。數(shù)字世界的發(fā)展給“放管服”改革帶來了諸多與物理世界不同的行為規(guī)則挑戰(zhàn)，政府部門亦不可被技術(shù)創(chuàng)新所“綁架”，而須因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與信息社會(huì)的發(fā)展新需求，盡快建立針對(duì)數(shù)字治理領(lǐng)域的法律規(guī)范性文件和科學(xué)管理制度，對(duì)各主體的行為加以規(guī)范約束，以合理發(fā)揮“放管服”改革助推數(shù)字法治政府建設(shè)的功能。其中，因數(shù)字法治政府愈漸傾向于以智能化、自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化等方式發(fā)揮行政作用，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)行政方式、種類和效力帶來挑戰(zhàn)。為此，“放管服”改革必須關(guān)注技術(shù)應(yīng)用場景下的規(guī)則制定，圍繞數(shù)據(jù)法治、數(shù)字決策、平臺(tái)監(jiān)管、自動(dòng)化行政、技術(shù)規(guī)制、數(shù)字公民身份和賦權(quán)規(guī)制等產(chǎn)生的新問題、新挑戰(zhàn)，為政府及其工作人員的行為提供合法理據(jù)和限度，以切斷權(quán)力“越軌”的可能，填補(bǔ)權(quán)利保護(hù)漏洞。

三、數(shù)字法治政府下“放管服”改革的未來進(jìn)路

我國“放管服”改革與數(shù)字法治政府建設(shè)同頻共振，是全面依法治國背景下利用數(shù)字技術(shù)更好實(shí)踐政府職能、以良法善治保障市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然結(jié)果。未來“放管服”改革的深入推進(jìn)應(yīng)與數(shù)字法治政府建設(shè)的目標(biāo)相契合，以系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性的治理原則為導(dǎo)向，方能充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的賦能功能和法治要求的規(guī)范功能，形成簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的“三輪”驅(qū)動(dòng)合力。

（一）堅(jiān)持宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，準(zhǔn)確定位改革方向

為推動(dòng)數(shù)字法治政府建設(shè)與“放管服”改革的高效協(xié)同與深度融合，必須堅(jiān)持宏觀戰(zhàn)略和系統(tǒng)化、整體性的思維理念。從改革戰(zhàn)略而言，數(shù)字法治政府建設(shè)和“放管服”改革都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，應(yīng)著眼于此種發(fā)展目標(biāo)之下統(tǒng)籌推進(jìn)，通過全面建設(shè)數(shù)字法治政府，在法治體系型構(gòu)和運(yùn)作過程中，推動(dòng)“放管服”改革依托數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷提升政府治理能力，健全現(xiàn)代政府治理體系，為國家治理現(xiàn)代化奠定政府善治的基石。從改革理念而言，“放管服”改革并不能單兵前進(jìn)，而是要秉持整體性改革理念，統(tǒng)籌協(xié)同政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、黨和國家機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)等，深入到政府職能轉(zhuǎn)變的核心，系統(tǒng)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)鍵性任務(wù)。從改革思維而言，數(shù)字法治政府建設(shè)和“放管服”改革都強(qiáng)調(diào)吸納政府外多元主體的治理優(yōu)勢，形成治理合力。因“放管服”改革設(shè)計(jì)的諸多治理問題往往關(guān)乎各方利益，關(guān)鍵是處理好政黨、政府、市場主體和社會(huì)民眾間的關(guān)系，根據(jù)外部行為者的動(dòng)態(tài)反饋，在政府內(nèi)外互動(dòng)中形成多重疊加的合作、互助及監(jiān)督關(guān)系等，有效回應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)新訴求和法治變革新要求。

（二）聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，健全配套組織建設(shè)

“放管服”改革的中心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化與政府權(quán)責(zé)適配。在數(shù)字法治政府建設(shè)下，“放管服”改革應(yīng)聚焦在實(shí)踐過程中數(shù)字化轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的相互割裂問題，對(duì)政府行政權(quán)力、責(zé)任和資源進(jìn)行科學(xué)配置，并進(jìn)行配套性行政組織改革和法治制度建設(shè)。其一，需以頂層設(shè)計(jì)為突破口，與“放管服”改革等其它系統(tǒng)性改革相聯(lián)結(jié)，制定國家層面數(shù)字法治政府建設(shè)的總體要求與規(guī)劃，縷析重要發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)重點(diǎn)，按照全國“一盤棋”的思路通盤謀劃，彌合地方層面在目標(biāo)共識(shí)、工作機(jī)制、制度建設(shè)、法治保障等方面的顯著差異。其二，考慮到當(dāng)前數(shù)字法治政府建設(shè)中各主管部門職責(zé)權(quán)限不明確，與其它系統(tǒng)性改革之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)、法治政府建設(shè)與“放管服”改革之間存在“九龍治水”“業(yè)務(wù)斷檔”現(xiàn)象，數(shù)字化轉(zhuǎn)型難以以對(duì)等性地位融入“放管服”改革之中。這就需要在整體治理框架下重塑行政組織結(jié)構(gòu)，從中央至地方建立起專門負(fù)責(zé)推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的統(tǒng)籌部門或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確其中各主管部門的職責(zé)，落實(shí)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限與職能，使政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能的根本性任務(wù)相適配。

（三）注重?cái)?shù)據(jù)融通，建構(gòu)共享協(xié)調(diào)機(jī)制

在數(shù)字法治政府建設(shè)下，為更好釋放“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的治理潛能，應(yīng)依循“依法治數(shù)”的要求，圍繞數(shù)據(jù)的全生命周期過程，構(gòu)建起完備的政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)和運(yùn)行機(jī)制。為此，一是要設(shè)計(jì)一套目標(biāo)明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范、監(jiān)控糾偏及時(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范到位的全流程數(shù)據(jù)管理體系。在內(nèi)容框架上，面向數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享、信息資源管理、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域，既對(duì)涉及政務(wù)部門數(shù)據(jù)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范問題，比如政務(wù)數(shù)據(jù)智能采集、智能挖掘、智能分析、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、跨部門數(shù)據(jù)共享、傳播、監(jiān)管等流程操作做出程序性規(guī)定，也需注重用戶數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)問題，包括企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)維護(hù)、數(shù)據(jù)利益訴求的合法表達(dá)等，以培養(yǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)有序管理和依法利用的良好生態(tài)。二是要理順政務(wù)數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制。針對(duì)將政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和權(quán)力化的情形，必須基于數(shù)據(jù)流動(dòng)的屬性深化政務(wù)數(shù)據(jù)開放，根據(jù)同一標(biāo)準(zhǔn)體系，運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的智能采集、匯聚和分析功能，建立涵蓋人口、法人、信用等信息的基礎(chǔ)政務(wù)數(shù)據(jù)庫和行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，打造以“聚、通、用”為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)集和“共享池”，將散落在各部委、局、辦的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)集成起來，依托全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，讓數(shù)據(jù)滋潤“放管服”改革涉及的各個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。

（四）培植數(shù)字法治能力，謹(jǐn)防技術(shù)隱蔽風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字法治政府需要在技術(shù)維度和法治維度并重前提下開展政府治理的能動(dòng)行為。因此，“放管服”改革在法律規(guī)范下如何運(yùn)用數(shù)字技術(shù)完成治理過程、達(dá)到治理目的則是其中的關(guān)鍵問題，這便對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求。其一，數(shù)字法治政府建設(shè)中龐大的技術(shù)架構(gòu)體系，驅(qū)動(dòng)著政府形成治理能力載體的數(shù)字化。新時(shí)代政府治理模式亟待基于互聯(lián)網(wǎng)和各種終端構(gòu)建起“平臺(tái)型政府”，通過大數(shù)據(jù)的開放共享性、跨多方協(xié)同共治的生態(tài)性和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的互動(dòng)性[17]，加快技術(shù)虛擬網(wǎng)絡(luò)與實(shí)體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)滲透交融，以數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)管和協(xié)同能力的智能化升級(jí)，統(tǒng)籌建成各級(jí)互聯(lián)、協(xié)同聯(lián)通的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，依托數(shù)據(jù)資源賦能深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法模式，形成“集中審批+專業(yè)監(jiān)管”的局面。其二，根據(jù)“雙能力”提升原則，構(gòu)建涵蓋數(shù)字和法治兩方面的政府履職盡責(zé)體系，重點(diǎn)聚焦于運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和短板弱項(xiàng)，通過開展數(shù)字知識(shí)培訓(xùn)、憲法教育等手段，聯(lián)結(jié)數(shù)字技術(shù)、法治和治理知識(shí)，幫助政府人員駕馭對(duì)數(shù)字法治政府的經(jīng)營管理，既善于獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行分析決策，又自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展。其三，技術(shù)手段的優(yōu)長既昭示著日益強(qiáng)化的政府能力，亦預(yù)示著因這種能力強(qiáng)化而不斷擴(kuò)張的政府權(quán)力。面對(duì)技術(shù)可能帶來的算法黑箱、特權(quán)化、去民主化等諸多隱蔽風(fēng)險(xiǎn)，“放管服”改革必須秉承“人治”和“智治”相結(jié)合的原則，將“以人民為中心”的價(jià)值取向滲透于算法設(shè)計(jì)之中，并發(fā)揮技術(shù)本身的規(guī)制力量進(jìn)行程序性審查，由此達(dá)到數(shù)字限權(quán)的效果。

（五）完善法律法規(guī)體系，營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境

深化“放管服”改革必須處理好法治與效能的并行共進(jìn)關(guān)系，出臺(tái)切實(shí)可行的法規(guī)規(guī)范和監(jiān)管政策，確保在法治軌道上依托數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢展開政府治理行為。一是要加快法律法規(guī)清理進(jìn)程。堅(jiān)持公開化、常態(tài)化、制度化的原則，及時(shí)清理廢除妨礙政府簡政放權(quán)、統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，適時(shí)對(duì)既有法治規(guī)則加以變更和完善，保持現(xiàn)實(shí)性和時(shí)效性。二是圍繞關(guān)涉“放管服”改革的重要領(lǐng)域推進(jìn)立法進(jìn)程。為防止在“放管服”改革中技術(shù)的使用發(fā)生異化現(xiàn)象，政府要更加重視代碼與法律的契合，依循規(guī)則明確性、權(quán)利保障、正當(dāng)程序等要求[18]，圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、平臺(tái)監(jiān)管、數(shù)據(jù)決策、預(yù)測性治理、技術(shù)規(guī)制等相關(guān)的行政法治問題，優(yōu)先完善數(shù)字法律的規(guī)范體系，以良法善治保障政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。三是要凸顯民主的價(jià)值取向，確保公眾、企業(yè)等主體在立法過程中的話語權(quán)。社會(huì)主義法治的目的在于使法律體現(xiàn)人民意志，確保人民利益不受侵犯，實(shí)現(xiàn)真正的公平正義。為防止行政執(zhí)法實(shí)踐中政府“一刀切”的簡單行政損害到企業(yè)與公眾的合法權(quán)益，需恪守以民為本、立法為民的理念，將公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，廣泛征集多元主體意見，依法保護(hù)各種企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，避免行政專斷下自由裁量權(quán)過大而生成行政腐敗行為。