縮小城鄉(xiāng)差距的國際經(jīng)驗與啟示

胡凌嘯

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所， 北京 100732)

一、國外縮小城鄉(xiāng)差距的兩大支柱

在發(fā)展的早期階段，經(jīng)濟(jì)增長往往會表現(xiàn)出空間不平等。這種空間不平等既體現(xiàn)在國與國之間，也體現(xiàn)在國家內(nèi)部。在國家內(nèi)部，由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的性質(zhì)，領(lǐng)先地區(qū)和落后地區(qū)之間的不平等往往與城鄉(xiāng)差距相對應(yīng)。盡管不同國家及國際組織對城市和鄉(xiāng)村概念的認(rèn)知存在差異并且在不斷更新[4]，但從廣義看，高收入國家內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距演變具有一定規(guī)律。多表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)在發(fā)展初期迅速向城鎮(zhèn)集中，城鄉(xiāng)在生產(chǎn)力、工資和福利等方面的差距不斷擴(kuò)大，但隨著城市化進(jìn)程的放緩和政府治理能力的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)差距開始縮小，并最終走向趨同[5]。整體上，這些國家縮小城鄉(xiāng)差距離不開兩大支柱，一是持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是科學(xué)恰當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距的前提基礎(chǔ)

2009年世界發(fā)展報告指出，只有在達(dá)到相對較高的發(fā)展門檻時一個國家內(nèi)部的城鄉(xiāng)生活水平才會趨同[5]。城鄉(xiāng)差距問題是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的，也要在經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展中解決。當(dāng)今的高收入國家，在19世紀(jì)和20世紀(jì)早期也面臨著很大的城鄉(xiāng)收入差距。如19世紀(jì)瑞典和芬蘭城市地區(qū)成年男性的人均財富分別比農(nóng)村地區(qū)高出200%和150%；英國的城市工資比農(nóng)村工資高出70%以上；城鄉(xiāng)工資差距在澳大利亞、丹麥、法國、日本、美國也都超過50%[5]。但在20世紀(jì)中后期，這些國家陸續(xù)通過完成工業(yè)化實現(xiàn)了城鄉(xiāng)均衡，為“在發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差距”提供了證據(jù)。以日本為例，20世紀(jì)60年代日本農(nóng)村居民家庭人均收入大約是城鎮(zhèn)居民的70%，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的公共投資增加，建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和公共服務(wù)業(yè)等行業(yè)在全國范圍普遍發(fā)展，農(nóng)民獲得了大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，同時伴隨道路交通網(wǎng)的建設(shè)和家用汽車、摩托車的普及，農(nóng)民選擇非農(nóng)就業(yè)的地理半徑得以擴(kuò)大，到20世紀(jì)80年代初農(nóng)村居民收入中有80%以上來自農(nóng)外收入，家庭人均收入水平甚至比城鎮(zhèn)居民高出16%[6]。

(二)政策干預(yù)對縮小城鄉(xiāng)差距不可或缺

在發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差距是一個漫長的過程，政府的政策干預(yù)可以縮短這個過程的周期[7]。尤其對于發(fā)展中國家而言，科學(xué)恰當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)不可或缺。作為后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，大多數(shù)發(fā)展中國家為了加快國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與先發(fā)國家的差距，普遍采取了工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行更為嚴(yán)格的控制[8]，城鄉(xiāng)差距因此被進(jìn)一步拉大。如果沒有針對性的政策干預(yù)，很難完全依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身來扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)失衡的不利局面。發(fā)展中國家面臨的共同挑戰(zhàn)是，如何以富有效率的發(fā)展方式向更加城市化的經(jīng)濟(jì)過渡，同時以富有公平導(dǎo)向的政策干預(yù)平抑城鄉(xiāng)差距。從先發(fā)國家的經(jīng)驗看，往往都是在工業(yè)化的中期采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，并根據(jù)本國實際不斷對政策進(jìn)行階段性調(diào)整[9]?？傮w可以從兩個維度來認(rèn)識相關(guān)政策，一種政策并不直接以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，而是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但最終發(fā)揮了提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活的作用；另一種政策則直指城鄉(xiāng)差距，聚焦農(nóng)村發(fā)展，有的甚至上升為國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，如韓國的“新村運(yùn)動”、德國的“村莊更新計劃”、法國的“鄉(xiāng)村整治計劃”。先發(fā)國家提供了一些可借鑒的正面素材，而拉美、非洲一些國家的發(fā)展也提供了教訓(xùn)，政策干預(yù)失當(dāng)或者缺乏有效干預(yù)都可能會加劇城鄉(xiāng)差距。

二、國外縮小城鄉(xiāng)差距的主要政策措施

縮小城鄉(xiāng)差距是一項系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的眾多方面，依靠單一政策不可能實現(xiàn)全面的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。從高收入國家的經(jīng)歷看，可以從4個方面去概括主要政策措施：其一是城鎮(zhèn)化和人口遷移政策；其二是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策；其三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；其四是農(nóng)村公共服務(wù)保障政策。

(一)城鎮(zhèn)化和人口遷移政策

城鎮(zhèn)化水平高是絕大多數(shù)高收入國家的共同特征，這些國家對城鎮(zhèn)化的總體布局以及由此選擇的城鎮(zhèn)化模式和政策反映了各國塑造國內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本邏輯，應(yīng)該作為考察各國縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的首要切入點。這其中，人口遷移政策值得重點關(guān)注。

一是不同類型的城鎮(zhèn)化模式及相關(guān)政策。高收入國家基于本國實際采取了不同趨向的城鎮(zhèn)化模式。比如美國實施的是以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化模式，依托城市延展與農(nóng)村城鎮(zhèn)化，大量小城鎮(zhèn)圍繞中心城市錯落布局，有效銜接了大中城市與農(nóng)村之間的空白地帶，形成相互獨立又功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系[10]。在城鎮(zhèn)化過程中，美國將高速公路從城市之間逐漸擴(kuò)散到城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間，達(dá)到交通網(wǎng)的全覆蓋，也將完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋到了鄉(xiāng)村地區(qū)[11]。德國采取的是均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，其主要特征是“去中心化”和城鄉(xiāng)無差異發(fā)展，在德國工業(yè)快速發(fā)展的時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重要原則是促進(jìn)人口流動的分散化，避免城市人口、資源和公共服務(wù)向中心城市過度集中，德國從立法、規(guī)劃、資源分配、職業(yè)教育和治理機(jī)制等不同層面采取措施振興中小城鎮(zhèn)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)無差異化發(fā)展[12]，這也使得德國成為主要工業(yè)化大國中唯一沒有特大城市的國家[13]。除此之外，日韓采取了集聚型的城鎮(zhèn)化模式，拉美地區(qū)則出現(xiàn)了過度城鎮(zhèn)化，不同的城鎮(zhèn)化模式也決定了縮小城鄉(xiāng)差距的重點難點和政策選擇。

二是人口遷移政策。人口遷移下的城鄉(xiāng)互動使得城鄉(xiāng)發(fā)展始終處于動態(tài)變化中，同時人口遷移引發(fā)的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化也是影響城鄉(xiāng)關(guān)系的核心變量，因此人口遷移政策對于縮小城鄉(xiāng)差距至關(guān)重要。韓國實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的相對均衡，很大程度上與恰當(dāng)?shù)娜丝谶w移政策保障了大量鄉(xiāng)村人口向城市順利轉(zhuǎn)移有關(guān)。一方面，韓國并沒有采取行政措施限制或禁止農(nóng)村人口向城市遷移，因此韓國以城市為依托的工業(yè)化政策吸引了大規(guī)模的農(nóng)村人口涌入城市[14]；另一方面，韓國農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出“離土又離鄉(xiāng)”的舉家遷移特征，韓國政府通過介入住房供給實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口在城市安居，增加了農(nóng)村居民進(jìn)城的保障。1962年和1967年，韓國分別成立了韓國國家住房公司和住房銀行；1972年和1974年，又分別頒布了《住宅建筑加速法》和《土地金庫法》，1978年成立韓國土地開發(fā)公司，更加積極地以公營形式征用居住用地，1976—1978年公營征用居住用地占所有征用居住用地的80%以上；以韓國國家住房公司為代表的公營部門，基本以成本價向市場供應(yīng)小戶型房屋來滿足新增轉(zhuǎn)移人口的住房剛需，1981年韓國又出臺了關(guān)于“小戶型住宅義務(wù)比率”的政策，要求在商品房建設(shè)時，60平米以下的小戶型所占比例不得低于50%，以進(jìn)一步改善新進(jìn)入城市的居民住房條件[15]。日本非常重視對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，為他們向城市轉(zhuǎn)移提供比較寬泛的選擇領(lǐng)域[16]。美國專門出臺《人力發(fā)展與訓(xùn)練法》和《就業(yè)機(jī)會法》為轉(zhuǎn)移勞動力提供教育與就業(yè)指導(dǎo)，甚至為低收入者提供貸款和遷居費，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移[11]。

(二)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策

城鄉(xiāng)差距形成的原因之一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低于工業(yè)生產(chǎn)率，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)報酬和工業(yè)報酬的差距。為此，各國在縮小城鄉(xiāng)差距方面非常重視提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，采取了針對性的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。

科學(xué)越軌行為頻發(fā)對社會日常生活的危害不可忽視，正如本文章節(jié)4.1中所論述，隨著社會的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)越來越成為社會的重要支柱，社會生活的方方面面都離不開科學(xué)技術(shù)，科學(xué)越軌行為對科學(xué)技術(shù)最基本的安全問題都不能提供有效的保證，特別是醫(yī)療科學(xué)與工程科學(xué)中，科學(xué)越軌行為可能是數(shù)據(jù)造假、臨床結(jié)果造假、工程效果造假，這些越軌行為都會造成不可估量的醫(yī)療事故，工程事故等，最終對這社會生活造成不可預(yù)計的危害，甚至造成人員的傷亡。

一是農(nóng)產(chǎn)品價格政策。為了維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，各國在對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持保護(hù)的初始階段，始終把農(nóng)產(chǎn)品價格政策作為基礎(chǔ)性措施，包括目標(biāo)價格、最低支持價格、保護(hù)價收購等手段[7]。如美國從羅斯福新政開始到WTO協(xié)定生效為止，長期對許多農(nóng)產(chǎn)品實行最低保護(hù)價政策，其最大特征是與信貸支持相結(jié)合，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品出售價格低于市場價格時，農(nóng)場主可把農(nóng)產(chǎn)品交給信貸公司，政府百分百補(bǔ)貼市場價格與目標(biāo)價格之間的差額[6，17]。日本在1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》，采取了包括成本與收入補(bǔ)償、最低保護(hù)價、價格差額補(bǔ)貼和價格平準(zhǔn)基金等在內(nèi)的多種價格支持政策[9]。韓國從1968年起依次對稻米、大麥、小麥、大豆和玉米實施高價購、低價售的政策，由政府進(jìn)行差價補(bǔ)貼[9]。歐盟也有類似的價格支持。

二是收入支持政策。盡管價格政策有利于保障農(nóng)產(chǎn)品的收入，但也造成了嚴(yán)重的市場扭曲。在WTO貿(mào)易框架下，各國將對農(nóng)民的支持和保護(hù)政策重點轉(zhuǎn)向了收入支持。如日本在2000年開始在山區(qū)半山區(qū)實施直接補(bǔ)貼政策，這是在WTO框架內(nèi)日本調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的最初嘗試[18]。該政策依據(jù)各種土地生產(chǎn)條件差異而將補(bǔ)貼直接支付給農(nóng)戶，不掛鉤產(chǎn)量與價格，但要求享受補(bǔ)貼的農(nóng)民必須從事維護(hù)水渠道路等特定的農(nóng)業(yè)活動。當(dāng)前，日本已經(jīng)形成了以山區(qū)半山區(qū)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)多功能性直接補(bǔ)貼政策為支撐的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼體系，有效保障了農(nóng)民的收入水平[19]，日本農(nóng)民收入的近60%來自于各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不僅是日本，美國和歐盟也在不斷完善農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，并加大了對農(nóng)業(yè)收入保險補(bǔ)貼政策的探索。

(三)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

在高收入國家，農(nóng)業(yè)收入不一定是農(nóng)村居民收入的主要來源，這些國家更為青睞在農(nóng)村開展附加值高、社會經(jīng)濟(jì)過程復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動[20]，采取多樣化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，以此來增加農(nóng)村居民就業(yè)機(jī)會，提升收入水平。

一是挖掘鄉(xiāng)村多元價值的政策。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動并非只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從鄉(xiāng)村自身的多功能性出發(fā)可以有著更為豐富的選擇。如日本鼓勵地方發(fā)展地方性經(jīng)濟(jì)與地域文化，在鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)起了“一村一品”等運(yùn)動，推出大批具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品，極大地豐富了鄉(xiāng)村的多元功能[11]。日本把鄉(xiāng)村功能從單一提供食物逐漸拓展到文化傳承、環(huán)境保護(hù)、休閑觀光等多個方面，提出“六次產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展理念，通過創(chuàng)造同質(zhì)性低、空間上難以移動、更依賴鄉(xiāng)村特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)品，不僅推動了農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展助力農(nóng)民增收，也發(fā)揮了活化鄉(xiāng)村的重要作用[21]。德國也同樣在政策上支持打造多功能農(nóng)業(yè)和多功能鄉(xiāng)村，支持保護(hù)鄉(xiāng)村景觀文化，促進(jìn)“半農(nóng)業(yè)”和旅游業(yè)、手工業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村人口充分就業(yè)和增收提供穩(wěn)定保障[22]。

二是引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的政策。把城市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)到鄉(xiāng)村發(fā)展也是一些國家激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的重要方式。如在20世紀(jì)60年代的法國，東部工業(yè)城市和西部農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村在收入、公共服務(wù)等方面有著懸殊差距，分別呈現(xiàn)了一個富裕的工業(yè)法國和一個貧窮的農(nóng)業(yè)法國。為了縮小城鄉(xiāng)差距，法國實施了“領(lǐng)土整治計劃”，其中“工業(yè)分散政策”是最重要的組成部分。該政策旨在大力發(fā)展交通運(yùn)輸事業(yè)，限制人口和工業(yè)在巴黎、里昂、馬賽等區(qū)域過度集中，鼓勵企業(yè)向鄉(xiāng)村地區(qū)遷移和投資[22]。同時，法國創(chuàng)建了“區(qū)域自然公園”作為承接城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)往來的平臺，通過鄉(xiāng)村高品質(zhì)的自然景觀吸納各類城市經(jīng)濟(jì)活動來此舉辦，旨在實現(xiàn)自然景觀與人文活動的互補(bǔ)互進(jìn)[23]。日本和韓國也都曾通過制定稅收、貸款優(yōu)惠等政策措施，引導(dǎo)城市工業(yè)合理有序地向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)50年代，日本政府開展了大規(guī)模的鄉(xiāng)村工業(yè)化運(yùn)動；韓國政府則推行以鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)為載體的園區(qū)模式，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工工廠[24]。

(四)農(nóng)村公共服務(wù)保障政策

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民可以享受均等化的公共服務(wù)，高收入國家都會通過健全農(nóng)村公共保障政策來縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的差距。

一是公共設(shè)施建設(shè)資金偏向農(nóng)村。為了縮小城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)方面的差距，各國都注重把公共設(shè)施建設(shè)資金更多地用于農(nóng)村。20世紀(jì)60年代末開始，日本中央財政預(yù)算的10%以上用于投入農(nóng)村公共產(chǎn)品，加上地方預(yù)算后的總投入超過農(nóng)業(yè)GDP總額，采取了直接補(bǔ)貼項目投資、貸款貼息、地區(qū)性開發(fā)金融等不同政策手段[25]。韓國于1970年啟動“新村運(yùn)動”，政府財政預(yù)算中的農(nóng)村開發(fā)費用從 1971年到1978年增加了7.8倍，中央和地方財政投資合計增加了82倍，主要用于支持修建農(nóng)村用水系統(tǒng)、擴(kuò)大農(nóng)村供電系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)、改建村莊、擴(kuò)建鄉(xiāng)村道路，為農(nóng)民創(chuàng)造宜居宜業(yè)的良好環(huán)境[7]。美國自2009 年以來資助鄉(xiāng)村發(fā)展的公共財政資助金額達(dá) 2 534.34 億美元，是資助城市社區(qū)發(fā)展金額的3.98倍[22]。20世紀(jì)60年代，德國出現(xiàn)的“逆城市化”進(jìn)程推動德國開展村莊更新工作，主要對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新，同時對鄉(xiāng)村自然環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，財政資金對村莊更新中的歷史建筑修繕保護(hù)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，各級財政承擔(dān)了80%的修繕保護(hù)費用，還承擔(dān)了個人住房改造費用的20%，讓各地鄉(xiāng)村能夠體現(xiàn)各自的別致景觀[22]。

二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。盡管城鄉(xiāng)在醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度的確立上會存在時間差，表現(xiàn)為農(nóng)村的醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度的確立時間普遍要晚于城鎮(zhèn)[8]，但各國都會選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后提高農(nóng)村居民的社會保障水平。美國在1935年通過《社會保障法案》確立了全國統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，之后在1950年和1954年兩次修訂法案分別把農(nóng)場雇員和農(nóng)場主納入到養(yǎng)老覆蓋范圍[26]，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險機(jī)會均等，養(yǎng)老保險形式也逐步完成單由政府承擔(dān)保障職能向以私營保險為主、政府保險為輔、自愿性保險為補(bǔ)充的過渡[27]。澳大利亞和日本等國不僅關(guān)注城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險機(jī)會的均等，還特別注重保障效果的均等，如澳大利亞在養(yǎng)老護(hù)理項目資金提供上向農(nóng)村傾斜，并且要評估鑒定這些項目是否能夠滿足老年人的護(hù)理需求[27]。

三、國外縮小城鄉(xiāng)差距的經(jīng)驗

高收入國家采取了豐富的政策措施應(yīng)對城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，逐漸建立起城鄉(xiāng)之間均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從這些國家的發(fā)展歷程中，可以提煉出值得發(fā)展中國家借鑒參考的政策思路和政策工具，但如果只是按照政策本身“抄作業(yè)”，而忽視政策的實施條件、執(zhí)行過程、動態(tài)演化以及政策之間的協(xié)調(diào)和制約，恐怕很難成功，甚至可能因借鑒不當(dāng)而使本國的發(fā)展經(jīng)歷成為他國日后要避免的教訓(xùn)。由此，要充分認(rèn)識到高收入國家縮小城鄉(xiāng)差距政策措施的不完全(或有限)適用性，更加全面審慎地思考政策背后的邏輯。

(一)政策選擇需因地制宜且因時而變

從代表性國家縮小城鄉(xiāng)差距所采取的主要政策措施看，即便有著相同的政策方向和政策目標(biāo)，各國在政策工具的選擇上也十分不同，都有其獨具特色的政策設(shè)計，這與各國國情和當(dāng)時所處的發(fā)展階段密切相關(guān)。不僅如此，西方工業(yè)化國家在平衡城鄉(xiāng)發(fā)展時所面臨的全球背景也與當(dāng)下完全不同。與后發(fā)國家相比，這些國家處于更寬松的全球環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)全球化程度相對較低、國與國之間的貿(mào)易競爭程度也不比當(dāng)前，因而獲得了更大的政策調(diào)整空間。OECD的不少成員國在20世紀(jì)中期就已經(jīng)完成工業(yè)化，達(dá)到了相當(dāng)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，當(dāng)時各國政府在制定政策時并沒有明確的城鄉(xiāng)之分[20]，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距本身并不嚴(yán)重，對城鄉(xiāng)關(guān)系的政策干預(yù)更多體現(xiàn)為對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。而實施農(nóng)業(yè)政策的目的并非單純?yōu)榱颂岣咿r(nóng)村居民收入，還有一部分原因是各國對糧食安全的擔(dān)憂。當(dāng)這些國家完成以城市社會和城市經(jīng)濟(jì)為主的過渡，進(jìn)入逆城市化階段之后，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等失衡現(xiàn)象變得更為突出，因此也就越來越關(guān)注城鄉(xiāng)差距問題，對農(nóng)村地區(qū)的明確政策才得以出現(xiàn)。不僅如此，OECD還專門提出了認(rèn)識和構(gòu)建合理城鄉(xiāng)關(guān)系的框架[28]。

(二)不同政策之間的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要

沒有哪個國家可以依靠某一項特定政策就能解決好城鄉(xiāng)差距問題，以不同政策協(xié)調(diào)配合為特征的綜合施策才是成功的關(guān)鍵?？傮w上，高收入國家在過去的工業(yè)化和城市化過程中，通過干預(yù)市場(包括城鎮(zhèn)化和人口遷移政策、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策)、推行制度性社會再分配(農(nóng)村公共服務(wù)保障政策)和主要用于社會領(lǐng)域的公共開支，較好地保證了城鄉(xiāng)居民的收入和生活并無明顯差距[13]。與之相對，在發(fā)展中國家對發(fā)達(dá)國家的“追趕”中，也存在一些因政策不協(xié)調(diào)而引發(fā)的教訓(xùn)。比如巴西走了一條快速城市化路徑，城市化水平已經(jīng)超過了85%。但在一定程度上，這是城鄉(xiāng)差距過大迫使農(nóng)村居民進(jìn)城謀生的結(jié)果，同時由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市化水平之間的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，不僅導(dǎo)致巴西城鄉(xiāng)之間的收入水平、生活條件等方面存在巨大差距，也衍生出了嚴(yán)重的城市貧民窟問題[29]，目前巴西72%的貧困人口生活在城市地區(qū)[30]。同樣，對于一些非洲國家，雖然在國內(nèi)采取了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但農(nóng)村公共投資水平低、效率低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距一直在擴(kuò)大[31]。

(三)政府的治理能力是政策效果的根本保障

從政策干預(yù)的角度看，縮小城鄉(xiāng)差距不僅取決于科學(xué)的政策設(shè)計和正確的政策選擇，還取決于政府的治理能力。如果政策實施能力薄弱，再好的政策設(shè)計也難以取得實效。加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)能力，有助于保障各級政府有效組織各類資源，對于將農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和政策轉(zhuǎn)化為真實成果至關(guān)重要。此外，也要通過加強(qiáng)各級政府之間和各級政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)性來提高治理能力，這種協(xié)調(diào)機(jī)制有利于保證各部門實現(xiàn)政策互補(bǔ)，避免政策重疊或相互矛盾。如韓國之所以能夠通過“新村運(yùn)動”縮小城鄉(xiāng)差距，得益于政府較強(qiáng)的治理能力，能夠?qū)︵l(xiāng)村發(fā)展作出科學(xué)規(guī)劃并協(xié)調(diào)多部門具體實施。韓國政府采取了“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方法，運(yùn)用“中央領(lǐng)導(dǎo)—地方參與—社區(qū)動員”的多層次治理模式，激勵社區(qū)的集體行動，并通過發(fā)起公共運(yùn)動和教育培訓(xùn)來轉(zhuǎn)變農(nóng)民的觀念，建立起一套行為準(zhǔn)則，激發(fā)農(nóng)民的社區(qū)意識，讓農(nóng)民主動參與到村莊的建設(shè)中，充分保障了韓國農(nóng)村實現(xiàn)持續(xù)不斷地發(fā)展[20]。

四、國際經(jīng)驗對我國縮小城鄉(xiāng)差距的啟示

作為人口大國和仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家，我國縮小城鄉(xiāng)差距面臨著不小的國內(nèi)外壓力。一方面，全球經(jīng)濟(jì)不確定性增加，大國博弈更趨復(fù)雜，競合關(guān)系深度調(diào)整，在發(fā)展中實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的外部環(huán)境并不友好；另一方面，我國城鄉(xiāng)差距自工業(yè)化初期以來長期存在，積累深化，形成了多種差距相互交織的困難局面，使得破解城鄉(xiāng)差距難題變得愈發(fā)復(fù)雜。雙重壓力疊加，決定了在我國縮小城鄉(xiāng)差距并非易事，必須要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略設(shè)計和可操作的政策方案。借鑒國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出幾點政策思考。

(一)以統(tǒng)一城鄉(xiāng)要素市場為基本著力點

“在發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差距”應(yīng)作為我國解決城鄉(xiāng)差距問題的基本理念，這是由我國所處發(fā)展階段和國際環(huán)境決定的，只有保證穩(wěn)定、持續(xù)、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能為縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造條件。發(fā)展的指向已然清晰，但縮小城鄉(xiāng)差距對發(fā)展方式不無要求。必須堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在避免城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大的同時，充分依靠市場機(jī)制引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展走向均衡。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的最大障礙是城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換面臨的體制機(jī)制壁壘始終未能打破，城鄉(xiāng)要素市場二元分割的局面嚴(yán)重抑制了市場機(jī)制的作用，造成了市場扭曲，降低了資源配置效率。因此，要優(yōu)先建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，尤其是在中央提出加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下，要抓住契機(jī)，盡快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力、土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場制度規(guī)則，進(jìn)一步釋放我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，為鄉(xiāng)村創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

(二)以補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板為導(dǎo)向重點施策

縮小城鄉(xiāng)差距，適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)不可或缺。我國已出臺不少針對性政策措施，但常因政策分散導(dǎo)致政策效果大打折扣。由此，下一步要突出政策重點，更加聚焦到補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板上來。要優(yōu)先補(bǔ)足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，尊重城鄉(xiāng)人口流動規(guī)律，既要防止投入不足導(dǎo)致質(zhì)量不高，更要避免投入過度造成嚴(yán)重浪費。要以城鄉(xiāng)公共資源配置均衡化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，全面提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平；建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)公平共享機(jī)制，全面提高農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量；以正在進(jìn)行的國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革為契機(jī)，探索縣域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)機(jī)制。要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)支持政策和農(nóng)村發(fā)展政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策體系，瞄準(zhǔn)提高農(nóng)民收入，健全農(nóng)村發(fā)展政策體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)增收，通過兩類政策的整合實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一體推進(jìn)。

(三)通過提高治理能力保障政策高效執(zhí)行

把縮小城鄉(xiāng)差距的政策措施轉(zhuǎn)化為實際成果的關(guān)鍵，是要加強(qiáng)組織保障，提高各級政府的治理能力并協(xié)調(diào)好不同部門之間的關(guān)系。中央層面要做好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮好城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度的作用，圍繞加快縮小城鄉(xiāng)差距，協(xié)調(diào)各成員單位分頭抓好政策支持保障，加強(qiáng)跟蹤督導(dǎo)。地方層面分別針對本地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況制定縮小城鄉(xiāng)差距的具體政策方案，對干部開展實績考核，同時建立激勵機(jī)制，將實績考核與晉升、評優(yōu)等掛鉤。中央政府應(yīng)給予地方政府更大的分散決策權(quán)力，實現(xiàn)統(tǒng)一部署與本地實際的有機(jī)結(jié)合。在“自上而下”推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時，也要形成自下而上的反饋機(jī)制，尤其是激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等鄉(xiāng)村組織與鄉(xiāng)村居民的能動性，為鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)造更多可能。