垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目建設(shè)資金管理存在的問題及解決措施探討

孫其坦

（南平武環(huán)再生能源有限公司，福建 南平 354000）

一、垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

在“碳達(dá)峰、碳中和”大背景下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)有良好的外部發(fā)展環(huán)境。根據(jù)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中總結(jié)闡述，“十三五”期間，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理率約45%，處理能力達(dá)到58萬噸/日，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局?！笆奈濉逼陂g，規(guī)劃要求到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬噸/日，城市生活垃圾焚燒處理能力占比 65%左右。這為焚燒發(fā)電行業(yè)未來的發(fā)展提供了政策支持。

因垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目具備公共產(chǎn)品屬性，其建設(shè)和運(yùn)營模式多采用PPP合作模式，即政府和社會資本合作模式。

二、資金管理在垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中的重要作用

根據(jù)北極星垃圾發(fā)電網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年全國20個(gè)省市累計(jì)開標(biāo)62個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，總投資金額約334.6億元人民幣，2021年單個(gè)開標(biāo)項(xiàng)目平均投資金額5.06億元。另依據(jù)北極星固廢網(wǎng)在匯總3月垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中標(biāo)數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，在2022年3月開標(biāo)項(xiàng)目中，聯(lián)合體形式中標(biāo)比例占據(jù)一半。因此，聯(lián)合體組團(tuán)參與PPP項(xiàng)目投標(biāo)的趨勢逐漸顯現(xiàn)。

因大部分垃圾焚燒運(yùn)營單位不具備建筑、設(shè)備安裝資質(zhì)和能力，因此需要聯(lián)合建設(shè)安裝單位作為聯(lián)合體參與項(xiàng)目投標(biāo)，只有這樣才能滿足政府招標(biāo)公告中的設(shè)備采購、建設(shè)安裝與運(yùn)營的相關(guān)要求。作為中標(biāo)項(xiàng)目中的建設(shè)安裝單位，會在PPP項(xiàng)目公司中持有部分股份，具有一定的表決權(quán)。因此其具有雙重“身份”，既是垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目的建設(shè)安裝單位，又是PPP項(xiàng)目公司的股東之一。這對聯(lián)合體的另一方就如何做好PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金管理提出更高的要求。因此類PPP項(xiàng)目投資金額較大，加上聯(lián)合體中標(biāo)單位管理的復(fù)雜性，其建設(shè)過程中資金的落實(shí)、使用管理的效率、建設(shè)資金支付的合法合規(guī)性等，無疑是PPP項(xiàng)目管理的核心之一。因此，做好垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目建設(shè)資金管理，是項(xiàng)目建設(shè)過程的核心問題。

三、垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目資金管理遇到的主要問題

（一）中標(biāo)聯(lián)合體成立的PPP項(xiàng)目公司，對公司章程中涉及股東會、董事會職責(zé)的部分表決事項(xiàng)設(shè)置不當(dāng)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)資金管理存在制度上的障礙

1.如有些中標(biāo)聯(lián)合體成立的PPP項(xiàng)目公司的章程中，部分股東會、董事會的職責(zé)和相關(guān)表決權(quán)規(guī)定如下。股東會的職權(quán)中：“決定公司的融資限額及負(fù)債規(guī)?！?，須經(jīng)過代表百分之一百表決權(quán)的股東同意方生效。

董事會的職權(quán)：……（10）決定公司員工薪酬、福利及獎(jiǎng)勵(lì)制度；（11）審議批準(zhǔn)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易及相關(guān)勘察、設(shè)計(jì)、施工、重大采購合同；（12）決定公司的具體組織機(jī)構(gòu)及對應(yīng)人員職責(zé)、管理模式；（13）公司的資金使用、管理規(guī)則。上述第（10）-（13）項(xiàng)及影響公共利益或公共安全和突發(fā)事件的事項(xiàng)需經(jīng)全體董事表決一致通過后生效。

PPP項(xiàng)目公司的股東一般由聯(lián)合體的雙方擔(dān)任，即垃圾焚燒發(fā)電運(yùn)營單位（以下簡稱“牽頭方”）和建設(shè)安裝單位（或施工總包單位）。實(shí)際建設(shè)過程中，牽頭方需要對支付給建設(shè)安裝單位的工程款進(jìn)行資金監(jiān)管的，以保證建設(shè)資金?？顚Ｓ?。

PPP項(xiàng)目公司的融資限額及負(fù)債規(guī)模，經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。以上（10）-（13）項(xiàng)規(guī)定，明顯對項(xiàng)目公司資金監(jiān)管人員的獨(dú)立性產(chǎn)生很大的影響，可能導(dǎo)致在工程進(jìn)度款審核中出現(xiàn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)。其中，第（13）更是構(gòu)成了建設(shè)資金監(jiān)管的制度性障礙，使得建設(shè)安裝單位對公司的資金使用、管理規(guī)則具有否決權(quán)。

2.章程中關(guān)于PPP項(xiàng)目公司注冊資本金到位的時(shí)間節(jié)點(diǎn)約定不明確。例如，有的公司關(guān)于注冊資本金的到位時(shí)間是這么約定的：“雙方對各自認(rèn)繳的注冊資本金以現(xiàn)金方式出資，各股東按股權(quán)比例，以現(xiàn)金方式根據(jù)建設(shè)實(shí)際進(jìn)度分批同步到位?！睆谋砻婵催@個(gè)條款似乎沒有問題，但其中“建設(shè)實(shí)際進(jìn)度”的計(jì)量和評估沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，究竟是依據(jù)工程完工量占項(xiàng)目總投資的比例計(jì)算，還是依據(jù)工程累計(jì)支付比例占項(xiàng)目總投資的比例計(jì)算？由于公司章程中缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致聯(lián)合體各方對資本金到位的時(shí)間節(jié)點(diǎn)存在異議，影響注冊資本金到位。

（二）對支付給施工總包單位的資金缺乏后續(xù)監(jiān)管

很多單位只關(guān)注牽頭單位支付給施工總包單位的建設(shè)資金是否合法規(guī)矩，但卻對施工總包單位支付給其供應(yīng)商的資金缺少進(jìn)一步監(jiān)管。經(jīng)常導(dǎo)致農(nóng)民工因?yàn)榍沸交蚬?yīng)商因?yàn)榍房疃鴩马?xiàng)目工地，不僅影響了整個(gè)工程建設(shè)進(jìn)度，嚴(yán)重還會導(dǎo)致整個(gè)PPP項(xiàng)目成為爛尾工程。因此，如何做好對施工總包單位的資金監(jiān)管，避免建設(shè)資金被施工總包單位挪用而出現(xiàn)爛尾情況，是PPP項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。

（三）PPP項(xiàng)目建設(shè)資金相關(guān)的管理制度不健全

有些PPP項(xiàng)目公司并未建立資金預(yù)算管理制度，對建設(shè)資金的使用缺乏計(jì)劃性。導(dǎo)致有些月份銀行賬戶里的存款閑置，而有些月份賬戶里的資金卻不足支付工程款。既影響了工程建設(shè)的進(jìn)度，又增加了資金閑置的成本。因垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目投資金額大，項(xiàng)目公司的資本金比例一般在20%～30%，剩余的投資需依靠貸款融資。如何按工程進(jìn)度要求匹配好融資，關(guān)系建設(shè)期的財(cái)務(wù)費(fèi)用問題。

（四）建設(shè)期合同履約保函管理不規(guī)范

在垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目施工總包合同、設(shè)備采購合同中，通常會約定供應(yīng)商給予采購方一定金額的履約保函（保函金額一般為合同總金額10%），作為供應(yīng)商履行合同義務(wù)的保證。履約保函日常多以紙質(zhì)保函形式出現(xiàn)，很多財(cái)務(wù)人員僅核對了保函金額和是否有銀行蓋章，未到銀行辦理進(jìn)一步驗(yàn)證，這容易出現(xiàn)虛假保函的情況；保函的日常移交中，沒有相應(yīng)的臺賬，容易導(dǎo)致保函丟失；對即將到期的履約保函，未及時(shí)提醒供應(yīng)商及時(shí)續(xù)開履約保。雖然履約保函日常不以資金形式直接體現(xiàn)，但在供應(yīng)商違約的情況下，采購方可以根據(jù)相關(guān)條款提取保函約定的保證金，降低因合同違約帶來的損失。因履約保函金額通常能占到垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目總投資的7%～8%，金額影響重大，應(yīng)該將其入建設(shè)資金管理范圍。

（五）PPP項(xiàng)目聯(lián)合體牽頭方工程造價(jià)管理能力不足，導(dǎo)致工程進(jìn)度款支付與實(shí)際工程進(jìn)度不匹配

作為垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目聯(lián)合體的牽頭方，其一般只具備項(xiàng)目轉(zhuǎn)運(yùn)營后的運(yùn)營管理能力，并不具備PPP項(xiàng)目的建設(shè)、設(shè)備安裝和工程造價(jià)管理能力。牽頭方僅僅依靠招聘的幾個(gè)工程人員來實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)管理是不夠的。因?yàn)榛贌l(fā)電PPP項(xiàng)目投資金額大，專業(yè)性強(qiáng)，建設(shè)周期長，需要落實(shí)對項(xiàng)目各個(gè)階段的造價(jià)管理。由于很多聯(lián)合體的牽頭方不具備專業(yè)的工程造價(jià)管理能力，經(jīng)常導(dǎo)致工程進(jìn)度款支付與實(shí)際工程進(jìn)度不匹配，甚至出現(xiàn)超過政府批復(fù)的可行性研究報(bào)告規(guī)定的總投資。

（六）資金管理制度的執(zhí)行情況缺少監(jiān)督和反饋

每一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目，一般都會成立對應(yīng)的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作。作為新設(shè)立的項(xiàng)目公司，其管理制度是新的，人員也是剛組建的，在制度的執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)理解不到位或者未完全按照資金監(jiān)管制度執(zhí)行，導(dǎo)致資金管理相關(guān)的內(nèi)部控制無效。這時(shí)需要相關(guān)部門對制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控和反饋。

四、垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目資金管理問題的解決措施

（一）優(yōu)化PPP項(xiàng)目公司章程相關(guān)決議條款

首先，PPP項(xiàng)目公司章程中，除法定事項(xiàng)必須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。剩余的股東決議事項(xiàng)和董事會決議事項(xiàng)，經(jīng)代表二分之一以上表決權(quán)的股東通過生效即可。

其次，限制項(xiàng)目聯(lián)合體建設(shè)安裝單位在PPP項(xiàng)目公司的注冊資本金比例。一般情況下，注冊資本金比例越高，其享有的表決權(quán)越大，對項(xiàng)目公司的決策將產(chǎn)生重大影響。由于建設(shè)安裝單位僅僅負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的建設(shè)，工程竣工驗(yàn)收后，移交垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目聯(lián)合體的牽頭方，由牽頭方負(fù)責(zé)后續(xù)的整個(gè)運(yùn)營期管理工作。因此，PPP項(xiàng)目的主體應(yīng)該是牽頭方，建議建設(shè)安裝單位投入PPP項(xiàng)目公司的注冊資本金比例應(yīng)小于三分之一，將其對項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理的影響程度降到最低。只有這樣，才能確保聯(lián)合體牽頭方在PPP項(xiàng)目建設(shè)資金管理中的獨(dú)立性。此外，對章程中涉及的資本金到位時(shí)間進(jìn)行明確，例如，約定以施工監(jiān)理出具的工程形象進(jìn)度比例，作為“建設(shè)實(shí)際進(jìn)度”的依據(jù)，按比例到位注冊資本金。避免注冊資本金不足，導(dǎo)致債務(wù)資本比例不符合固定資產(chǎn)貸款合同中相關(guān)指標(biāo)的要求，而無法取得銀行貸款。

（二）加強(qiáng)對施工總包單位工程進(jìn)度款的資金監(jiān)管

為維護(hù)PPP項(xiàng)目建設(shè)資金安全，需對支付給施工總包單位的工程進(jìn)度，貸款的資金流向進(jìn)行監(jiān)管，確保建設(shè)資金?？顚Ｓ谩榇?，PPP項(xiàng)目牽頭方、施工總包單位和資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)（通常由牽頭方指定的銀行）簽訂“三方工程資金監(jiān)管協(xié)議書”。施工總包單位應(yīng)將與其有結(jié)算往來的一定金額（如100萬元）以上的施工承包合同、物資設(shè)備采購合同、設(shè)備租賃合同等合同文本及相關(guān)信息報(bào)牽頭方備案（掃描件電子版壓縮包），相關(guān)信息包括但不限于：有關(guān)供應(yīng)商、提供勞務(wù)方的名稱、合同有效期、付款方式、合同金額、發(fā)票等主要信息。牽頭方有權(quán)監(jiān)督施工總包單位及時(shí)足額撥付工程款和物資設(shè)備等用款。除支付本單位職工工資性支出、項(xiàng)目備用金、管理性質(zhì)的支出、稅費(fèi)及零星配件、設(shè)備租賃、材料采購?fù)?，其他資金只能撥付給備案的分包施工單位、物資設(shè)備供應(yīng)商、勞務(wù)供應(yīng)等合同單位。牽頭方審核無誤后將上述材料移交資金監(jiān)管方辦理支付。

（三）發(fā)揮全面預(yù)算管理制度在資金監(jiān)管中的作用

首先，完善建設(shè)資金管理相關(guān)的全過程的管理制度。根據(jù)工程建設(shè)資金的流向，分別建立不同的資金監(jiān)管制度并實(shí)施。其次，根據(jù)月度工程建設(shè)資金預(yù)算，提取所需的PPP項(xiàng)目貸款，做到按需提取，可以節(jié)約建設(shè)期財(cái)務(wù)費(fèi)用，降低投資成本。但這對資金預(yù)算的準(zhǔn)確性要求較高，建議公司建立全面預(yù)算管理制度，所有部門共同參與預(yù)算編制，才能提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。同時(shí)建立全面預(yù)算管理的考核機(jī)制，對預(yù)算準(zhǔn)確性進(jìn)行考核，控制執(zhí)行過程中的偏差，充分發(fā)揮全面預(yù)算在建設(shè)資金管理中的作用。

（四）完善履約保函管理制度

在履約保函的收取環(huán)節(jié)，先對保函的真?zhèn)翁峤汇y行先進(jìn)行驗(yàn)證，然后對金額、期限等進(jìn)行審核，確認(rèn)無誤后，由業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門共同在保函確認(rèn)單上簽字。

在履約保函的保管環(huán)節(jié)，由業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門各自登記保函業(yè)務(wù)臺賬，列明保函事項(xiàng)、金額、簽發(fā)日和到期日等信息。業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門定期對保函進(jìn)行盤點(diǎn)，檢查是否有遺漏情況。另外對盤點(diǎn)中即將到期的保函，要求供應(yīng)商及時(shí)續(xù)開保函。在履約保函的退還環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的審批流程，經(jīng)業(yè)務(wù)部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，財(cái)務(wù)人員方可辦理保函的退還手續(xù)。

（五）引入獨(dú)立的專業(yè)造價(jià)咨詢公司協(xié)助資金監(jiān)管

工程造價(jià)管理對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)有重要的影響。由于牽頭方的專業(yè)能力不足，建議企業(yè)引入第三方工程造價(jià)咨詢公司，配合對整個(gè)工程建設(shè)資金的使用進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管，確保將整個(gè)PPP項(xiàng)目的工程造價(jià)控制在經(jīng)批準(zhǔn)的垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告規(guī)定的總投資以內(nèi)。為此需做好以下幾個(gè)方面工作：第一，工程造價(jià)咨詢公司需保持其獨(dú)立性，直接對PPP項(xiàng)目公司控股股東負(fù)責(zé)。其專業(yè)判斷不受項(xiàng)目公司管理層和施工總包單位的影響。第二，對垃圾焚燒PPP項(xiàng)目中涉及的所有合同和資金支付進(jìn)行全過程監(jiān)管。在合同招標(biāo)階段，由造價(jià)咨詢公司出具招標(biāo)控制意見，對合同的采購范圍、采購總價(jià)等進(jìn)行事前控制；在合同評審階段，造價(jià)咨詢公司對合同的支付條款等進(jìn)行審核，出具合同審核意見；在合同執(zhí)行階段，造價(jià)咨詢公司對是否滿足合同約定的付款條件出具支付意見書，財(cái)務(wù)部人員只有在收到意見書后方可辦理付款。最后由造價(jià)咨詢公司對整個(gè)項(xiàng)目的投資情況進(jìn)行匯總。這樣通過專業(yè)造價(jià)咨詢公司對整個(gè)合同過程事前、事中和事后的監(jiān)控，確保項(xiàng)目建設(shè)資金?？顚Ｓ?，將項(xiàng)目投資控制在可研批復(fù)以內(nèi)。

（六）提高審計(jì)在資金管理中的作用

無論制度設(shè)計(jì)的多么好，如果沒有得到有效的執(zhí)行，再好的制度也只是“花瓶”。由審計(jì)部定期或不定期對建設(shè)資金管理相關(guān)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并要求相關(guān)業(yè)務(wù)部門立即進(jìn)行整改。對制度中遺漏或不完善的地方，要求相關(guān)部門予以修訂。只有資金管理相關(guān)制度得到正確的執(zhí)行，PPP項(xiàng)目工程建設(shè)資金的合理合法性才有保證。

五、結(jié)語

在“雙碳”目標(biāo)大背景下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)未來的發(fā)展空間很大。牽頭方在垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)優(yōu)化完善與聯(lián)合體建設(shè)單位的公司章程，確保自身在資金監(jiān)管中的獨(dú)立性；強(qiáng)化建設(shè)資金監(jiān)管意識，落實(shí)各部門職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)在資金監(jiān)管中的作用；引入獨(dú)立的工程造價(jià)咨詢公司對工程資金支付、工程投資進(jìn)行全過程監(jiān)督管理；從而確保垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目建設(shè)資金合理、合法、合規(guī)使用。