全生命周期視角下公路債績(jī)效管理路徑研究

文/陳翠萍

1.引言

近年來(lái)，政府為了加強(qiáng)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，提出“補(bǔ)短板、惠民生、強(qiáng)后勁”的目標(biāo)，而專(zhuān)項(xiàng)債投資作為其中的關(guān)鍵一環(huán)，也積極響應(yīng)這個(gè)口號(hào)。但是當(dāng)前地方專(zhuān)項(xiàng)債在收益注水、資金管理規(guī)范等方面仍存在很大的問(wèn)題，這可能導(dǎo)致后續(xù)償還不了債款，抹黑政府部門(mén)的形象。為改變這種局面，財(cái)政部實(shí)施了《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》?！掇k法》不僅對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的五個(gè)環(huán)節(jié)做出了具體規(guī)定；而且還規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目要建立全生命周期跟蹤問(wèn)效機(jī)制，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)督，爭(zhēng)取用3～5年時(shí)間大致健全預(yù)算績(jī)效管理體系。2021年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債限額為36500億元，資金的實(shí)際投向主要在交通基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生，所占比分別達(dá)到31%和18.8%。投資交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金金額較大，而其中最典型的又是公路債。但從公路債實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，公路債績(jī)效管理出現(xiàn)項(xiàng)目走偏、目標(biāo)管理不規(guī)范、建設(shè)推進(jìn)慢、債券資金執(zhí)行率不高、監(jiān)控不嚴(yán)等問(wèn)題。鑒于此，文章以公路債為研究對(duì)象，通過(guò)分析其績(jī)效管理的五個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建其績(jī)效管理的全生命周期機(jī)制，以期改善公路債績(jī)效管理的制度環(huán)境和運(yùn)行效率。為改變近年來(lái)公路債績(jī)效管理中出現(xiàn)的項(xiàng)目走偏、目標(biāo)管理不規(guī)范、建設(shè)推進(jìn)慢、債券資金執(zhí)行率不高、監(jiān)控不嚴(yán)等問(wèn)題，故本文試圖從公路債的績(jī)效評(píng)估、目標(biāo)管理、過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用五個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，構(gòu)建公路債績(jī)效管理的全生命周期機(jī)制，以期改善公路債績(jī)效管理的制度環(huán)境和運(yùn)行效率。

2.公路債全生命周期績(jī)效管理現(xiàn)狀

目前，財(cái)政部要求地方政府在公路債項(xiàng)目“借、用、管、還”閉環(huán)過(guò)程中約束發(fā)債融資，擴(kuò)大有效投資，但在實(shí)際執(zhí)行中，還有一些問(wèn)題和難點(diǎn)。

2.1 事前績(jī)效評(píng)估階段。（1）項(xiàng)目源頭把控易受政府影響。公路債券是政府行使職能的重要手段，有獨(dú)特的目標(biāo)定位。一是公路債券一般用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，以項(xiàng)目收益償付債務(wù)，達(dá)到融資平衡。二是項(xiàng)目本身的債務(wù)與資本之間有代際性，政績(jī)考核時(shí)易寅吃卯糧。故在立項(xiàng)時(shí)就應(yīng)開(kāi)展科學(xué)決策，看項(xiàng)目是否應(yīng)該進(jìn)行。但在事前源頭把控時(shí)，易受到政府的影響，特別是當(dāng)前政府已成為我國(guó)收費(fèi)高速公路運(yùn)營(yíng)主力軍，政府將易虛增收益，包裝項(xiàng)目發(fā)債，導(dǎo)致項(xiàng)目“走偏”。（2）績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與審核不規(guī)范。大多數(shù)公路債項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表中有項(xiàng)目年度績(jī)效目標(biāo)，但并未設(shè)置季度、月度、日度的績(jī)效目標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)一般設(shè)置產(chǎn)出、效益指標(biāo)，但缺少?zèng)Q策、管理指標(biāo)，使項(xiàng)目施行缺少政策支持；效益指標(biāo)下一般缺少生態(tài)效益指標(biāo)；三級(jí)指標(biāo)一般設(shè)置公眾滿(mǎn)意度、資金專(zhuān)款專(zhuān)用率等，但有關(guān)債券的指標(biāo)未設(shè)置；三級(jí)指標(biāo)不夠細(xì)化，未考慮時(shí)限性，定量指標(biāo)不足，且以相同的指標(biāo)去評(píng)估不同項(xiàng)目的績(jī)效。目前，績(jī)效目標(biāo)審核由政府部門(mén)進(jìn)行，審核時(shí)易受人員主觀判斷的影響，很可能出現(xiàn)目標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)于突出或保守、目標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容契合度較低的情況。

2.2 事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控階段。（1）項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)不到位。由于公路債項(xiàng)目施工受到區(qū)域、環(huán)境、天氣等情況的影響，且建設(shè)中拆遷、搬遷、選址、施工人員都會(huì)影響工程整體建設(shè)進(jìn)度，再加上目前國(guó)內(nèi)疫情嚴(yán)峻、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，如果各方面安排不合理、不到位，很容易使建設(shè)運(yùn)行效率較低。而且從公路債的績(jī)效管理現(xiàn)狀來(lái)看，投入資金大但公路產(chǎn)出卻小，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行效率不高，項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)也不到位。（2）公路債券資金執(zhí)行率有待提高。經(jīng)查閱歷年公路債項(xiàng)目的績(jī)效報(bào)告獲悉，受近年來(lái)疫情、洪澇等的影響，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度存在一定程度的滯后性，部分地段建設(shè)推進(jìn)較慢，導(dǎo)致預(yù)算支付進(jìn)度較慢；而且很多項(xiàng)目啟動(dòng)晚，可能會(huì)跨年執(zhí)行，相關(guān)支出報(bào)銷(xiāo)不及時(shí)且跨年結(jié)算、政府采購(gòu)周期長(zhǎng)或政府預(yù)付款等現(xiàn)象都導(dǎo)致資金執(zhí)行率不達(dá)標(biāo)，可見(jiàn)，公路債券資金執(zhí)行率有待提高。（3）監(jiān)控手段有待與大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)結(jié)合。近年來(lái)，我國(guó)公路行業(yè)建設(shè)突飛猛進(jìn)，建設(shè)工程項(xiàng)目愈加需與大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)相結(jié)合。調(diào)查資料顯示，大數(shù)據(jù)已改變了以往以投入為中心的績(jī)效評(píng)價(jià)方式，轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和效率。如今，如果仍采用以前的監(jiān)控手段，那么監(jiān)控效果將不高，績(jī)效管理效率也將低下，就不能有效地保障公路施工中的質(zhì)量、建設(shè)考核達(dá)標(biāo)程度。

2.3 事后績(jī)效評(píng)價(jià)階段。（1）績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范性有待提高。從歷年政府部門(mén)對(duì)公路債項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)方面來(lái)看，不規(guī)范地方有很多。一是部分項(xiàng)目沒(méi)有對(duì)不達(dá)標(biāo)指標(biāo)說(shuō)明原因或說(shuō)明原因并不充分、恰當(dāng)；二是部分項(xiàng)目未對(duì)項(xiàng)目存在的問(wèn)題及改進(jìn)措施進(jìn)行說(shuō)明；三是評(píng)價(jià)表沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，有些項(xiàng)目的評(píng)價(jià)表未列示評(píng)價(jià)總得分，有些項(xiàng)目未對(duì)年度目標(biāo)和目標(biāo)完成情況進(jìn)行說(shuō)明，還有些項(xiàng)目未提供評(píng)價(jià)項(xiàng)目的相關(guān)材料等。（2）公路債券管理制度機(jī)制有待健全。目前我國(guó)對(duì)公路債券項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)很少，公平、公正、公開(kāi)的意識(shí)還很不到位。從歷年的公路債券績(jī)效評(píng)估報(bào)告來(lái)看，有些公司并未制定債券資金管理制度，這使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案制定不夠細(xì)化、嚴(yán)謹(jǐn)，且在《管理辦法》中，這方面描述的也很籠統(tǒng)，相關(guān)內(nèi)容偏向于整體的把握，債券管理較少。

2.4 結(jié)果應(yīng)用階段。（1）結(jié)果反饋機(jī)制有待健全。目前，《管理辦法》要求，財(cái)政部與交通運(yùn)輸部相互配合進(jìn)行債券資金的管理和審核，然后將結(jié)果進(jìn)行反饋，但其中并沒(méi)有過(guò)程監(jiān)控，很可能出現(xiàn)政府部門(mén)的投機(jī)行為，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果很難作為下一年預(yù)算安排的依據(jù)。所以，完善結(jié)果反饋機(jī)制就成了推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。（2）預(yù)算未來(lái)資金與收入方面有不足。如今，我國(guó)已經(jīng)形成比較完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，但財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)停滯不前。且由于施工程序復(fù)雜、流程多，對(duì)于預(yù)測(cè)之后項(xiàng)目的績(jī)效管理情況影響也不大，所以預(yù)測(cè)未來(lái)資金投入額度和未來(lái)資金收入就有難度，債務(wù)負(fù)擔(dān)就難以減輕，更需防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.公路債全生命周期績(jī)效管理優(yōu)化路徑

根據(jù)公路債的績(jī)效管理現(xiàn)狀和全生命周期中所遇到的困境，提出以下優(yōu)化路徑，并構(gòu)建全生命周期機(jī)制（如下圖1所示），以期對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出具有前瞻性、動(dòng)態(tài)化的建議。

3.1 強(qiáng)化績(jī)效制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與績(jī)效管理一體化。在事前階段，一要完善政府考核機(jī)制，阻止政府的過(guò)度舉債動(dòng)機(jī)；二要盡可能細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)，合理展示項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出、融資成本、還債風(fēng)險(xiǎn)。一方面對(duì)不同項(xiàng)目設(shè)置不同的績(jī)效指標(biāo)，能客觀的要定量，需主觀的要定性；另一方面時(shí)效指標(biāo)的目標(biāo)值要考慮債券資金，對(duì)其設(shè)置債券資金執(zhí)行率、債券預(yù)算編制科學(xué)性等三級(jí)指標(biāo)。另外，績(jī)效目標(biāo)審核時(shí)評(píng)估者也要公平公正，形成嚴(yán)格的審核制度。在事中階段，一要考慮疫情反復(fù)等外部環(huán)境對(duì)工程建設(shè)的制約，加快場(chǎng)地的拆遷、整備工作，保證項(xiàng)目主體建設(shè)的完成度；二是跨年執(zhí)行的項(xiàng)目要對(duì)相關(guān)支出如何報(bào)銷(xiāo)有明確的時(shí)間規(guī)定，嚴(yán)格控制預(yù)付款項(xiàng)額度；三是盡可能縮短材料及設(shè)備采購(gòu)、驗(yàn)收和支付周期，做好資金預(yù)測(cè)，提前應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問(wèn)題。在事后階段，一是完善項(xiàng)目論證、發(fā)行方式、信息披露等的規(guī)范性，形成公平公正的公路債績(jī)效評(píng)價(jià)；二是圍繞債券資金的“借、用、管、還”建立相應(yīng)的債券資金管理制度，如“用”時(shí)明確資金支出范圍；“管”時(shí)合理籌劃債券利息償還途徑；“還”時(shí)，明確還款資金來(lái)源、還款方式等。三是對(duì)于績(jī)效不佳的項(xiàng)目，可以考慮降低所在地公路債規(guī)?；蛟跊](méi)有進(jìn)行整改之前，不能新增一般經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

3.2 統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)施全過(guò)程穿透式監(jiān)管。在公路債項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，要實(shí)施穿透式監(jiān)管，要嚴(yán)格審核工程設(shè)計(jì)、測(cè)算方案，保證債券“發(fā)得出，用得好、還得上”。在公路債項(xiàng)目的績(jī)效管理中，需從監(jiān)管主體和管理主體兩個(gè)層面進(jìn)行把控，穿透式地對(duì)五個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)化完善，形成規(guī)范、適用的“三表一報(bào)告”。一是“做優(yōu)”績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表。建議以后年度績(jī)效目標(biāo)編制圍繞產(chǎn)出、效益指標(biāo)設(shè)計(jì)要求，細(xì)化年度建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。二是“做實(shí)”績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控表。政府部門(mén)要組織相關(guān)人員及時(shí)了解相關(guān)監(jiān)控信息，對(duì)偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目及時(shí)糾偏。三是“做真”績(jī)效自評(píng)表。在以后期間項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，如實(shí)開(kāi)展自評(píng)價(jià)工作。四是“做深”績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。建議各項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門(mén)在以后年度圍繞債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)要求，積極開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并及時(shí)向財(cái)政部門(mén)上交部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

3.3 加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)控，協(xié)同運(yùn)用大數(shù)據(jù)與信息化技術(shù)。作為新時(shí)代公路建設(shè)者，需不斷地在公路建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中運(yùn)用新技術(shù)。一是利用圖像視頻監(jiān)控技術(shù)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、施工、訪談等進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤記錄，并利用多個(gè)相機(jī)將每個(gè)現(xiàn)場(chǎng)視頻和數(shù)據(jù)直接傳輸?shù)巾?xiàng)目管理指揮辦公室。二是利用信息化監(jiān)控技術(shù)對(duì)施工階段中的安全隱患進(jìn)行提早預(yù)防，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題做到“隨發(fā)現(xiàn)，隨糾正”。三是基于數(shù)據(jù)共享，減少數(shù)據(jù)的重復(fù)性，確保數(shù)據(jù)的一致性和兼容性，形成公路施工過(guò)程中的實(shí)用性資料。

3.4 融合風(fēng)險(xiǎn)管理，建立一定的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。協(xié)同好公路債券與金融市場(chǎng)以完善公路債的發(fā)行機(jī)制，引導(dǎo)金融市場(chǎng)組織部門(mén)加入公路債券項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)管。一是引入專(zhuān)業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展追蹤評(píng)價(jià)，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)公開(kāi)評(píng)價(jià)信息，提高債務(wù)管理透明度；二是定期評(píng)估監(jiān)測(cè)地點(diǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向有關(guān)機(jī)構(gòu)警示風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，并設(shè)立債券備付金開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；三是成立公路債績(jī)效評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)，與金融市場(chǎng)協(xié)同，嚴(yán)禁政府違法、違規(guī)擔(dān)保舉措，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用、融資與收益平衡，形成資金與項(xiàng)目的同步雙閉環(huán)。