城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度難題與現(xiàn)實(shí)障礙之消解

王紅建，袁天威

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院, 河南 鄭州 450001)

一、引言

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是指經(jīng)國(guó)土空間規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，不需要經(jīng)過(guò)土地征收程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地就可以依法直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行土地的有償建設(shè)使用[1]198-199。在2019年修訂的《土地管理法》正式生效并開(kāi)始實(shí)施后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度改革徹底突破了試點(diǎn)地區(qū)的限制，在全國(guó)范圍內(nèi)具有了合法性基礎(chǔ)。然而，無(wú)論是《土地管理法》還是2021年新公布并實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》，均沒(méi)有對(duì)可以直接入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍作進(jìn)一步限制，僅在土地用途層面和流轉(zhuǎn)程序上作出了規(guī)定。事實(shí)上，黨的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，曾將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍限定在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”。在城市化發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃與管制，會(huì)根據(jù)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確定城市的建設(shè)用地總體規(guī)模，并劃定城市建設(shè)用地的范圍，形成城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在已經(jīng)完成城市化的建成區(qū)和尚未建成城鎮(zhèn)的待開(kāi)發(fā)區(qū)。將城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地進(jìn)行“圈內(nèi)”“圈外”的區(qū)分，表明了中央對(duì)于審慎推進(jìn)集體土地入市改革的謹(jǐn)慎考量。但是在黨的十八屆三中全會(huì)上作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，刪除了這一限定條件，這或許表明了中央將改革深入推進(jìn)的決心和態(tài)度。關(guān)于是否允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)待開(kāi)發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，直接入市流轉(zhuǎn)進(jìn)行城市化建設(shè)，即是否允許“圈內(nèi)”土地直接入市，仍然是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。有學(xué)者指出：“現(xiàn)在最矛盾的區(qū)域在城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)中間的地段。這一地段很多都沒(méi)有征收到政府手上，但是規(guī)劃控制不準(zhǔn)人家用了。這些集體所有土地未來(lái)是繼續(xù)走征收，還是走十八屆三中全會(huì)講的‘集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)’？改革的核心在這個(gè)問(wèn)題上?！盵2]

根據(jù)《憲法》第10條第1、2款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！背擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的待開(kāi)發(fā)土地，多數(shù)位于城市郊區(qū)，這部分土地在被政府征收之前，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。但隨著城市的擴(kuò)張與發(fā)展，這部分位于城市郊區(qū)的待開(kāi)發(fā)集體土地終將逃不過(guò)被城市化的命運(yùn)。而如果允許這部分集體土地直接入市流轉(zhuǎn)后投入城市化建設(shè)，這些“入城”土地的土地所有權(quán)，就可能會(huì)長(zhǎng)期維持集體所有的性質(zhì)，城市中將會(huì)同時(shí)出現(xiàn)國(guó)家所有和集體所有兩種性質(zhì)的土地，打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制的格局，也與《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定產(chǎn)生沖突。除此之外，由于集體土地上的農(nóng)民憑借其集體成員的身份能夠享受到土地的流轉(zhuǎn)收益，而城鎮(zhèn)戶籍所帶來(lái)的身份福利短期內(nèi)并不能平衡農(nóng)民“入城”后生存成本的增加，那么農(nóng)民必然會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶口產(chǎn)生抗拒，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化的推進(jìn)工作將會(huì)受到阻礙，不利于實(shí)現(xiàn)黨的十九屆五中全會(huì)提出的“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略部署。因此，有必要對(duì)是否應(yīng)當(dāng)允許“圈內(nèi)”土地入市的問(wèn)題進(jìn)行分析研究。

二、“圈內(nèi)”入市的必要性分析

無(wú)論是最新公布的《土地管理法》或是《土地管理法實(shí)施條例》，均沒(méi)有保留黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中對(duì)能夠入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的限制。法律層面上的留白，為“圈內(nèi)”土地的入市改革保留了一條探索之路。改革的深入探索必然伴隨著更為強(qiáng)烈的陣痛，但我們不能因此拒絕深入改革。將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革向城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)深入推進(jìn)，有重大意義。

(一)“圈內(nèi)”入市有效聯(lián)動(dòng)征收制度改革

黨的十八大以來(lái)，中央系統(tǒng)部署了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地這“三塊地”的農(nóng)村土地制度改革，三項(xiàng)制度改革的共同深入推進(jìn)，關(guān)系到未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)的建設(shè)發(fā)展。深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，把城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地納入入市的范圍，既能夠激發(fā)改革的活力，也能夠與土地征收制度改革相互聯(lián)動(dòng)，相輔相成。

1.有利于留出限縮土地征收范圍的改革空間

“圈內(nèi)”的土地由于其具有靠近城市市區(qū)的地理位置，成為政府征收集體土地用于城市化建設(shè)的主要區(qū)域。在新《土地管理法》出臺(tái)以后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)直接入市的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)用于城市建設(shè)。但這并不代表“征收后建設(shè)”的用地模式被“直接入市建設(shè)”的模式取代，二者應(yīng)當(dāng)是互為補(bǔ)充的關(guān)系。我國(guó)當(dāng)下土地征收呈現(xiàn)出了泛化的趨勢(shì)，多數(shù)地方政府無(wú)視土地征收范圍應(yīng)以公共利益的需要為限度，土地征收制度成為國(guó)家壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的強(qiáng)制手段[3]。對(duì)此，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《改革意見(jiàn)》)明確了以縮限征地范圍為土地征收制度改革的方向。嚴(yán)格規(guī)范土地征收的范圍問(wèn)題與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍問(wèn)題唇齒相依，明確哪些土地可以以直接入市的方式進(jìn)行建設(shè)和使用，為限縮土地征收的范圍留出了改革的空間。將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍界定到“圈內(nèi)”，打破政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，可以倒逼土地征收范圍的縮小，有利于規(guī)范土地征收的啟動(dòng)條件和范圍，深化土地征收制度改革。

2.有利于刺激征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高

《改革意見(jiàn)》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，做到同地同價(jià)，其目的是保障農(nóng)村集體的土地收益不被政府無(wú)情地剝奪。那么在同地同價(jià)的前提下，集體土地是直接入市進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)還是被征收為國(guó)有后進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，兩種方式只存在土地所有權(quán)上的區(qū)別，本質(zhì)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的直接收益并不會(huì)產(chǎn)生影響。當(dāng)下農(nóng)民對(duì)征收行為抗拒的主要原因是由于征收補(bǔ)償機(jī)制的不完善，政府“低價(jià)征地高價(jià)賣地”的行為將土地流轉(zhuǎn)的大部分收益納入政府財(cái)政，對(duì)土地原權(quán)利人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的收益。因此，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)“圈內(nèi)”征收和直接入市兩種用地模式有機(jī)共存，直接入市產(chǎn)生的高短期收益可以倒逼征收補(bǔ)償機(jī)制的完善，提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地農(nóng)民能夠有長(zhǎng)期收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的改革目的。

3.有利于實(shí)現(xiàn)與成片開(kāi)發(fā)征收制度的有效銜接

《土地管理法》第45條第1款規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收”，共列舉了5類情形并設(shè)置了兜底條款。其中，第5項(xiàng)規(guī)定了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”情形。學(xué)者們通常將這類土地征收區(qū)別于前4項(xiàng)規(guī)定的情形，稱之為“成片開(kāi)發(fā)征收”。相較于前4項(xiàng)規(guī)定中典型的公共利益項(xiàng)目征收，“成片開(kāi)發(fā)征收”的范圍明確地指向城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)批準(zhǔn)的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的可以實(shí)施土地征收，這也就意味著“圈內(nèi)”未經(jīng)批準(zhǔn)的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)以及非公益類型的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的，依法不屬于可以實(shí)施土地征收的類型，從而給城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市留出了制度空間。

若禁止“圈內(nèi)”土地入市，成片開(kāi)發(fā)征收的制度實(shí)效將大大降低。因?yàn)?，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)并不是典型的公共利益類型，也并不涉及具體的公共利益項(xiàng)目，而是依規(guī)劃進(jìn)行的綜合性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，主要針對(duì)的是工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)的建設(shè)需要[4]。集體土地在經(jīng)過(guò)“成片開(kāi)發(fā)征收”后，既要進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)，又要進(jìn)行工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，這與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地用途——工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途存在一定程度的重合。在禁止“圈內(nèi)”土地入市的情況下，對(duì)于排除在成片開(kāi)發(fā)征收類型之外部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，既不能夠直接入市，又依法不能被征收后入市。其作為靠近城市而最應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，反而在建設(shè)用地市場(chǎng)上“無(wú)路可走”，這顯然不是成片開(kāi)發(fā)征收制度設(shè)立的本意。更為嚴(yán)重的問(wèn)題在于，成片開(kāi)發(fā)征收制度作為土地開(kāi)發(fā)與征收制度耦合的產(chǎn)物，其本身存在公共利益危機(jī)，為以非典型公共利益為目的征地的情形打開(kāi)了方便之門，有偏離公共利益的危險(xiǎn)[5]，況且其實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)也尚未明確規(guī)定，因此難免易出現(xiàn)地方政府為追求經(jīng)濟(jì)上的效益，將本無(wú)成片開(kāi)發(fā)需要的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，借“成片開(kāi)發(fā)”之名，過(guò)度行使征收權(quán)的情形。這就變相擴(kuò)大了征收范圍，與限縮土地征收范圍的改革方向背道而馳，單獨(dú)設(shè)置成片開(kāi)發(fā)征收的意義也將微乎其微，甚至有可能成為政府?dāng)U大征收范圍攫取“土地財(cái)政”的“工具”。相反，若允許圈內(nèi)土地入市，圈內(nèi)的集體土地就有了另外的開(kāi)發(fā)模式選擇。當(dāng)先征收后開(kāi)發(fā)的土地利用模式不再是唯一路徑時(shí)，政府的征收行為必然會(huì)受到有效制約。一旦未來(lái)“成片開(kāi)發(fā)征收”與“直接入市”兩種用地模式的適用范圍在規(guī)范和實(shí)踐層面上被明確界定，集體土地入市制度就可以與成片開(kāi)發(fā)征收制度進(jìn)行有效地銜接，政府也就不再能夠輕易地以“成片開(kāi)發(fā)”為名，行“違法征收”之實(shí)。

(二)“圈內(nèi)”入市利于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的依賴

允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，在制度層面上，能夠聯(lián)動(dòng)土地征收制度改革，是深化土地征收制度改革的需要，有助于規(guī)制長(zhǎng)期以來(lái)被政府過(guò)度行使的土地征收權(quán)，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)層面中，允許“圈內(nèi)”土地入市將是緩解并轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴的破局之策。

1.有利于改良城市發(fā)展模式

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)土地有償使用制度的建立和分稅制改革的實(shí)施，從土地出讓、相關(guān)稅收中獲得收入變成了城市發(fā)展的主要財(cái)政來(lái)源，衍生了我國(guó)特有的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。有學(xué)者對(duì)1999—2013年長(zhǎng)三角地區(qū)的土地財(cái)政依賴度進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)的土地出讓金與地方財(cái)政收入之比從9.85%迅速提高到74.4%，并長(zhǎng)期維持在60%以上的高位[6]。土地財(cái)政的快速增長(zhǎng)尤其是土地出讓金的過(guò)度膨脹，會(huì)引發(fā)地價(jià)上漲、房?jī)r(jià)上漲、土地資源閑置浪費(fèi)、城鎮(zhèn)化水平虛高等諸多問(wèn)題。而允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，則可以有效抑制土地出讓收入膨脹，在一定程度上緩解土地財(cái)政現(xiàn)象[7]。

城市向外擴(kuò)張的過(guò)程中，首先進(jìn)行城市化改造的地區(qū)必定是地理位置靠近城市建成區(qū)的部分。這部分土地在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，尚未進(jìn)行城市化建設(shè)或城市化建設(shè)程度不高，但由于靠近城市市區(qū)的地理環(huán)境帶來(lái)的土地價(jià)值，如果不允許這部分“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，繼續(xù)走“農(nóng)地征收→土地出讓及相關(guān)收入→投資城市建設(shè)→城市用地規(guī)模擴(kuò)張→農(nóng)地征收”的城市發(fā)展模式[8]，限于土地資源有限這一瓶頸約束，以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市聚集帶來(lái)的大量的人口和公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共基礎(chǔ)服務(wù)的需要，土地出讓的高收入同樣會(huì)伴隨產(chǎn)生新的政府融資需求。如此形成惡性循環(huán)，難以為城市發(fā)展提供持續(xù)的“地”與“錢”的支撐。因此，這種“土地財(cái)政”推動(dòng)的城市化發(fā)展模式必須進(jìn)行改革。

而一旦“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，將打破政府在建設(shè)用地市場(chǎng)上的供給壟斷地位，開(kāi)發(fā)商能夠直接從農(nóng)村集體那里取得經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，地方政府的財(cái)政必然會(huì)受到?jīng)_擊，這迫使地方政府將財(cái)政收入變革成更加科學(xué)合理的構(gòu)成方式，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)模式從“粗放型”開(kāi)發(fā)向“集約型”的再開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變[9]。

2.有利于補(bǔ)充城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供給

當(dāng)前城市內(nèi)房?jī)r(jià)居高不下，城市居民買房難、住房難的問(wèn)題較為突出。在過(guò)去，政府大量征收集體土地并出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商品住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)，獨(dú)享了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地收益，這為政府積累了大量的土地財(cái)政，同時(shí)城市房?jī)r(jià)、地價(jià)也持續(xù)高漲，城市建成區(qū)的范圍也迅速擴(kuò)張?，F(xiàn)如今，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)陷入了“買不起”也“賣不掉”的怪圈之中，降不下來(lái)的高房?jī)r(jià)的背后，是早已水漲船高的用地成本。

而當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革后，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)待開(kāi)發(fā)的集體土地以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地，由于地理位置的因素，必然存在著大量開(kāi)發(fā)商品住宅的硬性需求。如果這部分建設(shè)用地能夠直接入市后開(kāi)發(fā)商品住宅，那么將會(huì)節(jié)省大量的本應(yīng)用于支付給政府的土地出讓費(fèi)用從而降低用地成本。而用地成本的下降必然會(huì)導(dǎo)致該區(qū)域的房產(chǎn)成為位置偏遠(yuǎn)但價(jià)格低廉的房源。這樣可以補(bǔ)充城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給，為有實(shí)際住房需求的人們提供多種購(gòu)房選擇。那么，農(nóng)民集體是否可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后用于商品住宅開(kāi)發(fā)，以獲得適當(dāng)?shù)耐恋厥找妫?/p>

目前，全國(guó)各地均明令禁止在集體建設(shè)用地上進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(廣東省政府令第100號(hào))第5條規(guī)定“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”。這些禁止性規(guī)定出現(xiàn)在幾乎所有省份的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中。但在法律層面上，我國(guó)至今沒(méi)有任何一部法律明確禁止在集體土地上進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)下各地對(duì)此的禁止性規(guī)定，均是沒(méi)有明確法律依據(jù)的。而反觀《土地管理法》第63條對(duì)可以直接入市的集體建設(shè)用地的規(guī)定為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。雖然商品住宅主要承擔(dān)著居住功能，但商品住宅開(kāi)發(fā)行業(yè)作為我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的一個(gè)重要組成部分，也屬于商業(yè)范疇，具有經(jīng)營(yíng)性用途。《中華人民共和國(guó)民法典》第347條第2款規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓?！痹撘?guī)定將商品住宅用地歸類于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。結(jié)合上述兩項(xiàng)法律規(guī)定，依規(guī)劃確定為商品住宅用途的集體建設(shè)用地是歸類于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的，而如今集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是可以直接入市流轉(zhuǎn)使用權(quán)進(jìn)行建設(shè)和使用的。這樣來(lái)看，我國(guó)的法律規(guī)定暗含了允許用作商品住宅開(kāi)發(fā)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的意思，當(dāng)下各地方的禁令有與法律產(chǎn)生沖突之嫌。

當(dāng)然，改革需要審慎推進(jìn)，如果直接徹底解除在集體土地上建設(shè)可售住房的限制，難免會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的沖擊。但為了解決人口集中帶來(lái)的住房供需矛盾，應(yīng)當(dāng)逐步放開(kāi)這一限制，目前屢禁不止、大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”就是這一矛盾的體現(xiàn)。2017年8月，原國(guó)土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定北京、上海等13個(gè)城市首批開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房對(duì)外出租，但禁止分割銷售或以租代售等變相銷售行為。2019年1月，試點(diǎn)范圍又?jǐn)U大到了包括福州、南昌等5個(gè)城市在內(nèi)的共計(jì)18個(gè)城市。從試點(diǎn)工作可以看出，國(guó)家為了解決住房問(wèn)題，已經(jīng)逐步放開(kāi)了集體土地上建設(shè)租賃住房的限制，未來(lái)是否會(huì)放開(kāi)集體土地上建設(shè)可售住房的限制，值得期待。

三、“圈內(nèi)”入市的難題與困境

將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍突破至“圈內(nèi)”，不僅能夠與土地征收制度改革完成有效對(duì)接與聯(lián)動(dòng)，還能夠重新激發(fā)城市建設(shè)用地市場(chǎng)的活力，迫使政府逐步走出對(duì)土地財(cái)政的依賴境地，這充分體現(xiàn)出這一改革的必要性與必然性。但是，改革永遠(yuǎn)不可能一帆風(fēng)順，允許“圈內(nèi)”土地入市會(huì)遇到制度上和現(xiàn)實(shí)中的雙重障礙。

(一)“圈內(nèi)”入市的憲法難題

如果允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在不轉(zhuǎn)變所有權(quán)的情況下直接入市進(jìn)行自主的城市化建設(shè)，也就意味著這部分土地將保留其集體所有的土地所有權(quán)性質(zhì)，在未來(lái)長(zhǎng)期扎根在城市之中，這將導(dǎo)致城市之中同時(shí)出現(xiàn)國(guó)家所有和集體所有兩種所有制的土地，會(huì)打破我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)維持的城鄉(xiāng)二元土地所有制的土地格局，與《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定相違背。

1.“圈內(nèi)”入市有悖于“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲法規(guī)定

如何理解《憲法》第10條對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有制格局的規(guī)定？一般認(rèn)為，1982年《憲法》第10條不僅規(guī)定了“城市的土地屬于國(guó)家所有”，而且建立了我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的二元體制[10]。對(duì)“城市的土地屬于國(guó)家所有”的全部?jī)?nèi)涵的理解應(yīng)當(dāng)至少包括以下兩個(gè)部分。

首先，要如何理解“城市”這一概念？根據(jù)《憲法》第10條剩余內(nèi)容中“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”的規(guī)定可以看出，憲法顯然將“城市”這一概念分為“城市市區(qū)”與“城市郊區(qū)”兩個(gè)范圍。城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，那么屬于國(guó)家所有的土地范圍即是城市市區(qū)的土地以及其他由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的地區(qū)的土地。因此，“城市的土地屬于國(guó)家所有”中的“城市”,在一般情況下應(yīng)當(dāng)理解為“城市市區(qū)”。

其次，國(guó)家如何獲得城市新增土地的所有權(quán)？由于城市市區(qū)的范圍是動(dòng)態(tài)變化的，城市市區(qū)的范圍會(huì)隨著周邊區(qū)域城市化建設(shè)的進(jìn)行逐步擴(kuò)大，那么城市郊區(qū)的土地在完成城市化建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺袇^(qū)之后，其土地所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。問(wèn)題在于，這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)變是通過(guò)什么方式進(jìn)行的？我們當(dāng)然不能認(rèn)為城市郊區(qū)的集體土地在變?yōu)槌鞘惺袇^(qū)后不需要任何轉(zhuǎn)權(quán)程序便自動(dòng)屬于國(guó)家所有，因?yàn)檫@顯然是對(duì)該區(qū)域農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的無(wú)情侵犯。目前，在我國(guó)的法律制度中，土地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變僅有土地征收這一種方式。因此，國(guó)有土地范圍的逐步擴(kuò)大總是伴隨著國(guó)家行使土地征收的權(quán)利。在城市市區(qū)中也存在著少量因某些原因而未被征收的“城中村”土地。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第9條的規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外”，因此“城中村”的土地在經(jīng)依法征收的程序之前，仍然保留著集體所有的性質(zhì)，并非當(dāng)然地屬于國(guó)家所有。

綜上，對(duì)“城市的土地屬于國(guó)家所有”的理解有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確：一是“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”；二是集體土地未來(lái)即使成為了城市市區(qū)的土地，也需要一定的轉(zhuǎn)權(quán)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)從集體所有權(quán)到國(guó)家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變?；谏鲜鰞牲c(diǎn)理解，若允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，也就意味著城市擴(kuò)張的模式不再是僅按照舊的“先征收后開(kāi)發(fā)”的方式進(jìn)行，而是在保留土地集體所有的條件下依據(jù)土地規(guī)劃自主地進(jìn)行城市化建設(shè)。政府同時(shí)也喪失了基于城市化建設(shè)的需要而動(dòng)用土地征收權(quán)利的正當(dāng)性與可行性。這部分集體土地的所有權(quán)因未經(jīng)征收程序而長(zhǎng)期保持集體所有的性質(zhì)，未來(lái)城市內(nèi)部將會(huì)同時(shí)出現(xiàn)國(guó)家所有和集體所有兩種所有權(quán)形式的土地。這將打破現(xiàn)有的二元土地格局，規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”的《憲法》第10條，也就如同一紙空文。

2.“入城”集體土地的所有權(quán)將遭遇“兩難境地”

然而，如果直接禁止城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，依舊走“先征收后開(kāi)發(fā)”的模式，則依然存在違憲的問(wèn)題。因?yàn)?，《憲法》?guī)定了土地征收存在“為了公共利益的需要”這一限制條件。如果嚴(yán)格遵守這一限制條件，基于非公共利益的“圈內(nèi)”土地開(kāi)發(fā)就不能通過(guò)征收的方式進(jìn)行，否則就違背《憲法》規(guī)定。早有學(xué)者指出，“城市的土地屬于國(guó)家所有”與“土地征收應(yīng)基于公共利益的需要”之間存在矛盾，并稱之為“征地悖論”[11]。“征地悖論”的情況是長(zhǎng)期存在的，但過(guò)去由于城市擴(kuò)張所帶來(lái)的較高的經(jīng)濟(jì)效益，公共利益這一概念被近乎無(wú)限擴(kuò)大，只要是符合城市發(fā)展的需要，都被解釋為符合公共利益的情形。因此，這一憲法上的矛盾并未在現(xiàn)實(shí)中凸顯出來(lái)。如今，農(nóng)村土地征收制度改革的推進(jìn)以及《土地管理法》的修改，明確了土地征收中的公共利益條款，大大限縮了征收范圍。政府不再能夠?qū)⒊鞘邪l(fā)展中的經(jīng)濟(jì)利益需要籠統(tǒng)地解釋為公共利益，從而“輕易”地動(dòng)用土地征收的權(quán)力。

此時(shí),就遇到了“兩難境地”：不存在公共利益需要的前提下，“入城”集體土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)如何處理？不經(jīng)過(guò)征地則違憲，因?yàn)椴唤?jīng)過(guò)征地程序轉(zhuǎn)變其所有權(quán)，則違背“城市土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定；經(jīng)過(guò)征地也違憲，因?yàn)椴环稀盀榱斯怖娴男枰趴梢哉鞯亍钡膽椃ㄒ?guī)則。征地也違憲，不征地也違憲，隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的深入推進(jìn)，城郊區(qū)集體土地權(quán)屬的“兩難境地”必將越發(fā)凸顯。

(二)“圈內(nèi)”入市的現(xiàn)實(shí)困境

“圈內(nèi)”入市改革遭遇的憲法上的沖突只是一個(gè)方面，現(xiàn)實(shí)中更為棘手的是，允許“圈內(nèi)”土地入市還會(huì)導(dǎo)致該部分集體土地所有權(quán)的主體“農(nóng)民集體”這一群體成為特殊的存在[1]256-257。

1.造成土地收益分配不公

依據(jù)農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)，村社集體的成員享有集體土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地收益權(quán)利[12]。由于城郊區(qū)具有靠近城市市區(qū)的地理位置優(yōu)勢(shì)，其土地流轉(zhuǎn)增值產(chǎn)生的收益相比于普通農(nóng)村地區(qū)要高出許多。這部分本該由政府獲得的高額土地增值收益未被投入到城市化過(guò)程中的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，而是成了少部分城郊農(nóng)民的不勞而獲的收入。對(duì)大多數(shù)位于遠(yuǎn)郊區(qū)乃至偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民而言，其享受的制度改革紅利相比于少數(shù)城郊農(nóng)民有著巨大的差別，這樣的結(jié)果并無(wú)益于保障大多數(shù)農(nóng)民百姓的利益，反而造成嚴(yán)重的土地收益分配不公乃至資源的浪費(fèi)。甚至有學(xué)者指出，這種在城郊區(qū)制造巨大土地食利集團(tuán)的改革方向顯然是錯(cuò)誤的[13]。

2.“入城”農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以保障

另一方面，擁有集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”的成員由于能夠長(zhǎng)期獲取集體土地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，必然也不再有轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶籍的積極性，將成為國(guó)家社會(huì)保障體系中的不穩(wěn)定因素。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制是以土地制度和戶籍制度為核心的。過(guò)去，城郊區(qū)的城市化推進(jìn)模式是城郊村農(nóng)民被逐漸擴(kuò)張的城市所吸納的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，既要完成城郊區(qū)土地的集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，也要完成農(nóng)民在戶籍上向城鎮(zhèn)市民的轉(zhuǎn)變。城郊區(qū)不同于普通農(nóng)村地區(qū)，城郊區(qū)的農(nóng)民是伴隨著城市擴(kuò)張的過(guò)程被動(dòng)地向市民身份轉(zhuǎn)變，他們?cè)凇叭氤恰焙蟛](méi)有“返鄉(xiāng)”的退路。因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張導(dǎo)致的集體土地的國(guó)有化，令這部分城郊區(qū)的農(nóng)民永遠(yuǎn)失去其賴以生存的土地，取而代之的只是用來(lái)讓其在城市安家的住宅或者是一筆高額的征收補(bǔ)償費(fèi)用。而一旦城郊區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下直接入市，擁有集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”就能夠持久獲取這部分集體土地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，也必然不再有轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶籍的積極性。當(dāng)下城鄉(xiāng)之間就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共福利供給仍存在較大差距，這一群體像普通市民一樣長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作和生活，卻繼續(xù)保留著農(nóng)民的身份，無(wú)法享受城市居民的福利供給。短期內(nèi)集體土地的收益或許能夠在一定程度上平衡社會(huì)福利差距，但這終究不是長(zhǎng)久之計(jì)。農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍相比，在購(gòu)房、醫(yī)療以及子女教育等社會(huì)福利的諸多方面均存在巨大劣勢(shì)，若這部分生活在城市中的農(nóng)民仍保持著農(nóng)村戶籍，將不利于其在城市生活居住的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保障。

四、“圈內(nèi)”入市難題與困境的解決路徑

難題固然存在，但也并非無(wú)解。在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)、同地同權(quán)的改革趨勢(shì)下，土地所有權(quán)性質(zhì)的不同對(duì)土地的實(shí)際使用并無(wú)太大影響，其與《憲法》的沖突可以通過(guò)對(duì)《憲法》的解釋或修改予以適當(dāng)解決。破解難題的關(guān)鍵還在于找尋切實(shí)可行的辦法，促進(jìn)土地上的居民完成農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變。

(一)對(duì)“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲法解釋方案

要化解“圈內(nèi)”集體土地權(quán)屬的兩難境地，學(xué)界的主要觀點(diǎn)是，要么修改“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲法條款，允許在城市之中出現(xiàn)集體所有性質(zhì)的土地，要么擴(kuò)大土地征收中“公共利益”的范圍。筆者認(rèn)為，當(dāng)下農(nóng)民抗拒征地的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，中央的改革部署也一直在強(qiáng)調(diào)要縮小土地征收的范圍，因此擴(kuò)大土地征收中“公共利益”范圍的方法顯然不能夠適用。而《憲法》作為我國(guó)的根本大法，也是社會(huì)基本共識(shí)的載體，其語(yǔ)言的組成具有高度的廣泛性和概括性以保證其能夠穩(wěn)定實(shí)施。因此，在重大的制度改革面臨憲法困境時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮找尋合理的解釋路徑，以維護(hù)《憲法》的權(quán)威和穩(wěn)定性，而不應(yīng)當(dāng)輕言“修憲”。另外，我國(guó)《憲法》才于2018年進(jìn)行修改，基于憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，短期內(nèi)再次修改憲法不具備可能性。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革急需憲法基礎(chǔ)的情形下，采取對(duì)《憲法》第10條中“城市的土地屬于國(guó)家所有”進(jìn)行解釋的方法，更為合理。

對(duì)于《憲法》第10條中“城市的土地屬于國(guó)家所有”的解釋，學(xué)界存在著多種解釋方案。比如，程雪陽(yáng)教授曾提出“城市的土地可以屬于國(guó)家所有”的解釋方案[14]。在他看來(lái)，依照“規(guī)范模態(tài)詞”的不同類型對(duì)“城市土地屬于國(guó)家所有”的解釋，分為“必須論”“應(yīng)當(dāng)論”“可以論”，即“城市土地必須屬于國(guó)家所有”“城市土地應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有”“城市土地可以屬于國(guó)家所有”三種解釋方案，如果采取“必須論”或“應(yīng)當(dāng)論”，那么將產(chǎn)生“土地的城市化”與“土地的國(guó)有化”等同的強(qiáng)烈傾向，這種傾向不具備正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)。另外，當(dāng)某個(gè)區(qū)域被規(guī)劃到城市之中時(shí)，各級(jí)政府就必須將其中的集體土地征收為國(guó)有土地，否則就違反了憲法，這種不區(qū)分公共利益與非公共利益的集體土地征收，將直接侵犯農(nóng)民集體的權(quán)利，容易引起被征地者的抗?fàn)帲l(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。而如果采取“可以論”進(jìn)行解釋，將一定程度上解決上述問(wèn)題。城市的土地可以屬于國(guó)家所有，也可以不屬于國(guó)家所有，因此城市可以建立在國(guó)有土地上也可以建立在集體土地上，土地的城市化不再以土地的國(guó)有化為前提，國(guó)家可以基于公共利益的需要對(duì)集體土地進(jìn)行征收后進(jìn)行城市化建設(shè)，也可以由農(nóng)民集體自主選擇將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于城市化建設(shè)。張千帆教授曾提出“城市的土地名義上屬于國(guó)家所有”的解釋方案[15]。他認(rèn)為，1982年《憲法》作出“城市土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定，不能被理解為國(guó)家在一夜之間剝奪了城市居民合理占有、使用城市土地的權(quán)利，否則就會(huì)與《憲法》第13條表達(dá)的保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的一貫精神產(chǎn)生沖突。因此，《憲法》第10條所規(guī)定的“城市土地屬于國(guó)家所有”只能是一種“名義所有權(quán)”，對(duì)于土地的實(shí)際使用和管理，應(yīng)當(dāng)由土地的實(shí)際使用者和管理者進(jìn)行。

“城市的土地可以屬于國(guó)家所有”的解釋方案雖然能夠很好地解決“圈內(nèi)”土地入市存在的憲法障礙，而且2019年新修改的《土地管理法》中刪除了2004年舊《土地管理法》中“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，這一修改或許表明了國(guó)家對(duì)于集體土地在保留集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行城市化建設(shè)的贊同態(tài)度。但是筆者認(rèn)為，若采用“城市的土地可以屬于國(guó)家所有”的解釋方案，允許城市的土地可以集體所有，那么在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)的土地公有制框架下，“圈內(nèi)”集體土地將在保留集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行城市化建設(shè)，也就意味著城市土地國(guó)有的土地格局將難以維持，這涉及到了我國(guó)的基本土地制度的變更，會(huì)引發(fā)大量的制度性難題。因此，“城市的土地屬于國(guó)家所有”所建立的城鄉(xiāng)二元所有制的土地格局不能被改變。而依據(jù)“城市的土地名義上屬于國(guó)家所有”解釋方案，“圈內(nèi)”的集體土地在經(jīng)過(guò)城市化建設(shè)后也只是名義上自動(dòng)屬于國(guó)家所有，原土地權(quán)利人(集體)仍享有土地的“實(shí)際所有權(quán)”，實(shí)質(zhì)上并未受到不利的影響，征收的行為沒(méi)有啟動(dòng)也無(wú)需啟動(dòng)。這種解釋方案可以維持我國(guó)的二元土地格局，在一定程度上也繞過(guò)了“征地悖論”的問(wèn)題。然而從長(zhǎng)期來(lái)看，“圈內(nèi)”土地入城后，若國(guó)家仍僅享有這部分土地名義上的所有權(quán)，實(shí)際所有權(quán)人身處城市生活，卻擁有近乎無(wú)期限的土地使用權(quán)，可以持續(xù)獲得土地收益，這將造成土地資源的收益分配的嚴(yán)重失衡和不公。因此，“城市的土地名義上屬于國(guó)家所有”這種解釋方案也并非長(zhǎng)久之計(jì)。

筆者認(rèn)為，要對(duì)“城市的土地屬于國(guó)家所有”進(jìn)行解釋，化解集體土地入市改革的憲法障礙，還是應(yīng)當(dāng)回到對(duì)“城市”這一概念的解釋上來(lái)。上文已經(jīng)提到，這里“城市”的概念在通常情況下可以等同于“城市市區(qū)”的概念，但這僅是從地理范圍上，對(duì)“城市”的概念作出的初步界定。而如果進(jìn)一步來(lái)看，“城市市區(qū)”又是如何被界定的呢？“城市市區(qū)”與“城市郊區(qū)”的劃分其實(shí)并沒(méi)有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)。如果我們僅用建筑群的發(fā)達(dá)程度和人口的密集程度來(lái)進(jìn)行城市范圍的劃分，顯然是片面的。我們判斷某一區(qū)域是屬于市區(qū)還是郊區(qū)應(yīng)當(dāng)以交通、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源的完備程度，以及地上的文化、產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化為標(biāo)準(zhǔn)。但更為關(guān)鍵的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是，這片地區(qū)上生活的人，這些在土地上生活的主體，是否已經(jīng)完成了城市市民身份的轉(zhuǎn)變，享受到了城市提供的優(yōu)質(zhì)社會(huì)生活服務(wù)保障，以城市居民的生活方式進(jìn)行生活。也就是說(shuō)，我們對(duì)“城市”乃至“城市化”的解釋，不能脫離“以人為本”的原則。在中國(guó)的江浙滬地區(qū)，許多農(nóng)村的建設(shè)發(fā)達(dá)程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于部分貧窮地區(qū)的欠發(fā)達(dá)城市，但我們不能將“發(fā)達(dá)的農(nóng)村”認(rèn)定為“城市”。同理，農(nóng)民住上了樓房并不意味著他們就成了城市市民，農(nóng)村集體也不會(huì)因居住環(huán)境的改變而就地解散。當(dāng)這片地區(qū)仍實(shí)行著農(nóng)村集體的人口組織形式時(shí)，我們當(dāng)然不能認(rèn)為這片地區(qū)完成了城市化改造，成了城市市區(qū)。因此，我們可以在維持現(xiàn)有土地格局的前提下，修正對(duì)“城市”的界定標(biāo)準(zhǔn)，將土地的城市化與人口的市民化相統(tǒng)一，共同組成“城市”的構(gòu)成要素。這樣一來(lái)，集體土地上的農(nóng)民集體在集體成員全體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，完成人口的市民化之前，其所在的土地區(qū)域并不能被稱之為“城市”，該區(qū)域保留集體所有的土地性質(zhì)也就具備了憲法上的正當(dāng)性，避免了與“城市的土地屬于國(guó)家所有”產(chǎn)生沖突。綜上，“城市的土地屬于國(guó)家所有”可以被解釋為“普遍由城市居民所居住的城市的土地屬于國(guó)家所有”。

(二)“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案下的市民化改造

將人口的市民化作為認(rèn)定“城市”的標(biāo)準(zhǔn)之一，能夠?yàn)椤叭?nèi)”土地入市找尋合憲性基礎(chǔ)。但是在實(shí)踐層面，還是應(yīng)當(dāng)找尋務(wù)實(shí)的辦法化解“城市土地兩種所有制”以及當(dāng)下入城農(nóng)民集體拒絕轉(zhuǎn)變市民身份的尷尬局面。對(duì)此，宋志紅教授提出了“整體轉(zhuǎn)權(quán)”的方案[16]?！罢w轉(zhuǎn)權(quán)”就是在城市發(fā)展進(jìn)程中，當(dāng)某一區(qū)域的集體土地達(dá)到了特定的城市化水平時(shí)，在不改變?cè)恋乩脿顟B(tài)的前提下一次性將集體土地整體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，其所在區(qū)域的原集體組織的農(nóng)民成員也全部轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，并給予城鎮(zhèn)居民的福利待遇[1]105-115。

“整體轉(zhuǎn)權(quán)”是一種新的國(guó)家獲得集體土地所有權(quán)的方式。不同于集體土地的征收補(bǔ)償程序，“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案實(shí)施的基礎(chǔ)和關(guān)鍵性條件，是被轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民已經(jīng)完成市民身份轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)福利待遇轉(zhuǎn)變。一旦這一區(qū)域農(nóng)民集體組織內(nèi)的全體成員均取得了城鎮(zhèn)居民的身份，享受到城鎮(zhèn)居民的福利待遇，也就意味著整個(gè)農(nóng)民集體組織將不復(fù)存續(xù)，集體土地的所有權(quán)也就隨著所有權(quán)主體(集體)的消滅而具備了轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，采用“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案可以維護(hù)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元所有制的土地格局。

“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案的具體實(shí)施主要分為兩個(gè)階段。在第一階段，先允許“圈內(nèi)”的集體土地在保留集體所有制的前提下，自主進(jìn)行城市化建設(shè)，并由該區(qū)域的農(nóng)村集體獲得土地入市流轉(zhuǎn)的增值收益。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化改造工作，為下一階段實(shí)現(xiàn)最終的轉(zhuǎn)權(quán)程序奠定基礎(chǔ)。待這一區(qū)域的人口以及建筑集中度等指標(biāo)達(dá)到“城市建成區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則進(jìn)入第二個(gè)階段。國(guó)家或政府在與農(nóng)民集體組織協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，以維持土地使用現(xiàn)狀為原則，參照征地制度制作轉(zhuǎn)權(quán)方案，確定轉(zhuǎn)權(quán)范圍、生效時(shí)間等事項(xiàng)。以一個(gè)農(nóng)民集體的全部集體土地為基本單位，將土地所有權(quán)進(jìn)行一次性、整體性的國(guó)有化轉(zhuǎn)變。這一國(guó)有化轉(zhuǎn)變，國(guó)家并沒(méi)有基于公共利益的需要而侵害任何主體的利益，因?yàn)樵撏恋厮袡?quán)的主體(集體)已經(jīng)消滅，土地上的建筑也在符合規(guī)劃的前提下維持利用現(xiàn)狀，所以整體轉(zhuǎn)權(quán)的實(shí)施通常是不需要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/p>

整個(gè)“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案的重點(diǎn)與難點(diǎn)，就在于政府如何能夠促使轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域上的農(nóng)民，甘愿放棄與農(nóng)業(yè)戶籍相捆綁的土地收益，實(shí)現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變。如今，農(nóng)民與市民的區(qū)別，重點(diǎn)不在于戶籍上，而在于其能否完全依靠城市資源來(lái)完成家庭的再生產(chǎn)[17]。農(nóng)民相較于城市市民，在生活方式、生產(chǎn)效率、生存保障上均處于極大的劣勢(shì)地位。普遍缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民群體很難在人力資源競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市中得到體面的工作，工作產(chǎn)出效益的低下以及不穩(wěn)定直接導(dǎo)致農(nóng)民難以在高成本的城市生活環(huán)境中長(zhǎng)期生存。而我們知道，擁有農(nóng)村戶籍意味著能夠無(wú)償獲得農(nóng)地和宅基地的資源分配。這些農(nóng)村土地資源的持續(xù)性收益不僅能夠長(zhǎng)期補(bǔ)貼進(jìn)城農(nóng)民的生活成本，還能夠?yàn)檫@些農(nóng)民提供一個(gè)“回鄉(xiāng)養(yǎng)老”的基本生存保障。那么，當(dāng)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民在變更為城市市民身份后，能夠獲得原來(lái)農(nóng)民身份所享有的資源收益的同類替代品甚至是上位替代品時(shí)，或許就不再執(zhí)著于長(zhǎng)期保有農(nóng)村戶籍而拒絕“入城”生活。

因此，筆者認(rèn)為，對(duì)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化改造，可以采用收取高額的土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)并將部分稅收轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的社會(huì)生活成本的補(bǔ)貼與社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源來(lái)反哺農(nóng)民的方法。例如，在補(bǔ)貼農(nóng)民的城市生活成本方面，可以定期向轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民發(fā)放適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)助費(fèi)用，也可以采用發(fā)放生活補(bǔ)助與補(bǔ)貼燃?xì)赓M(fèi)、水電費(fèi)等生活費(fèi)用相結(jié)合的方式進(jìn)行。補(bǔ)助的金額要盡量與城鄉(xiāng)的基本生活成本差額相適應(yīng)，以盡量平衡轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域農(nóng)民的土地收益以及降低其被迫增加的物質(zhì)生活成本為補(bǔ)償?shù)脑瓌t；在社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源的提供方面，主要是讓轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民能夠獲得優(yōu)質(zhì)的職業(yè)技能培訓(xùn)資源以及就業(yè)崗位資源。城郊區(qū)農(nóng)民城市化的困境就在于其就業(yè)無(wú)崗、務(wù)農(nóng)無(wú)地。因此，地方政府要以當(dāng)?shù)貏趧?dòng)市場(chǎng)的需求為導(dǎo)向，組織轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能的強(qiáng)化培訓(xùn)，因地制宜，積極探索適合本地勞動(dòng)力市場(chǎng)的農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)模式。

五、結(jié)語(yǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，不光是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)村土地制度的改革，還是對(duì)未來(lái)中國(guó)轉(zhuǎn)型城市化發(fā)展模式的一次探索。過(guò)去的城市發(fā)展的“征地模式”在如今已然屢顯弊端，快速的城市擴(kuò)張不只帶來(lái)了高樓林立，還為地方政府積累了大量的“人口債務(wù)”。大量居住在城市郊區(qū)，在城市擴(kuò)張的過(guò)程中被迫“入城”的農(nóng)民，成為了就業(yè)無(wú)崗、務(wù)農(nóng)無(wú)地的城市邊緣弱勢(shì)群體。而一旦允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，將與土地征收制度改革發(fā)生有效聯(lián)動(dòng)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，極有可能為未來(lái)城市的發(fā)展建立起新的健康模式。當(dāng)然，改革總會(huì)遇到阻力，“圈內(nèi)”土地入市存在的難題與困境也并非無(wú)解。我們無(wú)論在制度的設(shè)計(jì)與解釋上還是在實(shí)踐措施的選擇上，都應(yīng)當(dāng)始終秉持“以人為本”的原則，中國(guó)的城市化進(jìn)程最終也應(yīng)當(dāng)回歸到“人的城市化”之中。