涉案企業(yè)合規(guī)不起訴中的第三方監(jiān)管制度

翟 艷，吳小松

(1.湖北文理學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053；2.南漳縣人民檢察院，湖北 南漳 441500)

合規(guī)不起訴改革的理論基礎(chǔ)與實(shí)體法根據(jù)在學(xué)界已有充分討論，如陳瑞華[1-2]就企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)、該制度的中國化以及實(shí)踐中產(chǎn)生的問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析；孫國祥[3]對企業(yè)合規(guī)激勵(lì)與刑事法治實(shí)踐中如何融合進(jìn)行了研究；姜濤[4]從刑法教義學(xué)視角，通過對企業(yè)合規(guī)不起訴的歸責(zé)根據(jù)和免責(zé)路徑進(jìn)行分析，進(jìn)而探討了企業(yè)合規(guī)不起訴改革的實(shí)體法根據(jù)。此外，陳瑞華[5]、周佑勇[6]、杜方正[7]、翟艷[8]等學(xué)者分別進(jìn)行了企業(yè)合規(guī)的比較研究、特殊領(lǐng)域、特定企業(yè)或某一程序環(huán)節(jié)合規(guī)機(jī)制的研究。合規(guī)不起訴制度設(shè)置的實(shí)踐目的是通過在刑事追訴層面的讓步，激勵(lì)企業(yè)完成合規(guī)建設(shè)，防止企業(yè)因受刑事追訴而陷入經(jīng)營困境，從而推動(dòng)構(gòu)建良好的營商環(huán)境。目前企業(yè)合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)正在全面推開，這說明此項(xiàng)改革順應(yīng)了社會(huì)需求，也符合制度演進(jìn)的方向。從制度構(gòu)成來看，“不起訴”是果，“合規(guī)”是因，只有涉案企業(yè)依照合規(guī)計(jì)劃完成了合規(guī)建設(shè)，才能獲得檢察院“不起訴”的司法優(yōu)待。問題在于，合規(guī)建設(shè)是需要耗費(fèi)大量成本的，在實(shí)踐中涉案企業(yè)極有可能為了減少合規(guī)成本的同時(shí)獲得“不起訴”的司法優(yōu)待而僅僅開展了所謂的“紙面合規(guī)”，涉案企業(yè)內(nèi)部的違法犯罪防控機(jī)制并未由此搭建起來。合規(guī)不起訴制度僅僅成為某些涉案企業(yè)逃避刑事追訴的手段。那如何判斷涉案企業(yè)是否完成了合規(guī)建設(shè)呢？這一問題構(gòu)成了企業(yè)合規(guī)不起訴繼續(xù)全面推行的制度難點(diǎn)之一。解決這一難點(diǎn)的關(guān)鍵無疑在于構(gòu)造科學(xué)有力的合規(guī)監(jiān)管制度，通過合規(guī)監(jiān)管主體來督促和指導(dǎo)企業(yè)在規(guī)定的期限內(nèi)完成合規(guī)建設(shè)任務(wù)。本文對合規(guī)監(jiān)管模式之一的第三方監(jiān)管模式的獨(dú)立性、適用范圍、監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)等問題進(jìn)行分析，進(jìn)而就我國如何在保障監(jiān)管人的獨(dú)立性、如何控制監(jiān)管成本的效益性及如何提高監(jiān)管的有效性等三方面提出完善建議。

一、涉案企業(yè)合規(guī)不起訴中第三方監(jiān)管模式及其獨(dú)立性

(一)合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)中的第三方監(jiān)管模式

2020年3月起，最高檢在上海、江蘇、山東等地的6家基層檢察院開展企業(yè)合規(guī)改革第一期試點(diǎn)工作。第一期試點(diǎn)檢察院對民營企業(yè)經(jīng)營類犯罪探索性進(jìn)行合規(guī)管理和對企業(yè)負(fù)責(zé)人適用緩刑的量刑建議，對于促進(jìn)企業(yè)合規(guī)化經(jīng)營、提升企業(yè)競爭力和優(yōu)化營商環(huán)境具有積極作用。次年，最高檢發(fā)布《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作的方案》，啟動(dòng)第二期企業(yè)合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至十個(gè)省，由此全國大部分地區(qū)司法機(jī)關(guān)相繼開展并探索該制度。合規(guī)監(jiān)管是企業(yè)合規(guī)不起訴制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉案企業(yè)在履行合規(guī)承諾時(shí)，需要有監(jiān)管人進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，從而確保合規(guī)承諾被有效實(shí)施，進(jìn)而達(dá)到企業(yè)合規(guī)不起訴制度設(shè)置的目的。從各地合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)情況來看，合規(guī)監(jiān)管模式主要有三種類型：一是檢察院監(jiān)管模式(1)深圳南山區(qū)人民檢察院試點(diǎn)采行此模式，參見《南山區(qū)人民檢察院關(guān)于涉企業(yè)犯罪案件適用附條件不起訴試點(diǎn)工作方案(試行)》。，由檢察院履行企業(yè)合規(guī)建設(shè)的監(jiān)管職責(zé)并最終作出是否不起訴的決定；二是第三方監(jiān)管模式(2)深圳寶安區(qū)人民檢察院試點(diǎn)采行此模式，參見《深圳市寶安區(qū)人民檢察院涉企刑事案件附條件不起訴使用辦法(試行)》。，由檢察院或者涉案企業(yè)委托第三方主體獨(dú)立開展合規(guī)監(jiān)管；三是行政機(jī)關(guān)監(jiān)管模式(3)寧波市人民檢察院試點(diǎn)采行此模式，參見《寧波市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于建立涉罪企業(yè)合規(guī)考察制度的意見(試行)》。，由檢察院委托相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)開展合規(guī)監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)因?yàn)楸揪褪切姓O(jiān)管者，具有相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管天然優(yōu)勢，因此也成為監(jiān)管人的優(yōu)先備選者。

三種不同監(jiān)管模式各有其優(yōu)劣之處：在檢察院監(jiān)管模式中，檢察院作為合規(guī)不起訴的決定主體，由其親自監(jiān)管可以縮短委托監(jiān)管鏈條，節(jié)約代理成本，但檢察院難以應(yīng)對專業(yè)合規(guī)事務(wù)，無法真正確保合規(guī)的有效性；在第三方監(jiān)管模式中，第三方監(jiān)管是由專業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行，有利于確保合規(guī)監(jiān)管的專業(yè)性，但增加了合規(guī)成本，在實(shí)踐中也可能出現(xiàn)第三方監(jiān)管主體和合規(guī)企業(yè)惡意串通規(guī)避監(jiān)管的情形；在行政機(jī)關(guān)監(jiān)管模式中，檢察機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施合規(guī)監(jiān)管，則可能會(huì)面臨行政監(jiān)管部門積極性不高、合規(guī)監(jiān)管流于形式的問題。[5]

在選擇合規(guī)監(jiān)管模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮企業(yè)合規(guī)需求、行業(yè)屬性和合規(guī)監(jiān)管模式的特點(diǎn)。隨著企業(yè)合規(guī)不起訴制度的全面推行，相關(guān)案件將會(huì)越來越多，更復(fù)雜和更專業(yè)的合規(guī)案件也將會(huì)層出不窮，無論是檢察院還是行政機(jī)關(guān)都難以單方承擔(dān)起主要監(jiān)管職責(zé)。在2020年12月，最高檢召開企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)工作座談會(huì)，借鑒和采納了獨(dú)立監(jiān)管人制度，明確了第三方主體。為統(tǒng)一第三方監(jiān)管機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，次年6月最高人民檢察院、司法部等八個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對第三方監(jiān)管機(jī)制的適用對象、啟動(dòng)與運(yùn)行等主要問題進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。

(二)第三方監(jiān)管模式的獨(dú)立性

第三方監(jiān)管模式的獨(dú)立性是指第三方獨(dú)立于企業(yè)和檢察院，能站在公平和權(quán)威角度履行監(jiān)管職責(zé)。從《指導(dǎo)意見》對第三方組織工作流程的規(guī)定來看，突出了第三方組織在合規(guī)監(jiān)管中處于獨(dú)立的地位，第三方監(jiān)管模式的獨(dú)立性由此得以彰顯。具體而言，包括以下三個(gè)方面：

1.第三方組織對合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行獨(dú)立審查合規(guī)計(jì)劃是否完善直接決定了合規(guī)建設(shè)的目的是否能夠達(dá)成，從實(shí)踐來看，涉案企業(yè)所制定的合規(guī)計(jì)劃未必足夠完善，對合規(guī)計(jì)劃的審查是為了查找其中可能存在的問題與不足。合規(guī)計(jì)劃是否可行以及能否有效根除涉案企業(yè)犯罪風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)全面整改，涉及各個(gè)層面的法律問題和行業(yè)問題，無疑需要具備專業(yè)背景的人員參與研判。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，第三方組織的首要任務(wù)是對合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行審查。(4)參見《指導(dǎo)意見》第十二條第一款，第三方組織應(yīng)當(dāng)對涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃的可行性、有效性與全面性進(jìn)行審查，提出修改完善的意見建議，并根據(jù)案件具體情況和涉案企業(yè)承諾履行的期限，確定合規(guī)考察期限。第三方組織對合規(guī)計(jì)劃的獨(dú)立審查有利于確保合規(guī)計(jì)劃的科學(xué)性，進(jìn)而使涉案企業(yè)的合規(guī)工作有章可循，避免合規(guī)工作流于形式。

2.第三方組織獨(dú)立確定合規(guī)考察期合規(guī)考察期的長短關(guān)系到合規(guī)計(jì)劃能否有效落地和企業(yè)合規(guī)工作能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，合規(guī)考察期過短可能導(dǎo)致合規(guī)計(jì)劃“夭折”，前期完成的工作又不足以讓檢察院作出不起訴決定，合規(guī)整改工作將失去挽救涉案企業(yè)的意義。當(dāng)然，涉案企業(yè)為避免合規(guī)計(jì)劃“夭折”也有可能停留在形式層面的合規(guī)工作，但這無法從實(shí)質(zhì)上化解再次犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。為此，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)由第三方組織根據(jù)案件具體情況和涉案企業(yè)承諾履行的期限，確定合規(guī)考察期限。第三方組織對合規(guī)整改工作有更專業(yè)的了解，甚至本身就參與了合規(guī)計(jì)劃的制定，因此能夠更為準(zhǔn)確地評估合規(guī)整改工作所需的期限，由其獨(dú)立確定合規(guī)考察期更符合合規(guī)整改工作的內(nèi)在邏輯。

3.第三方組織獨(dú)立進(jìn)行合規(guī)評估合規(guī)評估結(jié)果在很大程度上決定了涉案企業(yè)能否獲得“不起訴”的司法優(yōu)待，因此，合規(guī)評估結(jié)果的可靠性在實(shí)質(zhì)上決定了合規(guī)不起訴制度的有效性。如果合規(guī)評估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性受到普遍質(zhì)疑，那合規(guī)不起訴的制度效果無疑會(huì)大打折扣。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，第三方組織將在對涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)情況進(jìn)行獨(dú)立評估的基礎(chǔ)上出具合規(guī)考察報(bào)告。(5)參見《指導(dǎo)意見》第十三條：第三方組織在合規(guī)考察期屆滿后，應(yīng)當(dāng)對涉案企業(yè)的合規(guī)計(jì)劃完成情況進(jìn)行全面檢查、評估和考核，并制作合規(guī)考察書面報(bào)告，報(bào)送負(fù)責(zé)選任第三方組織的第三方機(jī)制管委會(huì)和負(fù)責(zé)辦理案件的人民檢察院。雖然是否不起訴的最終決定權(quán)依然在檢察院，但合規(guī)考察報(bào)告顯然具有重要參考價(jià)值和重要影響。由第三方組織對涉案企業(yè)合規(guī)整改工作獨(dú)立進(jìn)行評估，其目的是為了使合規(guī)考察報(bào)告能真實(shí)、全面反映涉案企業(yè)的整改工作，確保檢察院作出是否不起訴決定的依據(jù)是可靠的，能“不枉不縱”地使涉案企業(yè)得到公正對待。

第三方組織在上述三個(gè)層面的獨(dú)立性職責(zé)是第三方監(jiān)管制度在企業(yè)合規(guī)不起訴實(shí)施過程中得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵支撐?！吨笇?dǎo)意見》對第三方組織這三個(gè)層面獨(dú)立性的規(guī)范構(gòu)造建立了第三方監(jiān)管制度的整體性框架，是推進(jìn)企業(yè)合規(guī)不起訴制度落地的重要指南，具有突出的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。然而，第三方組織在合規(guī)監(jiān)管實(shí)踐中能否真正做到實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立？是否會(huì)因其取酬來自涉案企業(yè)而偏重被追訴方或者因牽涉檢察院而偏重追訴方？如果第三方組織的獨(dú)立性安排未能轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐，那合規(guī)不起訴制度的有效運(yùn)行便存在疑問。

(三)強(qiáng)化第三方監(jiān)管主體獨(dú)立性之完善對第三方監(jiān)管主體的激勵(lì)和約束機(jī)制

合規(guī)不起訴改革中第三方監(jiān)管模式與其他監(jiān)管模式有本質(zhì)區(qū)別，并不能夠簡單地將第三方監(jiān)管理解為檢察院監(jiān)管權(quán)力的延伸。在合規(guī)不起訴案件中，檢察院與涉案企業(yè)因達(dá)成協(xié)議而具有合作的一面，但二者依然保留了對抗的一面。第三方監(jiān)管的獨(dú)立性確保監(jiān)管主體能夠相對中立地對涉案企業(yè)合規(guī)整改工作進(jìn)行判斷?？梢哉f，《指導(dǎo)意見》從頂層設(shè)計(jì)上對第三方監(jiān)管獨(dú)立性的制度安排構(gòu)成第三方監(jiān)管制度能夠長期有效運(yùn)行的根本保障。在監(jiān)管過程中，要保障第三方的獨(dú)立與中立性，要避免其單純成為檢察方的代言人或企業(yè)的包庇者。因此，為進(jìn)一步強(qiáng)化第三方監(jiān)管主體參與合規(guī)監(jiān)管的積極性，必須從政策層面構(gòu)建一套約束和激勵(lì)機(jī)制。《指導(dǎo)意見》中明確第三方機(jī)制管委會(huì)是第三方監(jiān)管者行為的監(jiān)管者，也幫助第三方做好監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。第三方機(jī)制管委會(huì)可在對第三方組織的日常監(jiān)督和巡查中，對其人員如有違反職業(yè)倫理規(guī)范、侵害商業(yè)秘密保護(hù)等不中立的行為，可告知協(xié)會(huì)、主管機(jī)關(guān)，提出懲戒建議。這種約束機(jī)制仍然存在弊端：一是，第三方機(jī)制管委沒有懲戒的權(quán)力，其可以提出建議，但具體是否懲戒和懲戒的內(nèi)容，均需由協(xié)會(huì)或主管機(jī)構(gòu)參照行業(yè)規(guī)定進(jìn)行裁決，未必能達(dá)到懲戒的力度；二是，結(jié)果性處罰，往往會(huì)讓行為者抱有僥幸心理，做出不公之行為。因此，第三方機(jī)制管委會(huì)過程中的督導(dǎo)與管理就顯得十分重要。同時(shí)完善懲罰機(jī)制，第三方機(jī)制管委會(huì)可以設(shè)置一定懲罰性禁入規(guī)則，如第三方組織和人員違反相關(guān)行業(yè)規(guī)定需接受處罰外，其行為同時(shí)違反《指導(dǎo)意見》規(guī)定義務(wù)時(shí)，可以設(shè)置一定的禁入規(guī)則，即如果第三方組織違反獨(dú)立監(jiān)管要求導(dǎo)致監(jiān)管失真除了要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任外，還將被限制或禁止再次進(jìn)入合規(guī)不起訴第三方監(jiān)管領(lǐng)域。此外，通過設(shè)置激勵(lì)機(jī)制使第三方組織因獨(dú)立監(jiān)管得到利益回報(bào)和聲譽(yù)累積，進(jìn)而促進(jìn)第三方組織與人員基于長遠(yuǎn)性利益之考慮，傾向于保持自身的功能獨(dú)立。

二、合規(guī)不起訴中第三方監(jiān)管制度適用的涉案企業(yè)

從目前最高人民檢察院公布的合規(guī)不起訴指導(dǎo)案例來看，適用合規(guī)不起訴制度的主要是規(guī)模較大的企業(yè)。其背后的考量可能有三點(diǎn)：一是，從試點(diǎn)目的來看，對達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)能夠更充分地暴露合規(guī)不起訴制度可能存在的問題，進(jìn)而對其進(jìn)行系統(tǒng)性升級改造；二是，從試點(diǎn)效果來看，規(guī)模較大的企業(yè)涉及的利益主體通常較為廣泛，對其進(jìn)行試點(diǎn)產(chǎn)生的社會(huì)影響也較大，能夠更好地發(fā)揮改革試點(diǎn)的示范性效果；三是，從試點(diǎn)成本來看，對中小微企業(yè)而言，高昂的合規(guī)成本可能會(huì)進(jìn)一步加劇其經(jīng)營困境，由此弱化了合規(guī)不起訴制度挽救企業(yè)的積極意義，而規(guī)模較大的企業(yè)更能承受起各種合規(guī)成本。但是，隨著試點(diǎn)的擴(kuò)圍和未來合規(guī)不起訴制度的全面推行，適用合規(guī)不起訴的涉案企業(yè)也應(yīng)該將中小微企業(yè)涵蓋其中。由此就引發(fā)了一個(gè)問題，即對中小微企業(yè)是否要進(jìn)一步適用第三方監(jiān)管制度。馬明亮[9]認(rèn)為，中小微企業(yè)應(yīng)依靠企業(yè)自己的合規(guī)人員與檢察院的外在監(jiān)督，完成合規(guī)計(jì)劃的監(jiān)督考察。原因在于第三方監(jiān)管制度的引入往往會(huì)加重企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，處于“四面楚歌”的中小微企業(yè)難以承受。可能出現(xiàn)的結(jié)果是，引入第三方監(jiān)管后的中小微企業(yè)甚至難以推行合規(guī)工作。這種觀點(diǎn)有一定道理，但并不足以否定合規(guī)不起訴中第三方監(jiān)管制度對中小微企業(yè)的適用。

(一)第三方監(jiān)管主體的功能并不局限于監(jiān)管

企業(yè)合規(guī)體系的建立是一項(xiàng)非常專業(yè)而系統(tǒng)的工作。中小微企業(yè)之所以涉嫌刑事犯罪，原因之一就在于沒有能力獨(dú)立建立有效的合規(guī)制度，如果沒有外在力量的加持，即便適用合規(guī)不起訴制度，中小微企業(yè)也難以通過有效的合規(guī)工作擺脫刑事處罰的法律后果。如前所述，合規(guī)不起訴實(shí)踐中第三方監(jiān)管主體的功能除了監(jiān)管涉案企業(yè)對合規(guī)計(jì)劃的執(zhí)行情況之外，還包括對合規(guī)計(jì)劃提出修改建議。從《指導(dǎo)意見》的體例安排來看，提出修改完善建議是第三方機(jī)制運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，其對涉案企業(yè)完成合規(guī)不起訴工作的意義不言而喻。因此，在中小微企業(yè)獨(dú)立開展合規(guī)工作乏力的情況下引入第三方監(jiān)管主體有利于補(bǔ)足其合規(guī)力量的短板，從實(shí)質(zhì)上解決其合規(guī)問題。

(二)第三方監(jiān)管的專業(yè)性暗含著節(jié)約成本的維度

相比檢察院監(jiān)管模式，第三方監(jiān)管主體在監(jiān)督和評估方面的專業(yè)性固然會(huì)抬高合規(guī)成本，但同時(shí)其也暗含著節(jié)約合規(guī)成本的維度。高秦偉[10]在研究第三方審核制度時(shí)指出，第三方審核者更具有專業(yè)性、時(shí)效性等特征，因而更容易發(fā)現(xiàn)和糾正被規(guī)制者的不遵從行為。這一理論也可以用來解釋第三方監(jiān)管制度，無論是由中小微企業(yè)自身合規(guī)人員進(jìn)行監(jiān)管還是由檢察院或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管，都存在專業(yè)性不足的缺陷。專業(yè)性不足毫無疑問會(huì)降低監(jiān)管工作的時(shí)效性，不必要地延長企業(yè)合規(guī)整改的時(shí)間，并在一定程度上使其增加額外的合規(guī)成本。社會(huì)分工理論認(rèn)為社會(huì)分工制度促進(jìn)了資源配置效率的提高[11]，第三方監(jiān)管也是一種社會(huì)分工的結(jié)果，其存在的價(jià)值在于通過專業(yè)的監(jiān)管方式更有效、更快速地完成監(jiān)管任務(wù)。在此意義上，第三方監(jiān)管的專業(yè)性也具有節(jié)約監(jiān)管成本的一面。此外，很多中小微企業(yè)初創(chuàng)時(shí)期無暇顧及合規(guī)體系的建立，通常會(huì)因此出現(xiàn)不少違法行為并承擔(dān)損害賠償、行政處罰等相應(yīng)的法律責(zé)任。通過引入第三方監(jiān)管以構(gòu)建完善的合規(guī)體系，中小微企業(yè)在組織治理和商業(yè)交往中將變得更加規(guī)范，可以有效避免其可能承受的違法成本。因此，在考慮第三方監(jiān)管可能給中小微企業(yè)帶來的成本壓力時(shí)，不能僅僅計(jì)算其短期所付出的顯性成本，還要考慮長期可能避免的隱性成本。

(三)現(xiàn)有規(guī)范并未排除第三方監(jiān)管制度對中小微企業(yè)的適用

根據(jù)《指導(dǎo)意見》第四條的規(guī)定(6)同時(shí)符合下列條件的可以適用第三方監(jiān)管制度：1)涉案企業(yè)、個(gè)人認(rèn)罪認(rèn)罰；2)涉案企業(yè)能夠正常生產(chǎn)經(jīng)營，承諾建立或者完善企業(yè)合規(guī)制度，具備啟動(dòng)第三方機(jī)制的基本條件；3)涉案企業(yè)自愿適用第三方機(jī)制。，只要涉案企業(yè)有能力并有意愿適用第三方監(jiān)管制度，檢察院就可以適用。劉艷紅等人[12]認(rèn)為，小微企業(yè)組織結(jié)構(gòu)簡單、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)單一、業(yè)務(wù)領(lǐng)域固定，只需要建立最低限度的合規(guī)管理元素，應(yīng)謹(jǐn)慎適用監(jiān)督評估機(jī)制?！奥槿鸽m小，五臟俱全”，中小微企業(yè)雖然結(jié)構(gòu)簡單，但風(fēng)險(xiǎn)來源未必單一，合規(guī)工作也并不一定簡單。謹(jǐn)慎與否完全可以交由涉案企業(yè)自行判定，如果涉案企業(yè)自愿適用第三方監(jiān)管制度，檢察院如無正當(dāng)理由不應(yīng)過分干涉。當(dāng)然《指導(dǎo)意見》第五條還對不適用第三方監(jiān)管制度的情形作了反向排除性規(guī)定，但排除情形所考量的因素并不包括企業(yè)規(guī)模。綜合而言，現(xiàn)有規(guī)范也并不認(rèn)為第三方監(jiān)管制度的成本構(gòu)成中小微企業(yè)適用該制度的普遍障礙。

因此，從理論上看，第三方監(jiān)管制度與促進(jìn)中小微企業(yè)合規(guī)發(fā)展的內(nèi)在邏輯是吻合的。從規(guī)范上看，既有的第三方監(jiān)管制度給了中小微企業(yè)選擇的空間，未來的第三方監(jiān)管制度可以優(yōu)化設(shè)計(jì)出針對中小微企業(yè)的成本更小的操作方案。

(四)適用對象方面之進(jìn)一步構(gòu)建一套契合中小微企業(yè)的第三方監(jiān)管制度

雖然既有的合規(guī)不起訴試點(diǎn)主要針對的是規(guī)模較大的企業(yè)，但中小微企業(yè)并非天然被排除在第三方監(jiān)管適用范圍之外。同樣需要承認(rèn)的是，相當(dāng)一部分中小微企業(yè)正是由于高昂的合規(guī)成本才在合規(guī)建設(shè)方面存在短板。第三方評估機(jī)制啟動(dòng)的條件是要使第三方監(jiān)管制度有效覆蓋中小微企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合中小微企業(yè)的實(shí)際進(jìn)行適當(dāng)改造。其實(shí)，現(xiàn)行法律制度中有一個(gè)與第三方監(jiān)管制度類似的制度，那就是破產(chǎn)管理人制度。通常而言，破產(chǎn)管理人是由律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。從人員構(gòu)成上來講，破產(chǎn)管理人與合規(guī)不起訴中的第三方監(jiān)管人極為類似，都是由專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任。在破產(chǎn)清算程序中，破產(chǎn)管理人需要在企業(yè)重整、和解和破產(chǎn)清算過程中，處理大量專業(yè)且復(fù)雜的事務(wù)，因此一般由法院指定成立的清算組或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但一些經(jīng)營規(guī)模較小、債權(quán)債務(wù)關(guān)系又比較簡單的債務(wù)人，可由法院征求社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的意見后，指定具備相應(yīng)知識(shí)和執(zhí)業(yè)資格的個(gè)人擔(dān)任管理人。(7)參見《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十四條規(guī)定。通過這種因案制宜的處理方式，可以大大降低企業(yè)破產(chǎn)費(fèi)用。這一制度不妨在第三方監(jiān)管制度中予以借鑒，對于公司治理結(jié)構(gòu)不復(fù)雜的中小微企業(yè)合規(guī)經(jīng)營計(jì)劃的監(jiān)督，可以由人民檢察院決定是否可以采用專業(yè)機(jī)構(gòu)中的若干具體執(zhí)業(yè)人員負(fù)責(zé)監(jiān)管，進(jìn)而節(jié)省合規(guī)監(jiān)管成本。

三、合規(guī)不起訴中第三方監(jiān)管的費(fèi)用承擔(dān)模式

在企業(yè)合規(guī)不起訴的具體操作中，第三方監(jiān)管制度還面臨著一系列非常復(fù)雜和細(xì)致的問題，這些問題常常成為企業(yè)合規(guī)不起訴之路的“最后一公里”。與檢察院監(jiān)管和行政主體監(jiān)管兩種源自公法的監(jiān)管模式相比，第三方監(jiān)管需要聘任第三方監(jiān)管人，由此會(huì)產(chǎn)生一筆不小的監(jiān)管費(fèi)用。這筆監(jiān)管費(fèi)用如果由檢察院來承擔(dān)，一方面會(huì)給檢察院造成空前的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，弱化檢察院推動(dòng)企業(yè)合規(guī)不起訴制度實(shí)施的積極性，另一方面也會(huì)面臨“企業(yè)違法，檢察院擔(dān)責(zé)”的正當(dāng)性質(zhì)疑。由此便引出了值得進(jìn)一步深思的問題：一是，是否所有涉案企業(yè)都適用這種成本略顯高昂的第三方監(jiān)管制度？二是，如何確定第三方監(jiān)管的費(fèi)用承擔(dān)主體？本文擬就這兩個(gè)具體問題展開進(jìn)一步討論。從國內(nèi)外合規(guī)不起訴的理論與實(shí)踐來看，第三方監(jiān)管的費(fèi)用分擔(dān)主要表現(xiàn)為三種模式，這里將在對既有的三種費(fèi)用承擔(dān)模式予以簡要闡述的基礎(chǔ)上提出本文的基本觀點(diǎn)。

(一)既有的三種費(fèi)用承擔(dān)模式

1.涉案企業(yè)承擔(dān)費(fèi)用模式深圳市人民檢察院即采用的這種模式。域外有學(xué)者針對美國的合規(guī)監(jiān)督員制度研究認(rèn)為，由涉案企業(yè)向合規(guī)監(jiān)督員支付報(bào)酬的行為，可以被視為對涉案企業(yè)施加的額外現(xiàn)金制裁、以及合規(guī)監(jiān)督員影響公司決策的成本[13]。楊宇冠[14]認(rèn)為，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原則，企業(yè)如果不支付監(jiān)管費(fèi)用，監(jiān)管人也沒有責(zé)任對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。由此看來，無論是基于刑事制裁的考量還是基于權(quán)利義務(wù)對等的考量，由涉案企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)第三方監(jiān)管相關(guān)費(fèi)用的正當(dāng)性基礎(chǔ)似乎都是非常充分的。然而，另外一種普遍性的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果由涉案企業(yè)負(fù)擔(dān)第三方組織組成人員的薪酬，雖然理論層面能體現(xiàn)出對涉案企業(yè)的制裁和懲戒，但會(huì)在形式上損害第三方組織客觀、公正的形象[15]。這與破產(chǎn)管理人制度并不一樣，破產(chǎn)管理人雖然也從企業(yè)獲取報(bào)酬，但其使命是維護(hù)企業(yè)的利益。

2.公共財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用模式從合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)情況來看，張家港市等地探索了由公共財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用的模式。由公共財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用的模式主要是基于對涉案企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)費(fèi)用模式所存在的弊端之反思而建立的。如前所述，第三方監(jiān)管人從涉案企業(yè)獲取報(bào)酬，是否還能有力地開展獨(dú)立的合規(guī)監(jiān)管？所出具的合規(guī)考察報(bào)告是否會(huì)偏袒涉案企業(yè)？這些確實(shí)都是值得懷疑的。當(dāng)然，李本燦、王嘉鑫[16]認(rèn)為第三方監(jiān)管人的監(jiān)督評估工作具有履行公務(wù)的性質(zhì)，監(jiān)管費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法成本的一部分，由公共財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用本身具有正當(dāng)性。然而，公共財(cái)政的來源主要是納稅人繳納的稅款，“取之于民，用之于民”是我國稅收的基本特質(zhì)。由公共財(cái)政承擔(dān)合規(guī)監(jiān)管費(fèi)用面臨著“一個(gè)企業(yè)犯罪，所有納稅人買單”的質(zhì)疑，即所有納稅人為涉案企業(yè)涉嫌犯罪的行為付出代價(jià)。為此，有學(xué)者提出涉嫌重罪企業(yè)的第三方監(jiān)管費(fèi)用由企業(yè)自己承擔(dān)，涉嫌輕罪企業(yè)的第三方監(jiān)管費(fèi)用由公共財(cái)政承擔(dān)。因此，公共財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用模式又分為獨(dú)立承擔(dān)和適當(dāng)分擔(dān)兩種情形。

3.通過合規(guī)基金或合規(guī)保險(xiǎn)分?jǐn)傎M(fèi)用模式無論是由涉案企業(yè)還是由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)第三方監(jiān)管的費(fèi)用，在正當(dāng)性和操作性上都存在一些疑問，這也是各地在推行合規(guī)不起訴改革試點(diǎn)時(shí)費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式不一的根由。為了回避上述機(jī)制可能存在的矛盾并順利推行合規(guī)不起訴制度，理論界也探索了其他費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制。李玉華[17]認(rèn)為，對于大中型企業(yè)，合規(guī)費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)；對于小微企業(yè)，根據(jù)企業(yè)的情況，小微企業(yè)可以申請專門的合規(guī)基金。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)通過社會(huì)相關(guān)方的協(xié)同合作設(shè)立企業(yè)合規(guī)政策性強(qiáng)制保險(xiǎn)，減輕涉案企業(yè)合規(guī)負(fù)擔(dān)[15]。通過合規(guī)基金或合規(guī)保險(xiǎn)的方式分?jǐn)偟谌奖O(jiān)管費(fèi)用的問題目前只是停留在理論層面，尚未在實(shí)踐中落地，其是否能夠產(chǎn)生良好實(shí)效尚未可知。另外，合規(guī)基金或合規(guī)保險(xiǎn)是否能覆蓋涉案企業(yè)所需耗費(fèi)的監(jiān)管費(fèi)用也不無疑問。如果合規(guī)基金或合規(guī)保險(xiǎn)僅能起到補(bǔ)充作用，那依然存在第三方監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)主體如何確定的問題。

(二)第三方監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)模式的選擇：從政策分析到法理探尋

第三方監(jiān)管制度是合規(guī)不起訴改革政策中的關(guān)鍵一環(huán)，合規(guī)不起訴的改革政策又是優(yōu)化營商環(huán)境戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。這一背景導(dǎo)致既有的討論偏重于政策視角的分析，欠缺足夠的法理根據(jù)。主張由涉案企業(yè)承擔(dān)第三方監(jiān)管費(fèi)用的理由從制裁和權(quán)利義務(wù)對等兩個(gè)角度展開，其缺陷在于這兩個(gè)理由在內(nèi)在邏輯上是矛盾的(8)制裁是一種非對價(jià)的消極法律后果，如果說涉案企業(yè)承擔(dān)監(jiān)管費(fèi)用是接受制裁的一種形式，那就無法解釋權(quán)利義務(wù)對等的說法了。，并且也未從法理上論證充分。主張由公共財(cái)政承擔(dān)第三方監(jiān)管費(fèi)用的理由從根本上來說還是考慮到涉案企業(yè)尤其是中小微企業(yè)面臨的經(jīng)營壓力。合規(guī)基金和合規(guī)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)方案則是從技術(shù)上提供了資金來源的借鑒策略，并未直面是應(yīng)該由涉案企業(yè)還是由公共財(cái)政來承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。對于第三方監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)模式的選擇，政策考量雖有必要，但更需從法理上找到根據(jù)。

第三方監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)問題的本質(zhì)其實(shí)是證明責(zé)任問題，即對于涉案企業(yè)在合規(guī)整改期間是否按計(jì)劃完成了整改任務(wù)這一事實(shí)由哪一方承擔(dān)證明責(zé)任。如果是由控方承擔(dān)舉證責(zé)任，那第三方監(jiān)管費(fèi)用應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)；如果是由辯方承擔(dān)舉證責(zé)任，那第三方監(jiān)管費(fèi)用則由涉案企業(yè)負(fù)擔(dān)。林靜[18]考證域外合規(guī)實(shí)踐后指出，刑事合規(guī)的運(yùn)作模式主要包括作為犯罪構(gòu)成要件的入罪模式、作為抗辯事由的出罪模式、量刑調(diào)節(jié)模式以及程序法層面的暫緩起訴模式。不同的刑事合規(guī)運(yùn)作模式中證明責(zé)任的分配規(guī)則存在明顯差異，企業(yè)合規(guī)不起訴更接近于比較法上的暫緩起訴模式。企業(yè)合規(guī)不起訴改革的核心是：企業(yè)犯罪之后，只要和檢察院達(dá)成合規(guī)承諾，積極整改，就可以享受不起訴等優(yōu)遇[19]。合規(guī)不起訴制度適用的前提是企業(yè)已經(jīng)涉嫌犯罪，并且檢察院已經(jīng)有足夠的證據(jù)予以證明。檢察院在決定是否向法院起訴時(shí)，為了響應(yīng)優(yōu)化營商環(huán)境的政策導(dǎo)向，盡量避免因刑事追訴間接導(dǎo)致涉案企業(yè)陷入經(jīng)營困境，給予涉案企業(yè)一個(gè)“改過自新”的機(jī)會(huì)，只要其能認(rèn)真完成整改任務(wù)，則可以終止追訴程序。接下來的問題是，應(yīng)當(dāng)由誰來證明涉案企業(yè)“改過自新”了呢？顯然不宜再由檢察院來證明，因?yàn)閺姆缸镒吩V程序來看，檢察院已經(jīng)完成了證據(jù)搜集工作，其掌握的證據(jù)已經(jīng)足以證明涉案企業(yè)的犯罪事實(shí)。若無合規(guī)不起訴程序的介入，檢察院已經(jīng)可以向法院起訴了。根據(jù)《指導(dǎo)意見》第四條的規(guī)定，適用第三方監(jiān)管制度的必備條件之一就是“涉案企業(yè)、個(gè)人認(rèn)罪認(rèn)罰”。換言之，在適用第三方監(jiān)管制度的場景下，對于涉案企業(yè)是否構(gòu)成犯罪控辯雙方已無爭議。涉案企業(yè)是在罪證確鑿的情況下為了換取不起訴的程序處理而進(jìn)行積極整改的，對于是否整改到位自然負(fù)有證明責(zé)任。獨(dú)立客觀的第三方監(jiān)管其實(shí)是為了提高涉案企業(yè)對于整改情況證明的可信度，在此意義上，第三方監(jiān)管主體類似證據(jù)法上的鑒定機(jī)構(gòu)，第三方監(jiān)管主體的合規(guī)考察書面報(bào)告類似證據(jù)法上的鑒定結(jié)論。也正因如此，第三方監(jiān)管制度的啟動(dòng)要以涉案企業(yè)自愿為前提。如果這一法理層面的解釋能夠被接受，那總體上看第三方監(jiān)管費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)由涉案企業(yè)承擔(dān)。

至于基于“拯救小微企業(yè)、民營企業(yè)家的初衷”[16]而提出把監(jiān)管費(fèi)用定性為執(zhí)法成本的觀點(diǎn)，則略顯牽強(qiáng)。第一，執(zhí)法成本是執(zhí)法過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，而監(jiān)管費(fèi)用是涉案企業(yè)為了向檢察院充分證明自己完成合規(guī)整改任務(wù)以豁免刑事追訴而發(fā)生的費(fèi)用，與執(zhí)法行為并沒有直接關(guān)系。第二，如前所述，第三方監(jiān)管主體的功能并不局限于監(jiān)管，還包括幫助涉案企業(yè)完善合規(guī)計(jì)劃。如果把監(jiān)管費(fèi)用作為執(zhí)法成本由公共財(cái)政承擔(dān)，那就相當(dāng)于公共財(cái)政替涉案企業(yè)完善合規(guī)工作方案買單，由此導(dǎo)致的結(jié)果是合規(guī)工作越差的企業(yè)獲得的公共財(cái)政支持力度越大，進(jìn)行形成一種反向激勵(lì)。當(dāng)然，我們也承認(rèn)實(shí)踐中涉案企業(yè)可能因相對高昂的第三方監(jiān)管費(fèi)用而陷入經(jīng)營困境，通過法定方式予以一定的財(cái)政支持或政策支持也未嘗不可。

(三)監(jiān)管費(fèi)用方面之從制度層面確立由涉案企業(yè)承擔(dān)監(jiān)管費(fèi)用的基本立場

對第三方監(jiān)管費(fèi)用的既有分析，并沒有注意到第三方監(jiān)管費(fèi)用的承擔(dān)本質(zhì)上是證明責(zé)任的承擔(dān)問題，因此往往停留于政策導(dǎo)向?qū)用娴姆治?，欠缺對法理根?jù)的挖掘。本文所持立場是總體上應(yīng)當(dāng)由涉案企業(yè)承擔(dān)第三方監(jiān)管費(fèi)用，但基于對涉案企業(yè)特定情形的考量，可以設(shè)計(jì)某些變通規(guī)定。如，在企業(yè)常態(tài)下就設(shè)置合規(guī)基金，或者參保合規(guī)保險(xiǎn)，在企業(yè)出現(xiàn)涉案并需承擔(dān)監(jiān)管費(fèi)用時(shí)，可從合規(guī)基金中支出或者保險(xiǎn)公司支付。還可以建立分階段支付監(jiān)管費(fèi)用制度，對于無法全額支付監(jiān)管費(fèi)用的公司，可以采用分段支付的辦法，給予公司一定時(shí)間完成經(jīng)營常態(tài)化和資金緩沖。這筆費(fèi)用可以作為公司債權(quán)，并參照破產(chǎn)管理人管理費(fèi)用的債權(quán)優(yōu)先順序。