論我國著作權集體管理組織的模式選擇與改革方向

東村仁 楊培澤

（河南財經政法大學知識產權學院，河南 鄭州 450046）

0 引言

如何實施《知識產權強國建設綱要（2021—2035 年）》提出的“完善著作權集體管理制度，加強對著作權集體管理組織的支持和監(jiān)管”規(guī)劃目標，是一個重要的理論與實踐問題。從世界范圍看，著作權集體管理組織（以下簡稱集管組織）既有自由競爭模式，又有壟斷模式。在我國主張采用自由競爭模式的學者主要有劉曉遠［1］、李飛躍［2］、孟磊［3］等?；诓煌⒎ㄋ悸匪捎玫闹鳈嗉w管理制度（以下簡稱集管制度）將帶來迥異的結果。選擇一種符合我國現階段國情，與《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）要求相匹配的集管組織模式具有重要意義。

1 我國集管組織初心

世界知識產權組織認為，集管組織是經著作權人、鄰接權人授權后，在集管制度下進行著作權管理活動的相應組織。其主要活動內容在于對著作權人授權的作品使用情況進行監(jiān)督，針對發(fā)放許可和收取費用的情形與使用者進行談判，以及根據其與權利人的約定向權利人分配使用費用［4］。在世界范圍內大多數的學者和政府更愿意將集管組織看作完善著作權交易、保護的非營利機構。非營利性是該制度設立的初衷之一，但由于各國制度及國情的差異，世界知識產權組織并未對非營利性設立初衷做出強制性規(guī)定。

我國著作權法自設立集管制度以來，對集管組織初心進行了明確界定。根據《著作權法》（2001）第八條規(guī)定，它是被著作權人和與著作權有關的權利人授權后，以自己的名義為著作權人和與著作權有關的權利人主張權利，并作為當事人進行涉及著作權或者與著作權有關的權利的訴訟、仲裁活動的非營利性組織。該界定《著作權法》（2010）未改，《著作權法》（2020）將非營利性組織修改為非營利法人，但初心不改。

2 自由競爭模式下的集管組織有悖初心

2.1 與非營利初衷相違背

無論是大陸法系國家還是英美法系國家，對于采取完全自由競爭模式的集管組織僅是簡單的規(guī)定了個人、法人或團體能夠成為該項制度的主體，未刻意強調其需要具有非營利性質，允許各集管組織間采用自由競爭的模式或未對具體模式進行限定。例如德國《著作權集體管理組織法》并未嚴格規(guī)定集管組織應該采用何種模式，或者應以什么樣的目的來進行著作權集體管理，權利人可以和集管組織之間簽署民事合同或采取信托的方式來維護自身的利益，集管組織亦可通過對作品的管理獲取相應的利潤。因此，德國集管組織的成立并不看重非營利性這一特性。日本《著作權等管理事業(yè)法》的主要目的在于進一步規(guī)范集管組織契約的約款，明確使用報酬的申報、給付義務，著重強調對于著作鄰接權以及著作權管理事業(yè)的登記制度，以期達到便捷作品傳播的目的，而對于集管組織是否屬于非營利性質或集管制度應采取何種模式并未明確。日本的集管制度更偏向于自由競爭模式獲得更多的利潤，未被刻意強調非營利性質。

集管組織未體現非營利初衷，在英美法系國家同樣存在。如美國著作權集管制度采取完全市場競爭的模式，在同一領域中可以同時存在數家集管組織；且集管組織的成立與其他企業(yè)無異，只需遵照公司法的相關要求即可，無須特殊的行政審批手續(xù)［5］。

再如根據加拿大版權法第七部分的規(guī)定，該國集管組織的監(jiān)督與規(guī)制由版權委員會這一具有準司法性質的行政仲裁庭來實施。其職能相當于在著作權人與集管組織之間設立了對應的經濟檢察機構。該機構主要對集管組織的使用費和報酬的收取進行管理和設定，但相應的許可條件、收取報酬的分配、許可方式等該委員會并不進行監(jiān)督，集管組織和著作權人之間有著較大的協商空間。相關協議簽訂后版權委員會也僅對相關協議是否違反公共利益進行審查，沒有強調集管組織應是非營利性組織，允許其在不違背競爭法規(guī)和公共利益的前提下獲取利潤。

2.2 自由競爭存在損害權利人和第三方使用者的合法權益的風險

在自由競爭的模式下，各組織間或為了拓寬自己的產品市場，進行不合理的價格競爭，會遲滯和阻礙作品的流通，使權利人的著作權無法正常行使，在同行業(yè)的價格戰(zhàn)中，集管組織完全可以將競爭所帶來的風險通過合同造假、偽造數據、虛構財報等方式轉嫁至權利人身上。若多個集管組織之間形成了不合理的橫向壟斷協議，由于采用自由市場競爭的模式，缺少行政力量的規(guī)制，各組織間完全可以通過采取固定價格、劃分市場、聯合抵制的方式來提高自身獲取利潤的機會，這會使作品使用者無法通過合理的價格獲得相應的產品，妨礙競爭機制進一步發(fā)揮作用。

2.3 自由競爭模式與交易便捷的原則相違背

集管組織作為著作權權利人和使用者的中介機構，在其與權利人之間的權利管理市場和與使用者之間的授權市場都起著核心作用［6］。其所發(fā)揮的應是為權利人和使用人交換信息、促進交易達成的作用。采用自由競爭模式，缺乏嚴苛的市場準入機制和行政審核制度，使在同一作品領域內出現集管組織林立的狀況，各組織間的發(fā)育程度、運營水平良莠不齊，還可能會出現著作權人重復許可的狀態(tài)，這樣的情形會讓使用者花費更多的時間成本與經濟成本去尋求作品的使用許可，這一制度模式也勢必會加重社會資源的消耗，反而使權利人和使用人的交易成本激增，不符合便捷交易原則的要求。

3 壟斷模式下集管組織的優(yōu)勢

3.1 壟斷模式下集管組織具有規(guī)模效應

著作權是具有私權性質的壟斷權。為限制這種壟斷權力的濫用，推進壟斷的正面效力，國家通過法律法規(guī)，設置合理使用制度的方式，將某些權利劃撥入公有領域之中。其實質是為了解決個人利益與公共利益之間的沖突。集管制度的實施，為解決這種矛盾沖突提供了新的方式和思路。這種方式以進一步延續(xù)、保護著作權所具有的壟斷特性，保護其法定的壟斷地位，以其特性與地位為基礎來獲取相應的授權并許可他人使用。因此，著作權壟斷特性的延伸是使得集管組織能夠具有壟斷的性質的重要原因，是該項權利自身屬性的自然延伸與發(fā)展。

集管制度一方面對著作權交易市場中所流通的作品進行分類與集合，通過作品的富集形成規(guī)模經濟，促進集管組織減少對于不必要費用的支出，降低管理成本，使權利人對于集管組織的管理模式更有信心，促進集管組織吸收更多的潛在會員與作品，形成良性循環(huán)，使集管組織自然趨于獲得壟斷地位。另一方面，集管組織作為著作權市場的中介機構，大規(guī)模壟斷式集管組織可以集中到更多的作品，使用者就可以花費很少或者不需要花費搜尋時間就可以達到獲取授權的目的，可以更快速地促進著作權交易順利進行［7］。集管組織擁有的作品與會員越多，形成的壟斷力量越強，管理成本越低，權利人獲得的經濟效益也就越高。

3.2 壟斷模式有利于非營利性目的的實現

3.2.1 壟斷法定使得集管組織更具權威性，更有可能維持良性財務循環(huán)。只有集中力量，在作品傳播技術發(fā)達而數量眾多的傳播媒介團體和使用者面前，建立專業(yè)性集管組織，才能在與使用者談判或訴訟方面，相比分散的多種協會更具有權威優(yōu)勢和代表性。另外，在提升組織體量的同時也提升了業(yè)務能力和水平，進而提高運營的安全性和抗風險能力，有利于維持良性的財務循環(huán)，這是實現非營利性目的的基礎和前提。

3.2.2 以壟斷模式實現非營利目的有著實踐先例。如根據澳大利亞總檢察署頒發(fā)的集管組織指導原則，其集管組織均為非營利性組織［8］。為了實現非營利目的，澳大利亞政府對集管組織大力支持，在特定的條件下賦予了集管組織法定壟斷的地位。如1980 年修改著作權法指定CAL（澳大利亞版權代理公司）為唯一文學藝術作品復制法定許可的收費機構，個人不得單獨收費；在2012 年由澳大利亞政府牽頭促進VISCOPY（視覺藝術協會）和CAL 合并，將同一領域內的集管組織進行集合以發(fā)揮集管組織最大的效力，滿足眾多使用者對作品的需求，保護權利人的合法權益。在業(yè)務發(fā)展的過程中，為了尋求更好的集管組織模式，提高效率降低成本，澳大利亞的APRA（澳大利亞表演權協會）和AMCOS（澳大利亞機械復制權協會）于1997年成立合作聯盟。再如意大利同樣以賦予集管組織壟斷地位來實現非營利的目的。

4 我國集管組織獨占壟斷法定模式之缺陷

4.1 我國集管組織獨占壟斷法定模式

我國的集管制度于2001 年正式確立，根據2005年通過的《中華人民共和國著作權集體管理條例》（以下簡稱《條例》）第七條第三項的規(guī)定，我國集管組織采用的是壟斷法定模式，即在法律層面上明確了我國集管組織采用壟斷法定的模式。準確而言，我國集管組織是獨占壟斷法定模式，即某類表現形式的作品僅設立一家集管組織。

4.2 我國集管組織應用中存在的缺陷

4.2.1 集管組織并未突顯非營利性特征。我國《著作權法》明確規(guī)定了集管組織的非營利主體地位，其主要功能在于獲取權利人的授權，代其行使著作權，收取相應的許可使用費用，將相應管理費用扣除后，返還權利人應得的利益。但管理所需的具體費用或者其在許可使用費中所占的比例并無明文規(guī)定，也沒有相應的行業(yè)規(guī)章可以參考，具體的費用比例是按照各組織自身的需求來進行調整的，這就給集管組織留下了可操作的營利空間。高昂的管理費［9］就是明證。

4.2.2 各主體間的權利義務不平等?；诩芙M織的“半官方”性質，高昂的交易成本、時間成本以及權利難以保護，都使得權利人愿意與集管組織簽署相應的授權合同。著作權人和作品使用者的選擇余地很小，往往不能遵循民法中的意思自治原則，只得簽署集管組織擬定的格式授權合同。格式授權合同同時蘊含了集管組織利用其規(guī)模優(yōu)勢進一步侵犯權利人和作品使用者的合法權益的雙重可能性。集管組織與作品使用者間的權利義務關系也不平衡?！稐l例》第二十三條到第三十條規(guī)定中涉及了兩者的權利義務關系，大多數的條款也是對于管理組織職責義務的明確，但基本流于表面，更像是對管理組織怎樣運行的一種工作指引并不具有強制性，而某些條款卻過于細致，反而影響了各主體充分發(fā)揮自治主體作用。如《條例》第二十三條中要求“許可使用合同的期限不得超過2 年”。這會導致本應是管理者的集管組織獲得了一定的執(zhí)法權力，開始向執(zhí)法者的身份發(fā)展，使平等主體間的地位開始失衡［10］。即使相關的許可使用費的收取可能是使用人代表與集管組織協商的結果，但由于集管組織的優(yōu)勢地位，真正留給使用人的可協商空間有限，該結果是否真正的公平或者合理存在很大的風險和不確定性［11］。集管組織運作缺乏透明性［12］又會加劇這種不平等。

4.2.3 容易導致集管組織濫用市場支配地位。集管組織獨占壟斷法定模式導致了集管組織擁有控制著作權交易的部分能力，基于權利人和使用者具有絕對的優(yōu)勢地位。同時，集管組織在相應市場中具有排他性，構筑了市場壁壘，具有市場支配地位，且極易產生濫用支配地位行為。如會員退出、歧視會員、強迫接受一攬子許可、索要高額許可費以及其他行為［13］。這是具有市場支配地位的企業(yè)或組織利用其市場支配地位危害競爭，損害公共利益和私人利益的行為［14］。

5 我國集管組織改革方向

5.1 突顯集管組織非營利特性

《著作權法》賦予了集管組織非營利法人地位，《條例》將集管組織界定為社會團體。根據《社會團體登記管理條例》規(guī)定，社會團體系非營利性社會組織。因此，《條例》界定的集管組織與《著作權法》賦予集管組織的非營利法人地位是一致的。凸顯集管組織非營利性，主要應從以下方面入手：第一，集管組織應有適量的啟動資金。集管組織作為全國性社團應有合法的資產和經費來源。參考《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，設立者應提供十萬元以上活動資金，作為集管組織設立之初的事業(yè)經費。依照規(guī)定或合同約定收取的著作權管理費可作為日常經費的重要來源之一。第二，規(guī)定著作權管理費率最高限價，壓縮集管組織的操作空間。該最高限價可參照律師法律服務風險代理費率的一定比例（如60%）確定。律師事務所屬于營利性合伙制經濟組織，律師在全球都屬于高收入人群。因此，管理費率應當較大幅度低于風險代理費率。根據司法部、國家發(fā)展和改革委員會、國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《關于進一步規(guī)范律師服務收費的意見》的通知（司發(fā)通（2021）87 號）文件規(guī)定，目前我國法律服務風險代理費率根據標的額的不同最高限價為6%～18%。集管組織著作權管理費率最高限價可實行階梯限價，如根據向某作品使用者收取的著作權許可使用費標的額的3%～10%進行限價。第三，加強集管組織年度收支預算，根據預算確定下一年度的管理費率。集管組織應對年度收支進行預算，其中人員工資性預算（包括五險一金）可參照中央機關工作人員標準預算，其他經費預算可根據實際支出需要進行預算；事業(yè)擴大發(fā)展基金（經費）預算應與國民經濟發(fā)展速率相適應，并可適當高于國民經濟發(fā)展速率。

5.2 集管組織應由獨占壟斷法定模式向寡頭壟斷法定模式轉變

集管組織獨占壟斷法定模式是我國集管組織各種缺陷之源。獨占壟斷法定模式是《條例》創(chuàng)設的唯一模式。筆者認為，集管組織壟斷法定模式并不等于獨占壟斷法定模式。從我國《著作權法》第八條第一至三款規(guī)定看，集管組織設立模式并不僅限于獨占壟斷法定模式?！稐l例》創(chuàng)設的唯一模式是對集管組織模式的無限限縮。這種限縮或是《條例》立法案起草單位對“半官方”集管組織的過多考量，扼殺了一切競爭因素。筆者贊同集管組織壟斷法定模式，但不贊同獨占壟斷法定模式。我國集管組織應從獨占壟斷法定模式向寡頭壟斷法定模式轉變，每種表現形式的作品集管組織均應有若干寡頭進行壟斷，使寡頭之間具有一定的競爭關系，禁止寡頭間形成橫向壟斷協議。每種表現形式的作品集管組織寡頭，可考慮在3～9 個，擴大權利人和作品使用者的選擇余地。為此，需要修訂《條例》的獨占壟斷法定模式。

5.3 建立寡頭集管組織授權作品數據庫統(tǒng)一對外許可機制

獨占壟斷法定模式的優(yōu)勢在于所有權利人和作品使用者只有一個授權和許可路徑，似乎便于管理，但卻陷入無任何競爭因素的境地。寡頭集管組織回應了學術界針對我國獨占壟斷法定模式弊端提出的引入了適度競爭［15］、有限競爭［16］或有限壟斷［5］因素的呼聲，但也會存在許可多門作品量不豐的弊端。為此需要：①建立寡頭集管組織間信用關系基礎上構建全國統(tǒng)一的授權作品數據庫；②作品使用者在一家寡頭集管組織獲得許可，即為在全部寡頭集管組織獲得許可；③參照金融系統(tǒng)、聯運系統(tǒng)相關費用結算機制寡頭之間建立信用關系結算許可使用費和管理費；④寡頭之間管理費率的結算，在實際管理費率基礎上實行折扣結算制，彌補寡頭集管組織許可勞動支出和費用，可以適當包括事業(yè)擴大發(fā)展基金（經費）。①②的結合可以發(fā)揮獨占壟斷法定模式規(guī)模經濟優(yōu)勢，③④結合引入了有限競爭機制，可以克服獨占壟斷法定模式的濫用市場支配地位等問題。四項措施相結合保障了集管組織寡頭的有序運轉，實現集管組織降低權利人的授權交易成本和維權成本，提高作品傳播效率，推動產業(yè)發(fā)展初心。

6 結語

不可否認的是集管組織的自由競爭模式和壟斷法定模式，都有各自的優(yōu)勢與劣勢。以英美法系國家為主的自由競爭模式的優(yōu)勢是強調行業(yè)內自由競爭，政府干預較少，能夠更加公平地保護權利人的權益，促進集體管理組織提高許可費分配效率［16］。壟斷法定模式有優(yōu)勢也有缺陷。集管組織寡頭壟斷法定模式可以起到適當揚自由競爭模式之長，避獨占壟斷法定模式之短，符合我國《著作權法》對集管組織的立法定位，是我國集管組織改革的方向。