中小銀行參與涉案企業(yè)合規(guī)改革的可行性

劉偉明

自2020年3月最高人民檢察院開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點工作以來，企業(yè)合規(guī)整改工作取得明顯成效。不過，以中小銀行為代表的商業(yè)銀行群體似乎并未受到該項改革的影響，與近年來中小銀行及其從業(yè)人員風(fēng)險事件頻出、違法犯罪案件頻發(fā)的現(xiàn)象形成鮮明對比。本文根據(jù)當(dāng)前中小銀行經(jīng)營管理中的違法、違規(guī)以及犯罪問題現(xiàn)狀，探討了中小銀行參與涉案企業(yè)合規(guī)改革的可行性。

涉案企業(yè)合規(guī)改革內(nèi)涵

根據(jù)最高人民檢察院2021年4月下發(fā)的《關(guān)于開展企業(yè)合規(guī)改革試點工作方案》（以下簡稱《方案》），開展企業(yè)合規(guī)改革試點工作，是指檢察機關(guān)對于其辦理的涉企刑事案件，須結(jié)合所辦案件具體情況，督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾并積極整改，將整改情況作為檢察機關(guān)依法處理案件的重要參考，以此促進(jìn)企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營，減少和預(yù)防企業(yè)犯罪。在總結(jié)前期試點的基礎(chǔ)上，《方案》又特別指出可以適用合規(guī)改革的主體范圍包括各類市場主體：根據(jù)企業(yè)屬性分類的國有企業(yè)、集體企業(yè)和民營企業(yè)以及根據(jù)綜合實力區(qū)分的大型企業(yè)、中型企業(yè)和小微企業(yè)，均可列入改革范圍。同時，企業(yè)合規(guī)改革涉及的案件既包括單位犯罪案件，也適用于企業(yè)經(jīng)營者、管理者、關(guān)鍵技術(shù)人員等重要生產(chǎn)經(jīng)營人員與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的自然人犯罪案件。根據(jù)最高人民檢察院和司法部等六部門以及全國工商聯(lián)、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會2021年6月3日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》第三條，以及上述單位2022年4月19日聯(lián)合印發(fā)的《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評估和審查辦法（試行）》第二十條均規(guī)定涉案企業(yè)合規(guī)制度適用于公司、企業(yè)等市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中涉及的經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪等案件，既包括公司、企業(yè)等實施的單位犯罪案件，也包括公司、企業(yè)實際控制人、經(jīng)營管理人員、關(guān)鍵技術(shù)人員等實施的與生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的犯罪案件。此項改革針對的刑事案件類型，則包括企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動涉及的各種經(jīng)濟(jì)犯罪、職務(wù)犯罪。此項改革主要是針對特定領(lǐng)域的包括單位犯罪和自然人犯罪在內(nèi)的犯罪主體，通過激勵涉案企業(yè)建立和完善有效合規(guī)管理制度，以及提升自身內(nèi)控合規(guī)能力，取得“合規(guī)不批捕”“合規(guī)不起訴”“合規(guī)寬緩量刑建議”等事后合規(guī)從寬效果，進(jìn)而達(dá)到刑事合規(guī)的目標(biāo)。從最高人民檢察院業(yè)已公布的典型案例看，企業(yè)合規(guī)改革已廣泛應(yīng)用于各類刑事案件中，既有針對大中型企業(yè)開展的專項合規(guī)，也有針對小微企業(yè)開展的簡式合規(guī)，有效引導(dǎo)和監(jiān)督了涉案企業(yè)合規(guī)計劃的建立和落實。

近年來，中小銀行風(fēng)險事件頻發(fā)，與之相伴的往往是金融腐敗和違法犯罪行為。為此，金融監(jiān)管部門和紀(jì)委監(jiān)委以及其他司法部門加大了對社會反映強烈、犯罪案件頻發(fā)、對于銀行機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營有重要影響的重點領(lǐng)域違法犯罪問題的監(jiān)管和打擊力度。2017年，原中國銀監(jiān)會先后組織了多次全面和專項現(xiàn)場檢查行動并做出了大批既罰機構(gòu)又罰個人的“雙罰”制罰單，其中中小銀行在受罰機構(gòu)和人員數(shù)量上都占了絕大多數(shù)。2021年6月，中國銀保監(jiān)會啟動“內(nèi)控合規(guī)管理建設(shè)年”活動——印發(fā)《關(guān)于開展銀行業(yè)保險業(yè)“內(nèi)控合規(guī)管理建設(shè)年”活動的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕17號）。2021年的10月，渤海銀行南京分行“28億存款質(zhì)押事件”，2022年4月，河南、安徽5家村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險事件，表明部分商業(yè)銀行仍然存在“公司治理不健全、重效益輕合規(guī)，對業(yè)務(wù)潛在風(fēng)險評估不足，對重要崗位關(guān)鍵人員缺乏有效約束，內(nèi)控要求常常為業(yè)務(wù)發(fā)展讓路，部分領(lǐng)域問題屢查屢犯、屢禁不止，亂象新形式新變種花樣翻新、層出不窮”等情況，部分中小銀行甚至“監(jiān)督制衡機制失效、內(nèi)控合規(guī)管理形同虛設(shè)”。個中緣由頗為復(fù)雜，但依筆者觀察，刑事責(zé)任威懾力不足是商業(yè)銀行內(nèi)控合規(guī)薄弱成為頑癥痼疾的重要原因。在我國當(dāng)前法治環(huán)境下，刑事處罰的法律和社會效果遠(yuǎn)大于行政處罰，如果通過積極參與檢察機關(guān)試點開展的涉案企業(yè)合規(guī)改革，或可倒逼中小銀行及其從業(yè)人員真正提升合規(guī)意識進(jìn)而加強內(nèi)控合規(guī)管理能力。

企業(yè)合規(guī)認(rèn)識誤區(qū)

基于多方面的原因，檢察機關(guān)似乎疏于對中小銀行及其從業(yè)人員犯罪問題的高度關(guān)注，以至于對中小銀行能否參與涉案企業(yè)合規(guī)改革存在認(rèn)識誤區(qū)。

對中小銀行單位犯罪現(xiàn)狀的理解方面。涉案企業(yè)合規(guī)改革目的在于預(yù)防和減少企業(yè)違法犯罪，因此主要針對主體為企業(yè)的單位犯罪。我國除了在《中華人民共和國刑法》總則第二章第四節(jié)專門規(guī)定了單位負(fù)刑事責(zé)任的范圍以及單位犯罪的處罰原則這兩條之外，在分則部分有超過三分之一的具體罪名中都規(guī)定了單位犯罪，第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪中涉及的金融犯罪部分體現(xiàn)的單位犯罪尤其較多。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過的關(guān)于《中華人民共和國刑法》第三十條的解釋規(guī)定，公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)、團(tuán)體等單位實施刑法規(guī)定的危害社會的行為，刑法分則和其他法律未規(guī)定追究單位的刑事責(zé)任的，對組織、策劃、實施該危害社會行為的人依法追究刑事責(zé)任。在以直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員代替單位承擔(dān)刑事責(zé)任的立法解釋背景下，司法實務(wù)中的中小銀行案件，往往是其高級管理人員和重要崗位關(guān)鍵人員因受賄、違法發(fā)放貸款或其他罪名承擔(dān)刑事責(zé)任，即多為自然人犯罪，鮮見商業(yè)銀行因單位犯罪受到刑法懲罰的案例。

對中小銀行監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制的認(rèn)識方面。我國單位犯罪均為法定犯，即行政違規(guī)行為與刑事犯罪行為之間存在著“從量變到質(zhì)變”的關(guān)系，刑事犯罪行為必然是在行政違規(guī)行為基礎(chǔ)上演變而來。中小銀行及其從業(yè)人員違規(guī)行為達(dá)到犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)之前必然違反金融監(jiān)管部門制定的有關(guān)審慎監(jiān)管規(guī)則。因此，金融監(jiān)管部門對中小銀行的監(jiān)管執(zhí)法活動與司法機關(guān)的刑事司法活動之間天然存在著緊密的關(guān)系。檢察機關(guān)推動的涉案企業(yè)合規(guī)改革主要目的在于通過刑事合規(guī)激勵措施引導(dǎo)涉案企業(yè)進(jìn)行行政合規(guī)整改以避免其再次實施同類犯罪。金融犯罪活動隱蔽性強、危害性大，同時專業(yè)性、技術(shù)性較為復(fù)雜，銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)性以及實際操作上的煩瑣程序性要求客觀上要求檢察機關(guān)不能獨立處理涉案中小銀行的合規(guī)改革工作，不得不依靠金融監(jiān)管部門在政策和專業(yè)上的支持。金融監(jiān)管部門基于監(jiān)管行為相機抉擇權(quán)的需要以及主觀上缺乏對涉案企業(yè)合規(guī)改革制度的深入理解，寧愿把中小銀行和重要崗位關(guān)鍵人員的相關(guān)違法違規(guī)問題聚焦在監(jiān)管能夠處理的權(quán)限范圍之內(nèi)，而不愿與檢察機關(guān)之間形成監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法的聯(lián)動機制，以免引起不必要的麻煩。檢察機關(guān)推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革工作初期主要精力也集中在合規(guī)制度建設(shè)較為落后的非金融行業(yè)和企業(yè)群體中，對銀行業(yè)推進(jìn)涉案機構(gòu)合規(guī)改革問題自覺保持著一定距離。

中小銀行參與涉案企業(yè)合規(guī)改革的意義

激發(fā)中小銀行合規(guī)經(jīng)營的內(nèi)生動力。當(dāng)前，雖然各中小銀行在金融監(jiān)管部門的督促和指導(dǎo)下從形式上基本都建立了本行合規(guī)風(fēng)險管理框架，制定了覆蓋各業(yè)務(wù)條線和管理職能的合規(guī)管理制度，初步實現(xiàn)了對合規(guī)風(fēng)險的有效識別和管理。但不少中小銀行內(nèi)控合規(guī)管理水平“紙面化”程度仍然較為嚴(yán)重，合規(guī)制度雖然比較健全和完善，但合規(guī)管理的有效性卻難以匹配業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模。相比監(jiān)管處罰，刑事責(zé)任對中小銀行和重要崗位關(guān)鍵人員負(fù)面影響程度更深。因此，在當(dāng)前中小銀行和重要崗位關(guān)鍵人員違法違規(guī)行為尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)的情況下，增強刑法威懾力和加強刑事規(guī)制力度具有現(xiàn)實必要性。中小銀行積極參與企業(yè)合規(guī)改革可以實質(zhì)上防止中小銀行和重要崗位關(guān)鍵人員違法犯罪，使其“不想犯”，進(jìn)而有效解決內(nèi)控合規(guī)流于形式的老大難問題。

彌補中小銀行員工行為監(jiān)管制度短板?！蛾P(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》明確了自然人犯罪案件可以納入合規(guī)改革范圍，即限定在“公司、企業(yè)實際控制人、經(jīng)營管理人員、關(guān)鍵技術(shù)人員等實施的與生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的犯罪案件”。而“與生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)”的“企業(yè)家”犯罪案件應(yīng)當(dāng)具備“企業(yè)家”為企業(yè)利益而實施犯罪行為、“企業(yè)家”的犯罪行為需與企業(yè)的管理制度漏洞有關(guān)等兩個條件。因此，對于中小銀行來說，在本行管理制度存在漏洞的情形下，若其高級管理人員和重要崗位關(guān)鍵人員為了本行的利益實施了犯罪行為，可以納入涉案企業(yè)合規(guī)改革工作。在當(dāng)前刑事司法機關(guān)追訴中小銀行單位犯罪刑事責(zé)任數(shù)量極其有限的司法環(huán)境下，有利于彌補當(dāng)前商業(yè)銀行員工行為監(jiān)管制度主要圍繞高級管理人員以下一般從業(yè)人員違法違規(guī)風(fēng)險防范的制度短板。

推動監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制建設(shè)。包括商業(yè)銀行業(yè)務(wù)在內(nèi)的金融市場活動具有相對特殊性，其中，金融監(jiān)管盡管具有必要性，但其難以實現(xiàn)充分配置市場監(jiān)督資源、改進(jìn)信息不對稱狀態(tài)、降低潛在系統(tǒng)性風(fēng)險與違法犯罪風(fēng)險的監(jiān)管目標(biāo)，因而最終只能依靠刑法規(guī)范對金融市場執(zhí)行最后的規(guī)范保障。因此，推動金融市場穩(wěn)健發(fā)展需要金融監(jiān)管和刑事司法之間的良性互動，而深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制是重要的一環(huán)。當(dāng)前金融監(jiān)管與刑事司法銜接不暢問題較為突出，以違法發(fā)放貸款案件中金融監(jiān)管部門和刑事司法機關(guān)在應(yīng)對金融違規(guī)與犯罪行為的聯(lián)動機制方面存在的漏洞最為典型，直接影響了對金融違法行為進(jìn)行規(guī)制的效果，導(dǎo)致部分行為成為屢查屢犯的頑癥痼疾。檢察機關(guān)辦理涉及中小銀行及其從業(yè)人員的刑事合規(guī)案件時主動邀請金融監(jiān)管部門參與，能夠協(xié)同處理監(jiān)管處罰和刑事處罰方式，有效解決當(dāng)前金融監(jiān)管與刑事司法銜接不暢的問題。更進(jìn)一步，這種金融監(jiān)管部門和刑事司法機關(guān)之間的合作和配合，可以推動監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制建設(shè)，有助于促進(jìn)中小銀行建立起實質(zhì)有效的現(xiàn)代公司治理和內(nèi)控合規(guī)制度。

可行路徑與具體建議

金融監(jiān)管部門主動對接檢察機關(guān)。金融監(jiān)管部門應(yīng)從加強監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制建設(shè)的高度出發(fā)，深刻理解涉案企業(yè)合規(guī)改革對有效解決當(dāng)前中小銀行長期存在的內(nèi)控合規(guī)問題的價值和作用，主動對接檢察機關(guān)共同謀劃中小銀行參與涉案企業(yè)合規(guī)改革的具體方案。在積累一定涉案中小銀行合規(guī)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，金融監(jiān)管部門可聯(lián)合檢察機關(guān)專門出臺適用于涉案中小銀行的刑事合規(guī)改革實施辦法。

金融監(jiān)管部門積極督促涉案中小銀行參與合規(guī)改革，加強三方良性互動。金融監(jiān)管部門應(yīng)充分發(fā)揮其在中小銀行內(nèi)控合規(guī)建設(shè)工作中處于主動地位的優(yōu)勢作用，積極督促涉案中小銀行參與屬地檢察機關(guān)開展的合規(guī)改革工作，有效建立起與中小銀行、屬地檢察機關(guān)之間的良性互動關(guān)系。針對當(dāng)前中小銀行高級管理人員和關(guān)鍵核心人員違法犯罪行為較為嚴(yán)峻的現(xiàn)實情況，協(xié)商屬地檢察機關(guān)重點加強對上述人員的合規(guī)監(jiān)控和合規(guī)整改落實工作。

地方有關(guān)管理部門大力支持涉案中小銀行參與合規(guī)改革，保持良好改革氛圍。地方政府應(yīng)大力支持涉案中小銀行參與合規(guī)改革，在思想認(rèn)識、組織保障和獎勵措施等方面為積極參與合規(guī)改革的中小銀行提供實質(zhì)性優(yōu)惠政策幫扶。地方各有關(guān)部門應(yīng)在地方政府統(tǒng)一部署下，積極營造良好改革氛圍，切實履行自身部門職責(zé)，保證中小銀行合規(guī)改革政策能夠順利落地；中小銀行控股股東或授權(quán)管理組織（如省聯(lián)社）也應(yīng)按照地方政府的要求，通過相關(guān)法律程序積極督促中小銀行權(quán)力機構(gòu)支持合規(guī)改革。

檢察機關(guān)加強對中小銀行單位犯罪追訴力度，協(xié)同推進(jìn)涉案中小銀行合規(guī)改革工作。檢察機關(guān)應(yīng)加強單位刑事責(zé)任理論研究，及時改變當(dāng)前中小銀行單位犯罪案件數(shù)量極少的不正常局面，在與地方政府和金融監(jiān)管部門共享中小銀行相關(guān)涉案信息和取得處理共識的基礎(chǔ)上，加強對中小銀行單位犯罪的追訴力度。在嚴(yán)格區(qū)分中小銀行單位刑事責(zé)任和高級管理人員和關(guān)鍵核心人員個人刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，積極推動涉案企業(yè)合規(guī)改革成功經(jīng)驗對中小銀行的適用，以幫助其實質(zhì)性地提升內(nèi)控合規(guī)管理水平。