適時(shí)推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革

羅志恒

1994年的分稅制改革，有效地解決了中央與地方收入劃分的問題，提高了中央宏觀調(diào)控能力，理順了中央與地方關(guān)系，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，奠定了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要基礎(chǔ)。但是，分稅制改革還沒有深入地解決中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、省以下財(cái)政體制改革的問題。黨的十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)政的職能和定位從宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能上升到國家治理的高度；2016年以來，我國推動(dòng)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革持續(xù)取得新突破。

分稅制改革已經(jīng)30周年，新的政治經(jīng)濟(jì)形勢對財(cái)稅改革提出新的要求。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。從短期看，新一輪財(cái)稅體制改革要解決當(dāng)前財(cái)政緊平衡、土地財(cái)政何去何從、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題；從中長期看，財(cái)稅體制改革要建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更重要的是要為構(gòu)建新發(fā)展格局、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展、推動(dòng)共同富裕、充分調(diào)動(dòng)企業(yè)家和地方政府積極性做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，往往是重大改革的主要突破口?！柏?cái)”是表象、“政”是根本，財(cái)稅體制改革不僅涉及財(cái)稅制度本身，還涉及政府職能、政府規(guī)模、政府與市場邊界等其他制度改革。

新一輪財(cái)稅體制改革面臨新的政治經(jīng)濟(jì)形勢

當(dāng)前，開啟全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程，推動(dòng)中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展成為新的共識(shí)和行動(dòng)方向。財(cái)稅體制要服務(wù)于新的政治經(jīng)濟(jì)形勢和國家戰(zhàn)略。

第一，全球經(jīng)濟(jì)下行具有周期性和結(jié)構(gòu)性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對中國經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊?！笆奈濉逼陂g，世界經(jīng)濟(jì)從“低增長、低通脹、低利率和、高債務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗驮鲩L、高通脹、高利率、高債務(wù)”。全球經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿(mào)易摩擦頻發(fā)等難題，對中國的出口需求產(chǎn)生較大沖擊；美國推動(dòng)對中國“脫鉤斷鏈”、技術(shù)封鎖等，對我供應(yīng)鏈形成沖擊和不穩(wěn)定。

第二，國內(nèi)發(fā)展階段發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)“下臺(tái)階”，稅收收入和土地出讓收入增速下行，財(cái)政收入高增速時(shí)代已遠(yuǎn)去。2022年我國人口增長見頂回落，意味著由人口總量增加帶來的房地產(chǎn)增量需求退卻、市場下行拐點(diǎn)到來；與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收、土地出讓收入和土地金融受到嚴(yán)重影響。尤其是部分人口凈流出地區(qū)，將面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力和財(cái)政收入不足的問題。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯，將更加注重共同富裕的社會(huì)主義核心價(jià)值觀、照顧弱勢群體，重視兼顧效率和公平，重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，以及從過分追求量的增長和房地產(chǎn)繁榮轉(zhuǎn)向以科技創(chuàng)新推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)科技強(qiáng)國。相應(yīng)地，我國經(jīng)濟(jì)增長、稅基結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生重大變化。

第三，經(jīng)濟(jì)下行對企業(yè)的沖擊，迫使減稅降費(fèi)持續(xù)維持在較大規(guī)模，導(dǎo)致宏觀財(cái)政汲取能力下降；減稅降費(fèi)的邊際效應(yīng)遞減，如支出不能同步削減則推升債務(wù)規(guī)模。國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十三五”期間，我國累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到7.6萬億元。當(dāng)市場主體遭遇內(nèi)外部沖擊，民間呼吁減稅降費(fèi)，甚至出現(xiàn)“輿論倒逼，政策被動(dòng)響應(yīng)”式的減稅降費(fèi)。這不利于稅制的穩(wěn)定，也不利于宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定。一方面，企業(yè)面臨的勞動(dòng)力、能源、電力等成本上升對沖了減稅降費(fèi)帶來的成本下降；另一方面，部分“運(yùn)動(dòng)式、一刀切”的政策導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期和居民信心不振，企業(yè)追加投資、居民增加消費(fèi)積極性不足，難以拉動(dòng)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長；此時(shí)的減稅降費(fèi)僅僅推升了債務(wù)。這就是非財(cái)政政策沖擊導(dǎo)致財(cái)政政策陷入“減稅降費(fèi)陷阱”。

第四，人口老齡化沖擊社保并產(chǎn)生財(cái)政壓力。人口老齡化速度加快以及養(yǎng)老金支出標(biāo)準(zhǔn)提高（通脹上升以及提高養(yǎng)老金水平）導(dǎo)致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五”期間將伴隨勞動(dòng)年齡人口快速增加而更加顯著。

第五，人口流動(dòng)對財(cái)政體制產(chǎn)生沖擊。人口流動(dòng)導(dǎo)致社保等公共服務(wù)的提供必須從基于靜態(tài)和戶籍人口，轉(zhuǎn)向基于動(dòng)態(tài)和以常住人口為主要依據(jù)，與之對應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度、基本公共服務(wù)提供都要做出相應(yīng)的調(diào)整。否則大量的轉(zhuǎn)移支付撥付到人口流出地區(qū)，不僅導(dǎo)致人口流出地的公共產(chǎn)品和服務(wù)的閑置浪費(fèi)，而且導(dǎo)致人口流入地的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足。

第六，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)占比提高，對稅收征管和財(cái)力均衡形成挑戰(zhàn)。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)政制度更多基于工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來占有越來越重要地位，相應(yīng)的財(cái)政體制要做出調(diào)整，稅源、稅基要做新的界定。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)對傳統(tǒng)征管方式產(chǎn)生挑戰(zhàn)，部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能游離在征管之外；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的高度集中性，導(dǎo)致稅源的分布更加不均衡，對于區(qū)域稅收和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。

第七，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化趨勢日益明顯，增加政府潛在支出責(zé)任，不利于財(cái)政可持續(xù)性。當(dāng)市場主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)愈益增大并可能演化為公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府的職能范圍和支出責(zé)任隨之?dāng)U大，政府與市場的邊界不易劃分、有演化為“無限責(zé)任”的趨勢，乃至過度透支財(cái)政空間。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將對財(cái)政提出更高要求：既要支持突破“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域以維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈安全，又要維持財(cái)政可持續(xù)性、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策力度必須為未來的不確定性預(yù)留空間，確保財(cái)政的安全性和可持續(xù)性。

第八，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和統(tǒng)一大市場建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略，對財(cái)政的統(tǒng)籌和服務(wù)保障能力提出了更高的要求，也要求財(cái)稅體制做出進(jìn)一步改革。財(cái)政影響著生產(chǎn)分配流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)、影響供需兩端、影響國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)。國內(nèi)還存在地方政府間惡性競爭、制造政策洼地等現(xiàn)象，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場。財(cái)政必須在加快培育完整內(nèi)需體系、加快科技自立自強(qiáng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級(jí)、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、改善人民生活品質(zhì)、嚴(yán)守安全發(fā)展底線等方面做出貢獻(xiàn)。

新一輪財(cái)稅體制改革面臨的問題與主要目標(biāo)

1994年分稅制改革的成效

1994年分稅制改革，有力地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。一是集中了中央財(cái)力，有力地提高了中央宏觀調(diào)控能力；二是建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地縮小了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關(guān)系，維護(hù)了統(tǒng)一大市場，避免了區(qū)域分割；四是初步理順了中央和地方的關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期，從形形色色的包干制進(jìn)入穩(wěn)定的中央和地方關(guān)系階段。但1994年這一輪改革沒有很好地解決中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題和省以下財(cái)政體制改革的問題。

新一輪財(cái)稅體制改革要解決的問題

一是政府與市場的關(guān)系和邊界不清，導(dǎo)致政府兜底責(zé)任不斷擴(kuò)張，容易產(chǎn)生有限財(cái)力與無限支出責(zé)任間的矛盾，即財(cái)政困難；不利于發(fā)揮有效市場與有為政府的共同作用。

二是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)和支出責(zé)任，中央支出占比遠(yuǎn)低于國際平均水平，在“中央決策、地方執(zhí)行”制度體系下，地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。2016年以來，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域做了進(jìn)一步的劃分，但是共同事權(quán)和支出責(zé)任以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍保持較大規(guī)模，部分領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任有待于進(jìn)一步明確。國防安全、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域還部分地存在事權(quán)和支出責(zé)任下移的情況。部分省份（如北京地域范圍內(nèi)）政務(wù)服務(wù)、國際交往等中央與地方事權(quán)支出責(zé)任的劃分，還不夠清晰合理。

三是財(cái)力不夠協(xié)調(diào)，地方稅體系尚未建立，地方政府積極性有待進(jìn)一步發(fā)揮，有必要建立更具激勵(lì)相容的制度體系。

四是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。當(dāng)前中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已突破10萬億元。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至是逆向激勵(lì)。但是不加大對基層轉(zhuǎn)移支付，又不利于地方“三保”，必須通過改革走出非良性循環(huán)。

五是省以下財(cái)政體制差異性極大且不規(guī)范，有待進(jìn)一步深化改革。2022年6月出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，提出要完善省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財(cái)政體制，但如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜，仍是下一階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。

新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是財(cái)政可持續(xù)

（1）短期要化解當(dāng)前面臨的宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問題；（2）中期要通過體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問題，避免陷入財(cái)政危機(jī)；（3）長期要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、統(tǒng)籌發(fā)展和安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。這就需要立足經(jīng)濟(jì)數(shù)字化服務(wù)業(yè)化、人口老齡化少子化、人口流動(dòng)都市圈化或城市群化、推動(dòng)科技強(qiáng)國建設(shè)等內(nèi)外部約束，充分調(diào)動(dòng)中央和地方、企業(yè)等各方面積極性，通過重塑激勵(lì)約束制度，實(shí)現(xiàn)效率和公平的平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)。

新一輪財(cái)稅體制改革需要多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)

總體上看，財(cái)政體制改革的核心是“政”，是政府職能，是政府的規(guī)模，是政府與市場的邊界，這是探索新一輪財(cái)稅體制改革的前提條件。近年來財(cái)政形勢的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無限支出責(zé)任的矛盾，這在一定程度上源于政府與市場的邊界不清晰，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化（包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化）、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。從長遠(yuǎn)看，深化改革必須理清政府與市場的關(guān)系，簡政放權(quán)、深化行政體制和社保制度改革。但是改革要觸動(dòng)利益格局，財(cái)政改革“財(cái)”好解決，“政”則需要政治勇氣和魄力，也需要講藝術(shù)，妥善安置改革對象以贏得改革支持、減少阻力和陣痛。因此，財(cái)稅體制改革不能單兵突進(jìn)，要講究協(xié)同聯(lián)動(dòng)，需要其他改革的配合，并尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。具體來說：

（一）厘清政府與市場關(guān)系，厘清中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，解決好流動(dòng)人口公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

第一，厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。（1）深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理。如果政府長期大包大攬，大政府必然收支龐大。只有簡政放權(quán)，讓市場的歸市場、政府的歸政府，大量事業(yè)單位要么回歸非營利機(jī)構(gòu)，要么走向市場自負(fù)盈虧。（2）對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，同時(shí)配合市場化改革，放開市場準(zhǔn)入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力等。

第二，深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力。逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。（1） 共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場等目標(biāo)的提出，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平都至關(guān)重要，而這些外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)該由更高層級(jí)政府履行相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任。（2）真正實(shí)現(xiàn)中央上收事權(quán)和支出責(zé)任，就有必要實(shí)行垂直管理，把部門責(zé)任做實(shí)，否則仍要下移或者委托給地方政府來執(zhí)行，增加地方政府負(fù)擔(dān)。

第三，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調(diào)動(dòng)地方政府積極性，又要兼顧區(qū)域均衡發(fā)展，在轉(zhuǎn)移支付中需要嵌入激勵(lì)因子和公平因子。

第四，建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度，避免中央對地方多元目標(biāo)考核導(dǎo)致地方支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張。

第五，建立政策出臺(tái)前評(píng)估和實(shí)施效果的問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。政策出臺(tái)前后要同時(shí)考慮對財(cái)政收支的影響。

（二）盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建以共享稅為主體的地方稅收體系。

第一，盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求效果；選擇對普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅。有必要重新反思和評(píng)估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建、是否有利于科技創(chuàng)新，是否有利于市場的活躍和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定來落實(shí)減稅降費(fèi)。

第二，更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。我國18個(gè)稅種對應(yīng)5級(jí)政府，難以實(shí)現(xiàn)徹底的分稅制?！盃I改增”后，由于調(diào)整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預(yù)算收入占比總體平穩(wěn)（約54%左右）。由于失去了營業(yè)稅這個(gè)主體稅種，地方收入的主要構(gòu)成是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等共享稅，這對于構(gòu)建地方稅種體系產(chǎn)生了較大的沖擊。有必要更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建地方稅收體系，即以共享稅為主，能夠?qū)崿F(xiàn)中央和地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

第三，推動(dòng)個(gè)人所得稅改革，從分類與綜合相結(jié)合的征收模式轉(zhuǎn)為綜合征收，減輕工薪階層負(fù)擔(dān)的同時(shí)強(qiáng)化征管，確保個(gè)稅規(guī)模做大并發(fā)揮應(yīng)有的收入分配調(diào)節(jié)功能。其中，非勞動(dòng)所得（財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規(guī)模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結(jié)果必然是直接稅體系和納稅人意識(shí)難以真正建立；強(qiáng)化對直播等新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和娛樂明星等畸高收入群體的稅收征管力度；降低最高邊際稅率，提高稅收遵從度。寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管是未來方向。

第四，改革消費(fèi)稅，征稅范圍從煙、酒、汽車為主擴(kuò)展到高污染高耗能、高端服務(wù)業(yè)，比如高端會(huì)所和酒店，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，并逐步下劃給地方，充實(shí)地方稅。

第五，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。

第六，推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，強(qiáng)化征管的同時(shí)降低費(fèi)（稅）率。

第七，穩(wěn)妥探索研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅、碳稅等新的稅種。

（三）穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理，統(tǒng)籌財(cái)政資源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍；優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，健全政府債務(wù)管理制度。

第一，政府憑借政治權(quán)力的稅收收入和作為產(chǎn)權(quán)所有人的收入都應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理。目前政府產(chǎn)權(quán)收入僅僅包括土地以及部分資源產(chǎn)生的收入，要進(jìn)一步擴(kuò)大到其他資源，減少國有資源成為個(gè)別地方專享資源的情況。

第二，在收入增速下行與支出剛性不減的環(huán)境下，預(yù)算管理要加強(qiáng)統(tǒng)籌財(cái)政資源。目前政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算、一般公共預(yù)算調(diào)入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算規(guī)模逐步上升，有必要進(jìn)一步統(tǒng)籌“四本預(yù)算”，將政府性基金預(yù)算中可統(tǒng)籌使用的部分納入一般公共預(yù)算。

第三，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼。關(guān)鍵在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和資產(chǎn)質(zhì)量、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二（企業(yè)年金和職業(yè)年金）和第三支柱（商業(yè)保險(xiǎn)）的重要作用，實(shí)現(xiàn)多層次積累、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益、盡快全面放開計(jì)劃生育、適時(shí)適當(dāng)推遲法定退休年齡。

第四，提高財(cái)政支出績效，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率，把有限的財(cái)政資金用在“刀刃”上。政府收支體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策方向，要加強(qiáng)對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，確保國家重大戰(zhàn)略落地。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從發(fā)展財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政，更多體現(xiàn)“取之于民、用之于民”；轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費(fèi)。近年來，我國用于社保就業(yè)、醫(yī)療的財(cái)政支出占比有所增加，用于交通運(yùn)輸、農(nóng)林水等基建類支出占比有所下降。2022年社保就業(yè)、教育、醫(yī)療三者占財(cái)政支出的比重分別為14.1%、15.1%和8.7%，合計(jì)占比為37.9%，較2013年提高6個(gè)百分點(diǎn)，但仍遠(yuǎn)低于美國、德國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

第五，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍，提高公開的時(shí)效性和規(guī)范統(tǒng)一性，以促進(jìn)納稅人更好地監(jiān)督政府。當(dāng)前省級(jí)政府預(yù)算公開有較大進(jìn)步，但地市和區(qū)縣級(jí)預(yù)算公開還存在公開不及時(shí)、公開范圍不夠、公開內(nèi)容不規(guī)范統(tǒng)一等問題。

第六，遏制隱性債務(wù)增量，化解存量，健全政府債務(wù)管理制度。

第七，優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度。強(qiáng)化績效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率。

第八，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，實(shí)事求是面對風(fēng)險(xiǎn)。提高國債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重，遏制隱性債務(wù)增量；發(fā)行長期建設(shè)國債。提高國債比重，不僅可以拉長債務(wù)周期、降低債務(wù)付息成本，緩解地方政府債務(wù)壓力，而且能夠完善國債市場。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項(xiàng)債比重，可以避免缺乏項(xiàng)目收益的項(xiàng)目被包裝為有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，讓潛在的風(fēng)險(xiǎn)顯性化。發(fā)行長期建設(shè)國債，支持外部性較強(qiáng)、受益范圍較大的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。由此，實(shí)現(xiàn)資金的投向與資金性質(zhì)匹配，實(shí)現(xiàn)目的與手段的匹配，即地方政府公共服務(wù)的收支差由地方一般債支持，有專項(xiàng)收益的項(xiàng)目通過地方專項(xiàng)債支持，缺乏收益但屬于國家重大建設(shè)工程的項(xiàng)目通過長期建設(shè)國債彌補(bǔ)。

改革是一個(gè)艱難的歷程，需要有堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)定意志，需要各方凝聚共識(shí)和共同努力，需要時(shí)機(jī)配合與內(nèi)外協(xié)同。但是改革所釋放的紅利將影響深遠(yuǎn)。在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在部門間協(xié)作和上下協(xié)同努力下，新一輪財(cái)稅體制改革將再次創(chuàng)造新的奇跡。

（編輯 宋斌斌）