FATF新標(biāo)準(zhǔn)下受益所有人識(shí)別問(wèn)題

魏景茹

近年來(lái)，隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)提高法人和法律安排受益所有人(beneficial owner)信息透明度的關(guān)注，各國(guó)積極推動(dòng)受益所有人相關(guān)立法和工作實(shí)踐。我國(guó)按照反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，F(xiàn)ATF）新標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合FATF第四輪互評(píng)估和后續(xù)評(píng)估報(bào)告，不斷推進(jìn)法人實(shí)體信息透明度和受益所有人識(shí)別工作，取得顯著成效，但相對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和反洗錢發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，仍有提升空間。

受益所有人的定義最早來(lái)源于英美法系，是指實(shí)際具有受益所有權(quán)的人，也是最終控制集團(tuán)或公司的人。FATF將受益所有人定義為“最終擁有或控制某個(gè)客戶的一個(gè)或多個(gè)自然人，及/或某項(xiàng)交易的被代理人（自然人）。受益所有人還包括對(duì)某一法人或法律安排享有最終有效控制權(quán)的自然人”。FATF新《40項(xiàng)建議》要求穿透識(shí)別擁有受益所有權(quán)的自然人，完整準(zhǔn)確掌握其信息，提升受益所有人信息透明度。

我國(guó)受益所有人制度的演進(jìn)

“受益所有人”概念的早期雛形。2007年，《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》提出金融機(jī)構(gòu)應(yīng)“了解實(shí)際控制客戶的自然人和交易的實(shí)際受益人”，但未明確判定標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別方法；2008年，《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的通知》（銀發(fā)〔2008〕391號(hào)）對(duì)前述“實(shí)際控制客戶的自然人和交易的實(shí)際受益人”詳細(xì)規(guī)定為“包括(但不限于)以下兩類人員：一是公司實(shí)際控制人；二是未被客戶披露，但實(shí)際控制著金融交易過(guò)程或最終享有相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益的人員（被代理人除外）。對(duì)于這些人員，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況，擇機(jī)采取詢問(wèn)客戶、要求客戶提供證明材料、委托有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查等合理手段，開(kāi)展客戶盡職調(diào)查工作?！焙?jiǎn)述了其判定范圍和識(shí)別方法。

“受益所有人”術(shù)語(yǔ)的正式使用。2017年，《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)〔2017〕235號(hào)）首次提及“受益所有人”，全面系統(tǒng)地提出其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別方法，從制度層面對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)受益所有人識(shí)別工作的有效性提出具體要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2018年，《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔2018〕164號(hào)）對(duì)受益所有人的甄別和界定進(jìn)一步細(xì)化，首次明確每個(gè)符合受益所有人識(shí)別要求的非自然人客戶必須至少有一個(gè)受益所有人的要求（即穿透識(shí)別）。

法律體系引入“受益所有人”概念。2021年12月，中國(guó)人民銀行和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《市場(chǎng)主體受益所有人信息管理暫行辦法（草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)受益所有人識(shí)別機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范。2022年3月，正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定“公司、合伙企業(yè)等市場(chǎng)主體受益所有人相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)辦理備案”，這為金融機(jī)構(gòu)識(shí)別受益所有人工作提供了重要依據(jù)。此外，正在修訂的《反洗錢法》給出了“受益所有人”定義，提出受益所有人身份信息識(shí)別要求。未來(lái)，隨著各項(xiàng)新政策的落地實(shí)施，我國(guó)受益所有人識(shí)別工作將面臨新挑戰(zhàn)。

受益所有人識(shí)別工作面臨的困境

目前我國(guó)現(xiàn)有法律中還沒(méi)有對(duì)受益所有人的專門定義和界定。2019年，F(xiàn)ATF對(duì)我國(guó)開(kāi)展第四輪互評(píng)估后，評(píng)估報(bào)告顯示我國(guó)反洗錢合規(guī)性指標(biāo)存在部分合規(guī)（12項(xiàng)）和不合規(guī)（6項(xiàng)）。經(jīng)過(guò)三年的努力，2021年，我國(guó)多項(xiàng)合規(guī)性評(píng)估結(jié)果在后續(xù)評(píng)估中被上調(diào)，F(xiàn)ATF后續(xù)強(qiáng)化報(bào)告表明我國(guó)反洗錢整改已初見(jiàn)成效，但仍存在6個(gè)不合規(guī)和3個(gè)部分合規(guī)指標(biāo)，其中“法人受益所有權(quán)和法律透明度不足”是我國(guó)反洗錢工作的主要問(wèn)題之一。雖然我國(guó)的受益所有人識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別方法與國(guó)際接軌，但對(duì)標(biāo)FATF國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，受益所有人信息的合規(guī)性和有效性仍需持續(xù)提升。

識(shí)別機(jī)制存在缺陷。目前我國(guó)受益所有人識(shí)別依據(jù)主要以監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)章制度為主，法律效力較低且對(duì)非自然人客戶缺乏強(qiáng)制約束力，存在故意隱瞞受益所有人信息的情形。在受益所有人機(jī)制建設(shè)不斷推進(jìn)的同時(shí)，《公司法》《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)未依據(jù)受益所有人相關(guān)要求修訂完善相關(guān)條款，且相關(guān)法規(guī)也未明確要求客戶必須配合金融機(jī)構(gòu)受益所有人識(shí)別工作，弱化了受益所有人識(shí)別執(zhí)行力。

信息共享程度有待加強(qiáng)。通過(guò)各類互聯(lián)網(wǎng)站查詢受益所有人的信息較為單一，只能單獨(dú)通過(guò)企業(yè)信息網(wǎng)查詢企業(yè)登記信息，通過(guò)中國(guó)稅務(wù)網(wǎng)站查詢企業(yè)納稅信息，通過(guò)征信網(wǎng)查詢企業(yè)信用信息等，不能形成整合的信息，信息的準(zhǔn)確性也無(wú)法進(jìn)行交叉核實(shí)，信息共享程度仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

受益所有人識(shí)別欠缺約束機(jī)制。我國(guó)對(duì)履行受益所有人識(shí)別的義務(wù)機(jī)構(gòu)不斷加大監(jiān)管力度，但對(duì)企業(yè)不配合識(shí)別或提供不真實(shí)、不準(zhǔn)確信息的行為缺少約束機(jī)制。另外，當(dāng)受益所有人發(fā)生變更后，企業(yè)往往僅對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門提出變更需求，而忽略了到開(kāi)戶的金融機(jī)構(gòu)變更相關(guān)信息，由于沒(méi)有聯(lián)動(dòng)觸發(fā)平臺(tái)，金融機(jī)構(gòu)持續(xù)識(shí)別信息處于被動(dòng)地位，信息變更不對(duì)稱易給金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和反洗錢工作增加隱患。

可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)建立了公開(kāi)的受益所有人數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)信息可以共享，以立法形式對(duì)明確需要登記保存的信息類別、訪問(wèn)權(quán)限及隱私保護(hù)等內(nèi)容，并對(duì)法人企業(yè)登記和披露義務(wù)和相應(yīng)處罰進(jìn)行了規(guī)定，其《公司法》對(duì)逾期提交資料、提供虛假資料等行為實(shí)施監(jiān)禁或罰款制裁。同時(shí)，英國(guó)將集中登記受益所有人信息訪問(wèn)權(quán)限擴(kuò)展至“任何社會(huì)成員”，并建立了受益所有人信息國(guó)際交換機(jī)制，如果海外實(shí)體的受益所有人信息不能通過(guò)公開(kāi)渠道獲得，當(dāng)局可通過(guò)公司登記處向英國(guó)稅務(wù)及海關(guān)總署或向相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取受益所有人更多的相關(guān)信息。

美國(guó)相關(guān)法律對(duì)受益所有人信息識(shí)別、披露等作出明確規(guī)定。2021年1月通過(guò)的《公司透明法案》規(guī)定法人實(shí)體必須向財(cái)政部下轄的金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）提交受益所有人信息，明確了受益所有人信息管理、披露、使用以及違法違規(guī)處罰等。另外，美國(guó)規(guī)定受益所有人信息為非公開(kāi)內(nèi)容，僅在授權(quán)情況下提供給國(guó)家安全情報(bào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門等。

西班牙公證機(jī)關(guān)、企業(yè)登記注冊(cè)機(jī)關(guān)和金融情報(bào)部門等均設(shè)立了受益所有人信息庫(kù)，并采用金融機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查、稅務(wù)機(jī)關(guān)信息、證券監(jiān)管部門信息佐證數(shù)據(jù)庫(kù)中信息的準(zhǔn)確性。《公司法》要求法人實(shí)體的成立需要公證員對(duì)材料和文件進(jìn)行核實(shí)并出具認(rèn)證證書，方可獲得在商業(yè)注冊(cè)處登記合法法人資格，從而提高受益所有人識(shí)別的有效性。

新加坡2017年3月修訂的公司法要求所有在新加坡注冊(cè)的公司在規(guī)定的地方注冊(cè)受益所有人信息，通過(guò)制定受益所有人登記指南將不同類型的公司、企業(yè)納入集中主體登記范圍。

政策建議

完善相關(guān)配套法規(guī)。目前我國(guó)《反洗錢法》正在修訂中，建議修訂相關(guān)配套法規(guī)，明確提升透明度的具體舉措，強(qiáng)化公民和市場(chǎng)主體配合開(kāi)展受益所有人識(shí)別的義務(wù)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外犯罪形勢(shì)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，按照銀行、證券、保險(xiǎn)、特定非金融機(jī)構(gòu)等不同行業(yè)特點(diǎn)，修訂相關(guān)反洗錢法規(guī)，完善現(xiàn)有受益所有人識(shí)別規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為義務(wù)機(jī)構(gòu)履行受益所有人義務(wù)提供指引。另外，可參考發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)《外國(guó)投資法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范國(guó)際投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

健全信息聯(lián)網(wǎng)共享機(jī)制。整合信息資源，建立金融系統(tǒng)、工商、稅務(wù)、公安等部門信息聯(lián)網(wǎng)共享機(jī)制，拓寬信息識(shí)別渠道，打破信息壁壘，開(kāi)發(fā)一個(gè)集中統(tǒng)一的信息平臺(tái)，涵蓋信息登記、證明資料及信息查詢和信息使用的綜合性系統(tǒng)，明確金融系統(tǒng)、行政機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門等單位的查詢權(quán)限，方便有需求的行業(yè)獲取受益所有人信息和下載相關(guān)資料，交叉驗(yàn)證所掌握相關(guān)信息的有效性和準(zhǔn)確性，提高反洗錢工作效率。當(dāng)受益所有人信息變更時(shí)，能夠通過(guò)向金融信息平臺(tái)推送企業(yè)信息變更情況，使金融機(jī)構(gòu)同步獲知信息，及時(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。另外，應(yīng)建立跨國(guó)信息共享機(jī)制，有效解決境外受益所有人信息查詢困境。

強(qiáng)化受益所有人義務(wù)的履行。以合規(guī)為前提，注重有效性提升，引導(dǎo)義務(wù)機(jī)構(gòu)加大受益所有人信息在反洗錢領(lǐng)域的應(yīng)用力度。對(duì)公民和市場(chǎng)主體通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)建立約束機(jī)制，對(duì)未按要求履行披露和變更義務(wù)、提供虛假信息等情形，明確其所應(yīng)承擔(dān)的懲戒后果（如納入人民銀行征信系統(tǒng)、列入工商異常經(jīng)營(yíng)名錄等措施），提高其違規(guī)成本。