衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的變革研究

韓 錚

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

衛(wèi)生事業(yè)單位作為我國從事特殊公共服務之一的事業(yè)單位類別，其提供了我國大部分的公共衛(wèi)生服務，在一定程度上，其人事管理能力以及服務的水平都影響著我國人民的幸福感和獲得感。然而，近些年來因醫(yī)患矛盾而產(chǎn)生的問題屢見不鮮，再加上人們對多元化公共衛(wèi)生服務的需要日益提高，傳統(tǒng)衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理暴露出了種種問題，導致服務水平降低，單位運行效率低下，這在無形之中降低了人們對公共衛(wèi)生事業(yè)單位的信任度。衛(wèi)生事業(yè)單位的服務水平與運行效率同事業(yè)單位的人事管理體制息息相關，為解決這些問題，進行衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理體制改革迫在眉睫。

自黨的十四大以來，黨中央就表示要重視事業(yè)單位的人事管理，要循序漸進地建立健全分類管理的事業(yè)單位人事管理體制，丁晶晶認為事業(yè)單位取消行政級別的改革，反映事業(yè)單位人事體制改革的復雜性[1]。隨著法規(guī)制度的不斷完善，事業(yè)單位人事管理體制的改革也在持續(xù)推進，逐漸建立了一套相對健全的事業(yè)單位人事管理制度。與傳統(tǒng)的人事管理制度不同，目前的職員制針對傳統(tǒng)管理制度中存在的管理效率低下等問題進行了改善，其更加注重管理的職能，力求事業(yè)單位管理人員的分層治理，提高其專業(yè)化管理水平。經(jīng)過多年的努力，事業(yè)單位人事管理體制的改革初見成效，比如打破了事業(yè)單位的終身制，建立了績效工資制度等，然而，改革依舊任重而道遠，一些老問題比如事業(yè)單位人員的冗雜，內(nèi)部管理的混亂以及等級秩序等依然存在[2]。因此研究衛(wèi)生事業(yè)單位改革路徑，以及其改革仍然存在的問題，最后提出政策建議就顯得比較有意義了。

一、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革軌跡

杜根旺和汪濤運用扎根理論分析了1978年至1994年、1995年至2005年和2006年至今中國創(chuàng)新政策經(jīng)歷的3個階段，發(fā)現(xiàn)人才和環(huán)境是重點[3]。同樣的，賈哲敏也認為扎根理論適用于公共管理領域[4]。在1993年、2001年、2009年和2014年這四個時間點，國家均頒布了關于事業(yè)單位人事管理體制改革的重要性政策文件，并且在2014年，國家頒布了《事業(yè)單位人事管理條例》，這標志著我國的事業(yè)單位人事管理體制進入法制化階段。因此衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的變革可以分為4個階段，分別是1993~2000年初次提出職員概念的階段；2001~2008年的崗位設置管理制度改革階段；2009~2014年的分類推進事業(yè)單位改革階段；2014年至今的整體構建人事管理制度階段。

文章將從政策環(huán)境、政策目標、政策措施以及政策權力四個方面，對衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的軌跡進行分析說明。

政策環(huán)境指的是事業(yè)單位人事管理體制改革時國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境，其在一定程度上對我國事業(yè)單位改革的政策落實產(chǎn)生較直接的影響，其涉及一些國內(nèi)外的大事件，例如我國深化改革開放，加入WTO等。在事業(yè)單位人事管理體制改革的第一、第二階段，當時我國的政策環(huán)境是正在進行市場經(jīng)濟體制的改革，并且經(jīng)濟全球化成為世界經(jīng)濟發(fā)展的主旋律；而到了第三、第四階段，雖然國外經(jīng)濟環(huán)境有著愈來愈多的機遇和挑戰(zhàn)，但國內(nèi)環(huán)境相對穩(wěn)定，此時的改革主要以新的經(jīng)濟態(tài)勢和衛(wèi)生事業(yè)體制改革為背景。

政策目標指的是政府為了達到某一個目的，根據(jù)當時我國所處的經(jīng)濟環(huán)境和制度中仍然存在的問題所制定的目標。在改革的第一階段，主要的目標是要克服平均主義，并推行行政單位和事業(yè)單位的分離；到了第二階段，事業(yè)單位需要構建充滿活力的用人機制，同時也要加強政、事分開的推行；在第三階段，由于我國進入了新的社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，事業(yè)單位用人的專業(yè)性也逐步加強，所以該階段的政策目標需要推動人才發(fā)展，吸引專業(yè)人才，并繼續(xù)深化政、事分開；2014年至今的第四階段，政策目標涉及了人員權益的保護。政策目標的變化也指引著衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制的改革方向。

政策能否順利施行并取得預估的效果，關鍵在于政策措施的設置是否合理，是否切實可行。事業(yè)單位人事管理制度目前主要包括考核評價制度、聘用制度、退出制度、崗位管理制度和收入分配制度等。在第一階段中，改革的政策措施主要針對的是事業(yè)單位的運行管理體系，對人事體制部分的政策措施相對較少，只有一個工資制度的改革有所涉及；到了第二階段，針對人事體制的改革措施開始明顯增加，其涉及的政策措施主要有領導人員管理制度、教育培訓制度、平衡人才隊伍結(jié)構、聘用制、分配制度、考核評價制度、監(jiān)督制度和崗位管理制度；第三階段國家進一步加強了人事管理體制改革，這一階段涉及的政策措施有聘用制、考核制度、處分制度、領導人員任用制度、崗位管理制度和人員流動制度；在第四階段，人事管理制度愈發(fā)完善，涉及聘用制、獎勵處分制度、領導人員管理制度、編制改革、崗位管理制度、考核培訓制度、收入分配制度和配套養(yǎng)老制度。事實上，根據(jù)實際的問題和需求，在不同的改革階段，政策措施是有所側(cè)重的，在第一階段以工資改革制度為主，到了第二階段則以聘用制為主。在第三階段，領導人員任用制度則占了主導地位[5]，2014年至今的第四階段又以聘用制為主?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著改革的深入，衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革措施在不斷地豐富與完善。

衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的政策權力指的是在單位職權劃分中，政府與單位的權力比例大小，其涉及組織領導、監(jiān)督管理和單位自主權的問題。在改革過程中，政府在衛(wèi)生事業(yè)單位的權力逐漸減小，單位的自主權逐漸擴大[6]，體現(xiàn)了政府簡政放權的精神，不斷深化政、事分開的改革。具體來說，在第一階段，衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理的政策權力幾乎全歸政府所有，政府統(tǒng)一領導，實行單位的組織領導；在第二階段，政府開始放權，雖然在權力分配中，政府依舊占主導地位，但事業(yè)單位出現(xiàn)了人事仲裁機構和職工代表大會等部門，開始出現(xiàn)監(jiān)督管理權力；到了第三階段，愈發(fā)強調(diào)部門間的監(jiān)管，要求全社會共同監(jiān)督，多方協(xié)調(diào)參與監(jiān)督；在第四階段，將前幾個階段的政策權力相結(jié)合，衛(wèi)生事業(yè)單位有了更多的自主權，同時社會的監(jiān)督管理進一步加強，輔以政府的統(tǒng)一領導。

二、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革的內(nèi)在邏輯

(一)政策目標趨向以人為本

在衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革的初期，由于改革開放，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)化為社會主義市場經(jīng)濟體制，衛(wèi)生事業(yè)單位的人事管理體制改革的首個切入點就是工資制度的改革，改革的目的是打破固有的平均主義，貫徹按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配方式。在改革的第二階段，政策提出要建立健全富有生機的用人機制。而到了第三、第四階段，改革的相關政策措施顯著聚焦于公共服務、公益事業(yè)以及人的發(fā)展。

(二)管理監(jiān)督權力分散

我國事業(yè)單位的人事管理一直受政府指導，對政府具有高度的依賴性，雖然近些年來我國政府在持續(xù)推進事業(yè)單位的人事管理體制改革，力圖推行行政單位和事業(yè)單位的權力分離，簡政放權，將權力下放到事業(yè)單位中去，但實際在事業(yè)單位的人事管理中，政府仍然處于主導地位。不過從政策的變化來看，政府的權力逐漸削弱，衛(wèi)生事業(yè)單位的自主管理權不斷擴大，社會外部監(jiān)督的作用越來越明顯。

(三)強化了衛(wèi)生事業(yè)單位的公益屬性

人們對公共衛(wèi)生服務的需求是巨大的，為了滿足該需求，在中國計劃經(jīng)濟時期，政府建立了龐大的衛(wèi)生醫(yī)療體系，并將衛(wèi)生事業(yè)單位的各項收支納入政府的計劃之中，國家承擔其所有的運營成本。為了推行政、事分開，國家開始了一系列衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制的改革，將權力下放的同時也帶來了一系列的問題，比如衛(wèi)生事業(yè)單位有了足夠的財政權力后，會注重追求經(jīng)濟效益，而逐漸削弱其社會公益性，導致本末倒置，失去了衛(wèi)生醫(yī)療機構的公信力。為了解決這一問題，提高衛(wèi)生事業(yè)單位的公益性，在改革的第三、第四階段，政府又開始注重針對衛(wèi)生事業(yè)單位的公益性進行改革。

三、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制仍存在的問題

(一)衛(wèi)生事業(yè)單位目前仍然缺乏規(guī)范化的人才流動機制

目前衛(wèi)生事業(yè)單位的人才流動機制仍然存在問題，其人才引進機制比較單一，同時事業(yè)編制的人員是有限額的，所以人才流失后難以補齊，或者所需人才不能及時到崗，人才的全面優(yōu)化問題亟待解決，并且當前我國不同層次的人進入單位享受到的薪資待遇存在差異，人才容易向高薪資崗位流動，使得我國部分衛(wèi)生事業(yè)單位的人才流失嚴重，人才流動機制需要不斷地完善改進。

(二)衛(wèi)生事業(yè)單位人才培養(yǎng)體系的缺失

由于衛(wèi)生事業(yè)單位工作的專業(yè)性較高，對人才的專業(yè)考核要求也較高，這使得人才培養(yǎng)的成本高，耗時長，資源消耗量大，因此相較于單位自身培養(yǎng)人才，許多衛(wèi)生事業(yè)單位更愿意從外部引入人才，導致衛(wèi)生事業(yè)單位無法建立一套完整的人才培養(yǎng)體系。在當下，部分事業(yè)單位在培養(yǎng)人才時，未能以制度化為出發(fā)點來開展培訓工作，而是聚焦于新的生產(chǎn)技術和新的業(yè)務技能培訓，長此以往難以提高事業(yè)單位的人才培育管理的成效。

(三)衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理在經(jīng)濟效益和社會效益之間難以取得有效平衡

目前，我國的衛(wèi)生事業(yè)單位很多是以差額撥款方式為主，在承擔社會責任的前提下，單位還需要承擔部分的經(jīng)濟效益，為了保證單位的順利運行，可能單位需要更多地關注經(jīng)濟效益，這與事業(yè)單位的初衷背道而馳，難以平衡社會效益與經(jīng)濟效益，造成了許多矛盾。社會轉(zhuǎn)型速度加快，很多衛(wèi)生事業(yè)單位也逐漸重視經(jīng)濟效益，衛(wèi)生事業(yè)單位在針對醫(yī)護人員的績效考核方面，也將盈利當成工作的重點，對自身社會責任難免有所忽視。

四、衛(wèi)生事業(yè)單位人事體制改革的政策建議

(一)加快建立健全衛(wèi)生人才的流動機制

衛(wèi)生事業(yè)單位需要充分利用市場的自由選擇機制，不斷優(yōu)化衛(wèi)生專業(yè)人才的人員結(jié)構，并促進人才的充分流動。我國地大物博，各地區(qū)間發(fā)展仍存在差異，資源分配不均勻，因此，各衛(wèi)生廳局可從全局考慮，統(tǒng)籌兼顧，進行人才資源的共享，建立人才信息共享及流動機制。

(二)構建完善的人才培養(yǎng)機制

衛(wèi)生事業(yè)單位要切實研究人才流失的主要原因，根據(jù)不同層次的需求，傾聽人才的需要和了解單位的需求[7]，將二者相結(jié)合，構建合理的人才培養(yǎng)機制。同時，衛(wèi)生事業(yè)單位應當針對不同的人才制訂科學的人才培養(yǎng)計劃，因材施教，一方面，要對人才進行衛(wèi)生專業(yè)知識和技能的培訓；另一方面，也要充分提高專業(yè)人才的創(chuàng)新能力，積極推動人才的可持續(xù)發(fā)展，防止青黃不接的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而推動衛(wèi)生事業(yè)單位的長足進步。

(三)在人事管理中重視社會效益指標

我國衛(wèi)生事業(yè)單位在現(xiàn)階段面臨較大壓力，不但肩負著完成公民醫(yī)療保障的重要任務，而且為了實現(xiàn)單位的長遠發(fā)展，還需要對人才工資待遇問題引起足夠重視，使人才隊伍更具穩(wěn)定性[8]。因此衛(wèi)生事業(yè)單位的改革應當在重視經(jīng)濟效益評價標準的同時，在評價模式上側(cè)重社會效益，使人才考核評價標準趨于合理。應當重視崗位職責的制定，在任務指標上增強科學性，對任務落實狀況進行全面考察，再結(jié)合考核結(jié)果實施必要的獎懲手段。

五、結(jié)語

我國的衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制改革正在穩(wěn)步推進中，改革的重點在于推進政、事分開上，并且正在不斷完善。但目前我國衛(wèi)生事業(yè)單位人事管理體制仍存在缺乏規(guī)范化的人才流動機制、人才培養(yǎng)體系缺失、人事管理在經(jīng)濟效益和社會效益之間難以取得有效平衡等問題。針對存在的問題，文章也提出了相應的對策建議，提出我國的衛(wèi)生事業(yè)單位應當加快建立健全衛(wèi)生人才的流動機制、構建完善的人才培養(yǎng)機制和在人事管理中重視社會效益指標的政策建議。衛(wèi)生事業(yè)單位應當積極響應國家政策，并結(jié)合自身實際情況，全面深化人事體制改革。