新時代下基層稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算績效管理研究

丁 嘉

(南京財經(jīng)大學，江蘇 南京 210023)

一、引言

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，全球經(jīng)濟面臨著復(fù)雜的形勢，下行風險在急劇增加。在這種背景之下，我國已逐漸進入了緩慢增長的新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展時代。從2018年以來，我國開始進行稅收管理體制改革，將國稅與地稅機構(gòu)合并，這是一場系統(tǒng)性的改革。與此同時，全面預(yù)算績效管理的時代也在逐步而來。從開始提出全面實施預(yù)算績效管理以來，中央和地方各級政府都開始響應(yīng)國家在績效管理改革方面的號召，大力進行全面預(yù)算績效管理改革，經(jīng)過一系列的嘗試與努力，其成效顯著，但依舊還是存在著許多問題。

在此背景下，如何提高預(yù)算績效管理水平來適應(yīng)當下的稅務(wù)系統(tǒng)是財政績效改革的重中之重。基層稅務(wù)機關(guān)實施績效管理既豐富了基層稅務(wù)系統(tǒng)績效管理的理論基礎(chǔ)，也有助于提升稅收征管水平，建立現(xiàn)代稅務(wù)管理體制，對探索稅收社會績效、創(chuàng)新管理模式具有重要意義。

二、文獻綜述與理論闡述

績效管理原來是企業(yè)用來評價員工工作效果的。之后，才逐漸被引用于政府部門中，用來支持政府行政活動的資金使用體系的一種評價模式，從而用來提升其履行職責中所產(chǎn)生的社會效果。通過梳理國內(nèi)外關(guān)于預(yù)算績效管理的文獻以及案例，可以從中汲取到可以為支持我國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理改革的理論知識，從而為我國新時代下的經(jīng)濟發(fā)展貢獻一分力。

(一)國外預(yù)算績效管理的研究

所謂的“績效預(yù)算”概念最初出現(xiàn)在美國，之后在新公共管理運動中得到廣泛運用。西方學者的公共管理思想明顯早于國內(nèi)，他們普遍認可績效預(yù)算管理對企業(yè)管理以及包括稅務(wù)部門在內(nèi)的公共部門運作的積極效應(yīng)。Allen[1]通過研究60年前美國的發(fā)展狀況，發(fā)現(xiàn)推進預(yù)算績效管理有利于國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，其詳細闡述了預(yù)算績效的評價過程。關(guān)于其研究路徑，從原先的關(guān)注效率轉(zhuǎn)變到重視民生價值，強調(diào)績效管理中的人文關(guān)懷思想，不同的國家的側(cè)重點也會有所不同。對稅務(wù)系統(tǒng)，西方有些國家已經(jīng)開始側(cè)重于以納稅人服務(wù)感為評價重點的績效管理評價體系，且強調(diào)績效文化的重要性。

(二)國內(nèi)預(yù)算績效管理的研究

國內(nèi)學者主要在中國國情的基礎(chǔ)上，通過學習并研究國外的成功經(jīng)驗與案例來進一步推進我國政府預(yù)算績效管理改革。如今，主要形成具有中國特色的預(yù)算管理模式，是以財政資金的支出結(jié)果為導向的活動，將績效目標的制定、監(jiān)控、評價與管理應(yīng)用融入預(yù)算管理活動中，以進行資源的優(yōu)化配置。孫克競和王芷婷[2]通過實證分析發(fā)現(xiàn)地方政府預(yù)算績效管理改革對財政支出的政策效果具有漸進式改良的特征，未來從上至下全面推進預(yù)算績效管理改革十分必要。何文盛和何忍星[3]通過研究發(fā)現(xiàn)，績效管理改革受到了市場化發(fā)展、財政收支的內(nèi)在驅(qū)動以及社會公眾的關(guān)切程度等多方面的壓力，為推動該項改革的縱向發(fā)展就要立足于中國的現(xiàn)實情況，重新定義新時代發(fā)展的改革定位。既需要從內(nèi)部出發(fā)，也要考慮外部因素的影響，采用上下結(jié)合的改革措施，推進全方位預(yù)算績效管理體系的建成。關(guān)于稅務(wù)系統(tǒng)實施績效管理的研究，大多學者都認為具有中國特色的政府績效評價管理模式存在著組織績效與個人績效之間關(guān)聯(lián)性太低、員工理論知識與操作流程不熟練等問題[4]。為了最大限度地解決績效管理過程中存在的問題，有學者認為可以使用平衡計分卡模式，這樣可以從定量去衡量基層稅務(wù)系統(tǒng)的預(yù)算績效管理水平，從而有利于優(yōu)化內(nèi)部管理。此外，還應(yīng)該要重視個人績效在稅務(wù)系統(tǒng)績效管理中的重要性，調(diào)動員工工作的積極性，加強與組織績效之間的協(xié)同性[5]。

(三)文獻綜評

鑒于稅務(wù)系統(tǒng)績效評價管理的理論性研究相對來說較少，并且稅務(wù)系統(tǒng)是政府重要的經(jīng)濟職能部門、服務(wù)型機構(gòu)，所以說要響應(yīng)國家號召，適應(yīng)政治體制改革，這對激發(fā)稅務(wù)大軍的活力、提高稅務(wù)人員的服務(wù)效率具有重要意義。基于此，本文以基層稅務(wù)系統(tǒng)作為研究對象，結(jié)合理論知識，分析其在預(yù)算績效管理過程中所存在的問題，結(jié)合國外的案例分析和中國特殊的國情，提出相應(yīng)的解決措施，以期為全國基層部門的績效管理實際工作的發(fā)展提供一定的參考。

三、稅務(wù)績效管理的發(fā)展歷程與必要性

(一)績效管理發(fā)展歷程

我國稅務(wù)系統(tǒng)實施績效管理主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。第一是1.0版本的初創(chuàng)期，源于20世紀80年代引入西方政府績效管理，該時期是逐步形成階段，是一次突破與創(chuàng)新；第二是2.0版本的考核型，稅務(wù)系統(tǒng)于2014年7月開始全面推行績效管理，初步建立了制度與框架，基本形成了上下級部門之間的逐級聯(lián)動；第三是3.0版本的管理型，于2015年開始實施。該版管理體系注重控制過程管理的各個環(huán)節(jié)，是一種考評全環(huán)節(jié)的績效管理；第四是4.0版本的治理型，信息化手段逐漸運用到績效管理過程中，引入多元主體參與，該體系更加成熟、科學。

(二)稅務(wù)系統(tǒng)進行全面預(yù)算績效管理的必要性

關(guān)于推進稅務(wù)系統(tǒng)中開展預(yù)算績效管理的原因如下:第一是可以實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標的手段，通過科學規(guī)范的績效評價手段來得到績效決策依據(jù)。為了預(yù)防內(nèi)置績效導向?qū)е碌慕Y(jié)果偏差，應(yīng)該將基層稅務(wù)部門、公眾以及評價人員等置于相同的系統(tǒng)中，然后進行全方位績效考評，這對其他政府部門具有借鑒意義。第二是可以體現(xiàn)預(yù)算績效管理的民主價值的理念[6]。預(yù)算績效管理最能體現(xiàn)民主觀念的是其不僅是以最終結(jié)果為導向，還能夠考慮到社會公眾的滿意度。只有全面實施績效管理，基層稅務(wù)系統(tǒng)才更容易在政府與公眾之間維系良好的關(guān)系。第三是體現(xiàn)基層稅務(wù)部門的地位，它是政府部門中重要的職能部門，主要承擔稅收資金收取的工作，事關(guān)社會經(jīng)濟建設(shè)、公眾生活滿意度等方面，同時對政府部門實施績效管理具有示范作用。稅務(wù)工作全面實施績效管理有利于提高工作人員的效率與服務(wù)質(zhì)量，進而確保政治經(jīng)濟改革的順利推進。

四、基層稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算績效管理中存在的問題

(一)根深蒂固的績效管理認識難以改變

基層稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算績效負責部門還沒有完全掌握其工作流程以及相關(guān)理論知識，認為績效管理只是一項普通工作，缺乏主動性與積極性。其產(chǎn)生的原因可能是基層稅務(wù)系統(tǒng)長時間以來“重結(jié)果、輕過程”的傳統(tǒng)思想觀念在短期內(nèi)難以輕易改變，高度看重資金利用率，缺乏有效的成本控制思想。此外，稅務(wù)人員也普遍認為績效管理與自己無關(guān)，考核沒有任何實質(zhì)性作用，反而會給他們造成額外的負擔，其積極性沒有完全調(diào)動起來。

(二)缺乏專業(yè)的績效評價管理人員

雖然近幾年來，全面績效管理的理念深入人心，但是在相關(guān)管理知識方面，稅務(wù)人員還是沒有開展系統(tǒng)性、科學性的培訓，以至于績效管理跟不上新時代的發(fā)展潮流。此外，由于稅務(wù)系統(tǒng)缺乏復(fù)合型人才，工作人員身兼數(shù)職，預(yù)算評價績效效果不理想，從而也阻礙了基層稅務(wù)系統(tǒng)對績效管理的推進。

(三)績效評價管理存在較多缺陷

首先是評價體系不科學，大多的基層稅務(wù)系統(tǒng)都沒有將評價主體以外的社會公眾納入評價體系中，這將會使得績效評價結(jié)果偏頗；其次是評價目標不合理，依舊會重視稅收收入，其幾乎成了評價體系中的硬性指標，把提升稅收收入、完成上級的稅收指標作為考核的主要目標；再次是評價指標沒有合理細化，主要就是對不同指標的細化程度不科學，定性指標多于定量指標，權(quán)重量化也是存在主觀性，難以合理把握；最后是會計核算基礎(chǔ)存在弊病，基層稅務(wù)系統(tǒng)與政府的核算基礎(chǔ)保持一致，以收付實現(xiàn)制為主，這顯然是不嚴謹?shù)?，對財政收入與支出的反映也是不合理的，不符合時代發(fā)展的潮流。

(四)績效管理事后應(yīng)用效果不顯著

我國政府現(xiàn)有的績效管理模式還是存在不足之處。為了以后更好地推進績效管理工作，就需要各個基層稅務(wù)部門能夠在每次績效考評流程結(jié)束之后進行反思，并且總結(jié)歸納，及時與上級進行溝通反饋，這對以后的績效考評會有事倍功半的效果。但是，從目前來看，基層稅務(wù)系統(tǒng)對績效考核結(jié)果沒有做好事后工作的反饋與改進，不利于績效管理工作的持續(xù)發(fā)展。

五、國外稅務(wù)系統(tǒng)績效管理的經(jīng)驗

美國稅務(wù)局進行平衡績效管理改革效果顯著，成了其他國家學習的典范。美國稅務(wù)部門對不同層次制定了不同的績效評價體系，不同對象的衡量指標及其權(quán)重會出現(xiàn)顯著性差異。其大量的考評指標主要通過定量與定性結(jié)合的模式，不僅包括政府評價還包括第三方評價，涵蓋了納稅人與稅務(wù)人員的滿意度、個人績效與組織績效等方面，形成了較為完善的績效管理模式，推動了組織與個人的共同進步。

英國稅務(wù)部門績效評價體系主要體現(xiàn)了“3E”原則①“3E”包括經(jīng)濟性、效率性和效益性。，用KPI指標來客觀、高效地衡量工作成效。對此，為達成目標進行了以下幾個方面的嘗試:扁平化的機構(gòu)設(shè)置減少了開支、信息電子化建設(shè)利于數(shù)據(jù)高效傳遞、第三方機構(gòu)的介入體現(xiàn)了公正性以及個人績效評價考核制度調(diào)動工作積極性。

除了美國和英國的績效管理經(jīng)驗，日本的定期考核體制、荷蘭的PDCA運行機制以及加拿大的企業(yè)管理模式都是值得我國學習的，但前提是要結(jié)合我國的實際情況。通過整理，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家都很堅持以人為本，把納稅人的滿意度放在績效評價目標的首位，同時會積極運用績效評價結(jié)果，將改進建議及時在之后的績效管理過程中體現(xiàn)。此外，他們也很重視員工績效的影響，會要求員工加強學習，努力成為能夠獨立完成職責任務(wù)的人才，進而實現(xiàn)部門與人員的雙贏。

六、加強稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算績效管理的建議

為了進一步深化“全面績效預(yù)算管理”的戰(zhàn)略部署，本文結(jié)合上述部分對基層稅務(wù)系統(tǒng)存在的問題以及國外的成功經(jīng)驗的闡述，提出以下相關(guān)建議。

(一)夯實稅務(wù)人員的專業(yè)知識

稅務(wù)人員對績效管理的流程以及基礎(chǔ)知識還沒有全面掌握，為此，基層稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該定期開展相關(guān)理論知識的學習活動，鼓勵員工參加有關(guān)績效管理的講座，積極與其他稅務(wù)部門進行交流，以此來提升稅務(wù)人員的知識儲備。除此之外，也可以引進一些績效管理人才來輔助稅務(wù)人員了解績效管理過程，培養(yǎng)員工的業(yè)務(wù)能力，使其成為復(fù)合型人才，加強內(nèi)部績效管理的隊伍建設(shè)并加大宣傳力度。

(二)營造績效管理文化氛圍

推廣基本稅務(wù)系統(tǒng)績效文化主要是從兩方面入手:對內(nèi)，要多開展相關(guān)宣傳活動，提煉出正確的績效文化，運用網(wǎng)絡(luò)手段幫助稅務(wù)人員更好地認可優(yōu)秀績效，使員工對績效文化行為形成自覺行為；對外，要積極開展各項推廣績效管理的思想活動，除了現(xiàn)場活動，還可以利用網(wǎng)絡(luò)平臺強調(diào)社會公眾“主人翁”的思想，大力宣傳績效管理對稅務(wù)系統(tǒng)管理的重要性，倡導社會公眾參與到稅務(wù)系統(tǒng)的評價管理中，并提出寶貴的建議，增強社會層面的關(guān)注意識，提高全員的參與度。

(三)完善預(yù)算績效管理的相關(guān)制度

應(yīng)結(jié)合本國國情，加快預(yù)算績效管理制度建立，明確基層部門層面績效管理的頂層設(shè)計與基本框架，并以此來完善基層稅務(wù)系統(tǒng)績效管理流程，明確不同崗位員工所承擔的職責，確?？荚u過程各步驟的順利實施。此外，為了公平性，還要規(guī)定基層稅務(wù)系統(tǒng)績效考評的約束機制，不單是上級對下級單位的考核和約束，還要相應(yīng)增加同級單位之間的考評過程。

由于我國政府會計核算基礎(chǔ)不同于企業(yè)，是以收付實現(xiàn)制為主，這明顯是不符合時代發(fā)展的要求的。所以為順應(yīng)此大潮流大趨勢，稅務(wù)系統(tǒng)要進一步完善權(quán)責發(fā)生制為主的會計核算改革，推進基層稅務(wù)系統(tǒng)績效管理框架下進行協(xié)同改革，實行財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離、相互銜接的核算模式。

(四)加強績效管理相關(guān)配套的改革

在大數(shù)據(jù)時代下，要進一步推進財務(wù)信息化建設(shè)，實現(xiàn)各財務(wù)平臺軟件之間稅務(wù)信息的共享，整合財務(wù)相關(guān)軟件，爭取實現(xiàn)軟件有預(yù)警和分析數(shù)據(jù)的功能。還要構(gòu)建稅務(wù)信息共享交流平臺，讓社會公眾可以隨時隨地查看到基層稅務(wù)系統(tǒng)的各種數(shù)據(jù)以及績效評價結(jié)果，并及時提出改進建議，以更好地體現(xiàn)信息的透明性與公開性。與其他部門進行密切合作與交流，及時掌握其他部門的準確信息，這減少了人為干擾，體現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的理論創(chuàng)新性，使社會公眾、企業(yè)以及政府各部門真正受益。

(五)繼續(xù)優(yōu)化績效考評體系

首先應(yīng)該不斷完善預(yù)算績效評價主體，稅務(wù)預(yù)算部門不僅要具有自身應(yīng)有的功能，還應(yīng)該要避免主觀傾向，將第三方的評價主體納入評價體系中，加強日常群眾監(jiān)督。其次，績效評價手段應(yīng)該予以完善。運用科學方法來劃分評價結(jié)構(gòu)的維度，爭取實現(xiàn)定量與定性相結(jié)合的指標模式。還要使用層次分析法或者德爾菲法等不同層級的指標權(quán)重進行檢驗。此外，結(jié)合相關(guān)原則持續(xù)優(yōu)化預(yù)算績效評價指標，增強指標的穩(wěn)定性，最大限度地減少主觀因素的影響，為指標體系的發(fā)展創(chuàng)造現(xiàn)實條件。

(六)實現(xiàn)績效管理的良性循環(huán)

為實現(xiàn)基層稅務(wù)系統(tǒng)預(yù)算管理的良性循環(huán)，可以從以下幾個方面改進:一是加強稅務(wù)系統(tǒng)中不同崗位員工之間的溝通交流，打牢預(yù)算績效管理工作的根基；二是提高日?？冃Ч芾肀O(jiān)督水平，重視日?？己酥贫?；三是增加上級以及同級單位的督查次數(shù)，對考核過程中存在的問題進行及時的整理并做出相應(yīng)的應(yīng)對策略，以及定時跟蹤各績效管理工作事后的運用效果情況；四是夯實個人績效管理體系，實現(xiàn)“崗能匹配”，引入淘汰機制，根據(jù)稅務(wù)人員的知識儲備情況、個人績效考核情況等來有效解決人才浪費問題。