CPTPP框架下國(guó)有企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略探討

傅婧文

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070）

為了維護(hù)公平的貿(mào)易與投資環(huán)境，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱“CPTPP”或“協(xié)定”）設(shè)置了單獨(dú)的國(guó)有企業(yè)章節(jié)，對(duì)國(guó)有企業(yè)提出較高的要求。近年來(lái)，我國(guó)多措并舉，不斷從多方面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。我國(guó)已正式申請(qǐng)加入CPTPP，因此，國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合CPTPP項(xiàng)下規(guī)定。本文對(duì)CPTPP第17章中有關(guān)國(guó)有企業(yè)的規(guī)則進(jìn)行了總結(jié)，分析了我國(guó)加入CPTPP后國(guó)有企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，并提出解決方法，期望為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展提供有益參考。

一、國(guó)有企業(yè)成為協(xié)定規(guī)制的對(duì)象分析

（一）國(guó)有企業(yè)是提供“非商業(yè)援助”的主體

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱為“《SCM協(xié)定》”）規(guī)定，政府或任何公共機(jī)構(gòu)是提供補(bǔ)貼的主體。從字面上看，國(guó)有企業(yè)并非提供補(bǔ)貼的主體，且根據(jù)實(shí)踐，國(guó)有企業(yè)在什么情況下能夠被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)這一提供補(bǔ)貼的主體也頗具爭(zhēng)議[1]。CPTPP中對(duì)國(guó)有企業(yè)向國(guó)有企業(yè)提供“非商業(yè)援助”的情形進(jìn)行了規(guī)定，即在CPTPP中，除了政府外，國(guó)有企業(yè)也是提供“非商業(yè)援助”的主體。一旦我國(guó)國(guó)有企業(yè)滿足CPTPP對(duì)于國(guó)有企業(yè)的定義，就會(huì)直接被認(rèn)定為提供“非商業(yè)援助”的主體，行為就會(huì)受到協(xié)定的約束。

（二）國(guó)有企業(yè)是接受“非商業(yè)援助”的主體

按照《SCM協(xié)定》的規(guī)定，是否具有“專向性”是衡量補(bǔ)貼是否會(huì)受到規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，不具有專向性的補(bǔ)貼并非《SCM協(xié)定》的制約對(duì)象。對(duì)于“專向性”，《SCM協(xié)定》中進(jìn)行了明確的界定，如果補(bǔ)貼明確限于特定企業(yè)，則可認(rèn)定這種補(bǔ)貼為專向性補(bǔ)貼。CPTPP對(duì)“專向性”的認(rèn)定主要體現(xiàn)在對(duì)“非商業(yè)援助”的定義中[2]，即“非商業(yè)援助”是否“憑借政府所有權(quán)或控制權(quán)”獲得。從對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象范圍的認(rèn)定到對(duì)企業(yè)所有權(quán)、控制權(quán)的認(rèn)定，CPTPP中的“專向性”測(cè)試是一種專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)的制度[2]。

（三）國(guó)有企業(yè)易受規(guī)制原因

1.易被認(rèn)定為“非商業(yè)援助”提供者

對(duì)于國(guó)有企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，CPTPP在條款中進(jìn)行了明確的規(guī)定，界定非常清晰，不確定性較小，這種情況下主張國(guó)有企業(yè)并非“非商業(yè)援助”提供者難度更高，法律解釋空間較小[3]。

2.受到影響的國(guó)有企業(yè)眾多

按照第17章附件17-C的規(guī)定，在協(xié)定生效后五年內(nèi)，關(guān)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)則將會(huì)擴(kuò)大適用至次中央政府（sub-central level of government）擁有或控制的國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)。換言之，CPTPP項(xiàng)下國(guó)有企業(yè)規(guī)則將會(huì)逐漸擴(kuò)大其適用范圍，越來(lái)越多的國(guó)有企業(yè)將會(huì)成為協(xié)定規(guī)制的對(duì)象。

二、CPTPP制度給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的影響

根據(jù)對(duì)具體條款規(guī)定的分析，CPTPP關(guān)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)定可能會(huì)給我國(guó)國(guó)有企業(yè)帶來(lái)如下不利影響。

（一）行為易被認(rèn)定為產(chǎn)生“不利影響”

1.采用間接標(biāo)準(zhǔn)

CPTPP第17.7條對(duì)“不利影響”進(jìn)行規(guī)定。與《SCM協(xié)定》不同，CPTPP采取了間接的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷[4]，將已獲得“非商業(yè)援助”的國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)地位、份額及貨物價(jià)格變化作為是否構(gòu)成“不利影響”的判斷依據(jù)。實(shí)際上，并非只有獲得“非商業(yè)援助”會(huì)使國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)地位、份額提高，其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善也可能會(huì)造成這一結(jié)果。然而，CPTPP對(duì)“不利影響”的判斷標(biāo)準(zhǔn)并未將這些情況排除在外，使“不利影響”更容易達(dá)成。

2.強(qiáng)調(diào)保護(hù)其他締約方投資者利益

CPTPP第17.7條指出，當(dāng)受到“非商業(yè)援助”的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)另一締約方出口的或投資企業(yè)所生產(chǎn)的同類貨物在該締約方市場(chǎng)銷售產(chǎn)生影響的，也視為“非商業(yè)援助”產(chǎn)生了“不利影響”。與上述情況類似，CPTPP強(qiáng)調(diào)保護(hù)其他締約方投資者及其涵蓋投資企業(yè)的利益，增大了獲得“非商業(yè)援助”國(guó)有企業(yè)被訴的可能。

（二）國(guó)有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛

CPTPP第17.4條指出，國(guó)有企業(yè)有義務(wù)按照“商業(yè)考慮”開展商業(yè)活動(dòng)。CPTPP中的“商業(yè)考慮”借鑒了GATT中的規(guī)定，除了價(jià)格、質(zhì)量等因素外，還增添了私營(yíng)企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)會(huì)考慮的因素這一情形。如果國(guó)有企業(yè)從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)考慮的因素并非私營(yíng)企業(yè)從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)通常考慮的因素，那么該國(guó)有企業(yè)便是未依照“商業(yè)考慮”行事。相較于源于WTO規(guī)則的規(guī)定，CPTPP對(duì)“商業(yè)考慮”的界定更為苛刻[1]。

（三）國(guó)有企業(yè)透明度制度規(guī)定嚴(yán)格

CPTPP第17章規(guī)定了嚴(yán)格的透明度制度。除了披露信息，締約方還有不得擅自披露其他締約方提供的具有機(jī)密性質(zhì)的信息的義務(wù)。該條款規(guī)定，未經(jīng)過(guò)提供信息的締約方同意，接收信息的締約方不得對(duì)外披露具有機(jī)密性質(zhì)的信息。但是對(duì)于提供信息的締約方而言，即使信息涉及機(jī)密，締約方也不會(huì)因此獲得拒絕披露的權(quán)利。

三、CPTPP框架下國(guó)有企業(yè)的應(yīng)對(duì)策略

國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)持“所有制中立”原則，秉持求同存異的理念，強(qiáng)調(diào)制度調(diào)整從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)[5]。明確國(guó)有企業(yè)的重要地位，反對(duì)盲目私有化[6]。作為國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)做好如下準(zhǔn)備。

（一）積極應(yīng)對(duì)表明態(tài)度，做好改革準(zhǔn)備

1.積極應(yīng)對(duì)，表明態(tài)度

CPTPP中單獨(dú)設(shè)立了“國(guó)有企業(yè)”章節(jié)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的行為進(jìn)行限制。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，認(rèn)真貫徹落實(shí)政策要求。對(duì)此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)政策發(fā)展，認(rèn)真學(xué)習(xí)政策規(guī)定，對(duì)政策要求進(jìn)行及時(shí)的反應(yīng)。

2.提前做好改革準(zhǔn)備

所有類型的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)提前做好改革的準(zhǔn)備。如前文所述，締約方將在協(xié)定生效后五年內(nèi)就次中央政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)開展進(jìn)一步談判，次中央政府擁有或控制的國(guó)有企業(yè)也可能成為CPTPP框架下國(guó)有企業(yè)規(guī)則規(guī)制的對(duì)象。因此，任何類型的國(guó)有企業(yè)，都應(yīng)提前做好改革的準(zhǔn)備，逐步對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整，使企業(yè)能夠更迅速地開展、適應(yīng)改革。

3.就基本概念進(jìn)行研討

可以國(guó)有企業(yè)應(yīng)就“非商業(yè)援助”“商業(yè)考慮”定義等內(nèi)容進(jìn)行充分研討。首先，如前文所述，獲得“非商業(yè)援助”并非造成國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)地位、份額、貨物價(jià)格變化的唯一原因，現(xiàn)有規(guī)定是在將“不利影響”放大[4]。在條款中將其他可能導(dǎo)致這一后果的原因排除在外會(huì)讓判斷顯得更為加嚴(yán)謹(jǐn)。其次，按照“商業(yè)考慮”行事作為CPTPP框架下國(guó)有企業(yè)進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的一項(xiàng)義務(wù)，“商業(yè)考慮”的范圍越廣，對(duì)國(guó)有企業(yè)越有利。有學(xué)者指出，適用《中歐全面投資協(xié)定》中“商業(yè)考慮”的概念更有利于維護(hù)我國(guó)利益[7]。

此外，作為國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)注意到這些基本概念的真正內(nèi)涵以及如此定義給國(guó)有企業(yè)活動(dòng)帶來(lái)的影響，在日后開展活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎，盡量避免實(shí)施可能會(huì)違反規(guī)定的行為。這就意味著，國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)CPTPP的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行研究，對(duì)規(guī)定有深刻了解。

（二）繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革

雖然CPTPP規(guī)定會(huì)給國(guó)有企業(yè)發(fā)展帶來(lái)壓力，但我國(guó)可以將其內(nèi)化為動(dòng)力，持續(xù)、快速推動(dòng)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革。

1.推動(dòng)股權(quán)多元化

國(guó)有企業(yè)應(yīng)開展股權(quán)多元化改革。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)國(guó)有控股企業(yè)可分為絕對(duì)控股、相對(duì)控股、掌握實(shí)際控制權(quán)三種情況。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革提供思路——實(shí)行國(guó)有企業(yè)股份制改革，引入其他資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。即通過(guò)降低國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分出資人的股本比例，減少國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)的數(shù)量，增加國(guó)有相對(duì)控股、參股企業(yè)數(shù)量，讓部分企業(yè)脫離調(diào)整范圍[3]。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)引入其他資本實(shí)施股權(quán)多元化，同時(shí)，應(yīng)把握股權(quán)多元化后企業(yè)運(yùn)行規(guī)律，同步優(yōu)化企業(yè)治理，確保企業(yè)制度能夠滿足改革后企業(yè)發(fā)展所需。

2.建立健全企業(yè)規(guī)章制度

國(guó)有企業(yè)應(yīng)注重其內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)，尤其是其保密制度。在透明度制度方面，按照現(xiàn)有規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)定期或依請(qǐng)求披露有關(guān)國(guó)有企業(yè)的信息。接收信息的締約方能否對(duì)外披露機(jī)密信息應(yīng)以披露信息一方的意見為準(zhǔn)。只有在披露信息的一方同意后，接收信息的一方對(duì)外披露的行為才是符合規(guī)定的。該項(xiàng)規(guī)定旨在保護(hù)締約方的信息安全，然而，信息是否會(huì)被泄露不僅與締約方是否遵守保密義務(wù)有關(guān)，還與締約方是否具有保護(hù)信息的能力有關(guān)。締約方應(yīng)承諾，會(huì)采取適用于對(duì)己方機(jī)密信息進(jìn)行保護(hù)的同等保護(hù)措施和審慎程度對(duì)另一締約方提供的機(jī)密信息進(jìn)行保護(hù)，最大程度上確保機(jī)密信息的安全，確保被披露信息的國(guó)有企業(yè)的權(quán)益能夠得到有效保障。

CPTPP中透明度制度的規(guī)定意味著國(guó)有企業(yè)的行為將受到更加嚴(yán)格的監(jiān)督。對(duì)此，國(guó)有企業(yè)在開展活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)更加審慎，應(yīng)當(dāng)建立符合法律制度規(guī)定的企業(yè)規(guī)章制度，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)。

同時(shí)，國(guó)有企業(yè)自身應(yīng)增強(qiáng)保密意識(shí)，根據(jù)我國(guó)有關(guān)國(guó)家、數(shù)據(jù)安全等規(guī)定，完善其保密制度，制定信息泄露的應(yīng)急預(yù)案，確保信息保密程序嚴(yán)密且能夠應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，降低信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論

本文從CPTPP第17章入手，通過(guò)對(duì)章節(jié)中關(guān)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)定進(jìn)行分析。CPTPP第17章將國(guó)有企業(yè)作為規(guī)制對(duì)象，嚴(yán)格約束國(guó)有企業(yè)的行為。我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際規(guī)則的制定，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)取發(fā)展利益。我國(guó)已經(jīng)正式申請(qǐng)加入CPTPP，國(guó)有企業(yè)改革將結(jié)合CPTPP中關(guān)于“非商業(yè)援助”“商業(yè)考慮”及透明度制度等制度規(guī)定開展。國(guó)有企業(yè)的地位重要、作用關(guān)鍵，我國(guó)應(yīng)在國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則制定的過(guò)程中把握主動(dòng)權(quán)，確保國(guó)有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用能夠得到充分的發(fā)揮。