全國統(tǒng)一大市場背景下的社會保障審計(jì)

陳卓?杜家麗?屈雋芙?譚晶?孫銘博

建立健全社會保障體系對促進(jìn)社會公平、維系社會穩(wěn)定、推動全社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面具有重要意義，因此，發(fā)揮好社會保障審計(jì)的作用已變得至關(guān)重要。本文以文獻(xiàn)研究法、辯證分析法與信訪法，圍繞所收集資料，研究南京市社會保障審計(jì)現(xiàn)狀，分析社會保障審計(jì)在現(xiàn)行統(tǒng)一大市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中遇到的難題，提出相應(yīng)解決方案，為南京市進(jìn)一步完善社會保障審計(jì)提供些許參考。

一、概述

2022年4月10日，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一市場的意見》，從戰(zhàn)略和全局高度提出了加快建設(shè)全國統(tǒng)一市場、建設(shè)新發(fā)展模式的基本目標(biāo)。該意見是加快未來全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的行動規(guī)劃，是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重大里程碑。簡單來說，就是通過建設(shè)高效規(guī)范、競爭公平、全面開放的國家統(tǒng)一大市場，促進(jìn)國內(nèi)供需相互促進(jìn)、產(chǎn)銷并進(jìn)、暢通高效大循環(huán)，為高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文的主要目標(biāo)是如何將該項(xiàng)政策與社會保障審計(jì)適當(dāng)結(jié)合。

本文共分為三個(gè)部分：第一部分，信訪南京市審計(jì)局，得到積極且充分的答復(fù)后，分析研究社會保障審計(jì)的大概方向與趨勢；第二部分，以文獻(xiàn)研究法、辯證分析法闡述南京市社會保障審計(jì)所存在的問題；第三部分，提出進(jìn)一步完善社會保障審計(jì)的建議，推動社會保障體系的健全發(fā)展并展望未來。

二、數(shù)據(jù)來源及方法

（一）文獻(xiàn)研究法：

從2018年3月起，南京市采納審計(jì)建議健全社會保障體系。該局通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)本級社?；鹪谶\(yùn)營狀況、社保政策執(zhí)行、預(yù)算編制、業(yè)務(wù)經(jīng)管等數(shù)個(gè)層面中一些尚未解決的弊端，對此，有關(guān)部門出臺了相應(yīng)的政策。市政府和相關(guān)部門全力舉措實(shí)施，致力于打造覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的社會保障體系。2022年8月，南京市審計(jì)局在開展保障性住房項(xiàng)目審計(jì)中，關(guān)注保障房公共配套設(shè)施建設(shè)情況，緊盯社區(qū)中心、學(xué)校、商業(yè)用房等公共配套設(shè)施規(guī)劃布局、建設(shè)實(shí)施、驗(yàn)收、移交全過程，實(shí)地察看配套設(shè)施建設(shè)及投入使用情況，聚焦公共配套設(shè)施是否滿足居住群眾需求和投資效益，助力保障和改善基本民生。

（二）辯證分析法：

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國的社會保障事業(yè)迎來了快速發(fā)展。在2011至2015年期間，企業(yè)離職休養(yǎng)人員的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇激增了66%；國家為救濟(jì)社會成員收入難以維持基本生活需求的人口制定的社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)平均每年也增長10%以上；在安居方面，已有4000多萬套的保障性建設(shè)工程，農(nóng)村危房整治繼續(xù)推行，也達(dá)到1300萬戶，使中低收入群體的住房問題得到了有效緩解，人民能夠平等地共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

審計(jì)監(jiān)督可以有效推動健康穩(wěn)定的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。南京市審計(jì)局2020年在社?；痤A(yù)算執(zhí)行、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等一系列審計(jì)中，持續(xù)關(guān)注社會保障體系構(gòu)建和完善情況，揭示了社?；鹪谶\(yùn)營、業(yè)務(wù)管理以及政策執(zhí)行等方面存在的問題和矛盾，提出了相應(yīng)的審計(jì)建議并認(rèn)真落實(shí)整改，加快社會保障體系建設(shè)。

2018年南京市審計(jì)局對社?；痤A(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出問題的整改情況進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注：

第一：堵漏洞。通過改進(jìn)管理方式，讓社保部門消除運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，保障基金的安全和完整性。在冒領(lǐng)醫(yī)保基金方面，醫(yī)療機(jī)構(gòu)由過去每年的1600多萬降到700多萬。

第二：補(bǔ)短板。出臺了《南京市社會保險(xiǎn)基金三方對賬工作暫行規(guī)定》，明確了及時(shí)確認(rèn)收支、基金專戶的管理規(guī)范，補(bǔ)齊基金在管理方面的短板。

第三：落政策。市政府制定《南京市整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》，更加明確了部門與單位的相關(guān)責(zé)任，在大病保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保方面整合了“路線圖”和“時(shí)間表”。

2022年7月，南京市審計(jì)局在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，關(guān)注到了服務(wù)業(yè)的發(fā)展問題，審計(jì)人員通過實(shí)地走訪、座談的形式，對集聚區(qū)房屋租金減免等進(jìn)行了審計(jì)，以積極審計(jì)助力服務(wù)市場主體持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展。本質(zhì)即立足審計(jì)監(jiān)督本職，解決困難，拓展了審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度。

相較于以往，南京市社會保障審計(jì)從審計(jì)對象、審計(jì)過程、審計(jì)內(nèi)容的縱橫推進(jìn)以及審計(jì)質(zhì)量的成效等多個(gè)維度推動社會保障審計(jì)全覆蓋，從而發(fā)揮好審計(jì)的監(jiān)督和保障作用。

三、研究意義

（一）理論意義：雖然近幾年我國社會保障審計(jì)理論研究發(fā)展較快，研究層次不斷深入，較以往有了一定的突破。但目前并沒有關(guān)于在“統(tǒng)一大市場”這一新的大背景下，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場五大主要目標(biāo)的社會保障審計(jì)的相關(guān)研究。

（二）實(shí)踐意義：本項(xiàng)目旨在通過對地方政府社會保障審計(jì)現(xiàn)狀的調(diào)查研究，分析其是否可以幫助實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場的目標(biāo)以及社會保障審計(jì)還存在哪些問題，如何解決這些問題以適應(yīng)即將面臨的新形勢和新政策，從而體現(xiàn)社會保障審計(jì)監(jiān)督與推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)五個(gè)主要目標(biāo)的聯(lián)動性。

（三）實(shí)際價(jià)值：有利于為地方政府適時(shí)制定措施，以強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督；有利于促進(jìn)建設(shè)全國統(tǒng)一大市場主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有利于增進(jìn)人民福祉、保障民生、共建和諧社會，推動健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系。

四、現(xiàn)狀與問題

人民對先進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展的需求不斷提高，而滿足人民日益增長的美好生活需要，民生保障就是其中一個(gè)重要組成部分。南京市審計(jì)局提出，要力求通過審計(jì)監(jiān)督更好地服務(wù)民生，用心用力用情辦好民生實(shí)事，用實(shí)際行動切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。

以下是社保審計(jì)的現(xiàn)狀與發(fā)展中存在的問題：

（一）發(fā)展不平衡不充分

我國社會保險(xiǎn)基金管理具有“眾、小、散、碎、長”的特點(diǎn)，即涉及人員多，單筆金額小，資金、管理分散，社會保障制度碎片化問題嚴(yán)重，社保資金管理的鏈條長。社會保險(xiǎn)的不平衡不充分問題，體現(xiàn)在地區(qū)之間的社會保障政策不統(tǒng)一、基金結(jié)余嚴(yán)重分化等。根本原因是缺少以人民為中心的發(fā)展思想和高水平的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制?！梆B(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保險(xiǎn)體系的重要組成部分，是老百姓的‘保命錢’，必須確保絕對安全?！睂徲?jì)機(jī)關(guān)仍需發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，助力構(gòu)建多維立體監(jiān)督體系，為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金健康運(yùn)行保駕護(hù)航。

（二）社會保障制度尚未做到統(tǒng)一和規(guī)范

雖然我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展，但仍屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整期，需要穩(wěn)定的社會環(huán)境來支撐。而我國社會保障制度的不統(tǒng)一不規(guī)范，導(dǎo)致發(fā)展成果不能更多更公平地惠及全體人民，且不利于緩解我國社會矛盾。所以，多層次的社會保障體系必須被建立，以符合我國國情以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。通過“建”機(jī)制，進(jìn)一步加大基金監(jiān)管力度，確?；鹌椒€(wěn)運(yùn)行，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。

（三）審計(jì)領(lǐng)域覆蓋范圍的局限性

傳統(tǒng)審計(jì)方式的特點(diǎn)是輕業(yè)務(wù)而重核算，不僅數(shù)據(jù)分析耗時(shí)長，且最為重要的準(zhǔn)確性無法得到保障。如今社會保障業(yè)務(wù)信息海量數(shù)字化的嚴(yán)峻形勢，使得實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)難上加難。

在這個(gè)節(jié)骨眼下，必須順勢推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。通過大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，提升社保審計(jì)的“精度”；依托數(shù)字化審計(jì)平臺，建立數(shù)字化審計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)數(shù)據(jù)共享、交換和比對；同時(shí)，組建大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，根據(jù)社保政策變化，對審計(jì)疑點(diǎn)精確定位，讓虛報(bào)、冒領(lǐng)、重復(fù)參保等違規(guī)行為無處遁形。

（四）營商環(huán)境不夠公平透明，未達(dá)到預(yù)期

社會保障制度是保障公民安定生活、維穩(wěn)社會秩序的制度，全體公民應(yīng)平等享有社會保障權(quán)益。而社保審計(jì)作為民生審計(jì)的重要分支，其中的每一筆資金，都關(guān)乎廣大群眾的切身利益。

但就目前扶貧資金審計(jì)結(jié)果來看，南京市在社會保障方面還是存在對資金管理使用的監(jiān)督不到位等問題，如：未嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算安排、管理和撥付社區(qū)資金；社區(qū)專項(xiàng)資金使用管理不規(guī)范，資金閑置使用效率不高；使用社區(qū)資金購買服務(wù)行為不規(guī)范等等。

五、改進(jìn)與建議

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，而在我國現(xiàn)行體制下，能夠擁有“使”這個(gè)權(quán)利的無疑就是政府。 所以，建設(shè)統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵不在于市場本身，而在于政府改革。對南京市社會保障審計(jì)現(xiàn)狀的調(diào)查看出，我們可以通過以下幾個(gè)方面對社會保障審計(jì)進(jìn)行改進(jìn)：

（一）完善社會保障制度

加快建立并完善社會保障法制體系，要著力解決社會保障法律法規(guī)立法不健全、層次低等問題，更重要的是，在公平高效的前提下，建立一套與社會發(fā)展階段和緊急發(fā)展水平相適應(yīng)，符合新時(shí)代中國特色社會主義國情的社會保障制度，推進(jìn)審計(jì)工作的順利開展，確保人民的生活能夠穩(wěn)定。

（二）創(chuàng)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫

社會保障審計(jì)的核心資源是數(shù)據(jù)，但社會保障數(shù)據(jù)具有海量性。各地社會保障信息系統(tǒng)分割、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)差異較大限制了跨區(qū)域集中分析，因而我們可以通過統(tǒng)一采集全國社會保障數(shù)據(jù)來制定社會保障審計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

南京審計(jì)機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的定期數(shù)據(jù)采集工作并逐級上報(bào)，可以在各地方數(shù)據(jù)基本采集完整的基礎(chǔ)上搭建大數(shù)據(jù)分析平臺，使得省級與地方機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)分析及結(jié)果可以共享。統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫建立完成后，審計(jì)局可以利用全國數(shù)據(jù)統(tǒng)一的優(yōu)勢解決之前難以核查的問題。比如跨區(qū)域參保管理存在盲區(qū)的問題，審計(jì)局可以以參保人身份證號、參保地區(qū)、參保繳費(fèi)時(shí)間等字段為判斷基礎(chǔ)建立審計(jì)模型，這樣不僅能夠發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域或跨險(xiǎn)種重復(fù)參保問題，還可以發(fā)現(xiàn)使用同一張就醫(yī)票據(jù)在不同統(tǒng)籌區(qū)重復(fù)報(bào)銷套取醫(yī)?；鸬葐栴}。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方式

1.通過計(jì)算機(jī)審計(jì)將事后審計(jì)與預(yù)警審計(jì)相結(jié)合

通過對社會保障資金的事后審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)社會保障制度的缺陷，并糾正在制度運(yùn)行中的違規(guī)行為，以維持社會保障制度的正常運(yùn)作。然而，社會保障制度的審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著一個(gè)長期的問題，例如：由人口老齡化問題所引發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付到達(dá)高峰、失業(yè)規(guī)模擴(kuò)大等一系列后果往往無法及時(shí)發(fā)出預(yù)警，從而造成一場不確定的危機(jī)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅必須在事后重復(fù)審計(jì)，而且從長遠(yuǎn)看，還必須在責(zé)任范圍內(nèi)提出審計(jì)警告。

社會保障計(jì)算機(jī)審計(jì)可實(shí)現(xiàn)事后審計(jì)向事后、預(yù)警審計(jì)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，因?yàn)橛?jì)算機(jī)審計(jì)可以達(dá)到數(shù)據(jù)隨需隨取，審計(jì)數(shù)據(jù)涵蓋的周期就得到了大幅度的縮短，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對社會保障資金實(shí)行連續(xù)監(jiān)控，從而達(dá)到事后審計(jì)與預(yù)警審計(jì)相結(jié)合。

2.建立以績效審計(jì)為主的社會保障審計(jì)模式

目前我國以財(cái)務(wù)審計(jì)為主要審計(jì)方式，但社會保障審計(jì)工作絕不能停留在財(cái)務(wù)審計(jì)上，必須重視社會保障基金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，所以開展社會保障績效審計(jì)既是我國審計(jì)工作發(fā)展的目標(biāo)，也是必然趨勢。

社會保障績效審計(jì)是對績效與結(jié)果進(jìn)行導(dǎo)向性的審計(jì)工作，它對實(shí)際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間偏離的程度進(jìn)行了有效分析。例如，可預(yù)測性，然后比較實(shí)際收入和支出，進(jìn)而判斷為滿足社會保障需要而籌集的資金。此外，對社會保障執(zhí)行情況的審查，還可對實(shí)施過程中的社會保障制度進(jìn)行全面分析，以查明該制度的不足之處，促使制度不斷完善，從而進(jìn)一步提高績效。

六、總結(jié)與展望

社會保障審計(jì)在“全國統(tǒng)一大市場”的目標(biāo)背景下，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要以及構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，是時(shí)代發(fā)展的一道重要命題。本文旨在通過對南京市審計(jì)局進(jìn)行信訪咨詢以及對重要文獻(xiàn)的辯證分析，在如何完善社會保障審計(jì)以適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)中國特色社會保障體系的全面建成問題上提供相應(yīng)的審計(jì)建議以及未來可能的研究方向與展望。

首先，對社會保障的審計(jì)工作必須強(qiáng)調(diào)社會保障政策的完整性和社會保障制度的覆蓋面，以保障資金精準(zhǔn)、安全、高效地運(yùn)行，為社會保障事業(yè)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

其次，在微觀體系方面，開展社會保障審計(jì)工作必須與地方政府對社會保障事業(yè)發(fā)展的相關(guān)管理要求和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系需求相結(jié)合，根據(jù)“統(tǒng)一大市場”的目標(biāo)，建立社會保障審計(jì)工作管理機(jī)制，并創(chuàng)新審計(jì)方式與方法，從而更好地推動社會經(jīng)濟(jì)活動和社會保障的有效開展。

再次，在運(yùn)行機(jī)制和工作流程方面，需在理論與實(shí)踐中深度探究、優(yōu)化審計(jì)程序，大力推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)，創(chuàng)新以事后審計(jì)與預(yù)警審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)方式，建立以績效審計(jì)為主的社會保障審計(jì)模式，并統(tǒng)一社保審計(jì)數(shù)據(jù)的規(guī)劃、采集機(jī)制以及分析機(jī)制，全流程提高數(shù)據(jù)的運(yùn)用效率和社保審計(jì)能力。

最后，應(yīng)從宏觀、中觀以及微觀三個(gè)層面加強(qiáng)對社會保障審計(jì)的主題研究，有針對性地健全社會保障審計(jì)監(jiān)管體系標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)加大監(jiān)督力度，切實(shí)提升社會保障審計(jì)監(jiān)督效能，更好發(fā)揮審計(jì)職能作用。并在現(xiàn)有研究熱點(diǎn)和基礎(chǔ)上，擴(kuò)展研究主題，實(shí)現(xiàn)社會保障審計(jì)研究的深度化和多元化，將社會保障審計(jì)推向更高層次的發(fā)展，從而建立多層次多形式的社會保障體系，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院）

項(xiàng)目來源：2022年江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃（基于統(tǒng)一大市場環(huán)境下地方政府社會保障審計(jì)現(xiàn)狀調(diào)查——以南京市審計(jì)局為例）項(xiàng)目編號：202213994019Y。