我國種子管理有關(guān)問題的若干思考

鄒 江，劉子凡

（1.瓊臺(tái)師范學(xué)院管理學(xué)院，海南 海口 571127；2.海南大學(xué)熱帶作物學(xué)院，海南 ?？?570228）

種子是特殊、不可替代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是一種特殊的商品。種子是農(nóng)業(yè)的芯片，位于農(nóng)業(yè)種植產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。種子質(zhì)量參差不齊會(huì)破壞種子行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)有秩序，損害種子使用者的合法權(quán)益，不利于種子市場的規(guī)范運(yùn)行，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全、農(nóng)民的收益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[1]。種子質(zhì)量有保障，糧食安全才能穩(wěn)固。種子管理就是通過建立完善的種子管理制度，向農(nóng)民提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)種子的活動(dòng)[2]?？茖W(xué)規(guī)范的種子管理可在一定程度保證種子產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民收入增長，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)水平的提高[3]。

1 種子管理主體

2022 年3 月1 日起實(shí)施的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第三條和第四十六條中規(guī)定了全國和本行政區(qū)的種子管理主體，明確了種子企業(yè)、政府及其主管部門不同主體之間的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，并明晰了質(zhì)量責(zé)任追究制度[4]。

《種子法》闡述了我國種子質(zhì)量管理基本框架。我國種子管理工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種子管理局負(fù)責(zé)，組織全國各省、市、地、縣種子管理站，形成全國種子管理體系。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設(shè)立了種業(yè)管理司，地方農(nóng)業(yè)主管部門設(shè)立了種業(yè)管理處（科），統(tǒng)管農(nóng)作物種子[5]。為了增強(qiáng)種子生產(chǎn)者和經(jīng)營者的種子質(zhì)量意識(shí)，打擊生產(chǎn)、銷售假種子和劣種子的活動(dòng)，維護(hù)種子使用者權(quán)益，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門組織有關(guān)種子管理機(jī)構(gòu)和種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)、銷售的種子進(jìn)行檢驗(yàn)，并公布和處理抽查結(jié)果，通過這些活動(dòng)可在一定程度上避免偽劣種子上市坑農(nóng)害農(nóng)[6]。《種子法》第五十四條、第五十五條和第五十九條的有關(guān)規(guī)定為種子管理提供堅(jiān)實(shí)的保障。

2 品種管理

種子公司成立以前，我國品種管理一直比較混亂，區(qū)域性試驗(yàn)多部門管理，品種引進(jìn)、調(diào)運(yùn)多隨心所欲，未嚴(yán)格執(zhí)行“試驗(yàn)、示范、推廣”三步走的原則，繼而導(dǎo)致我國農(nóng)作物品種多、雜、亂。自《種子法》制定實(shí)施后，國家開始對(duì)主要農(nóng)作物和主要林木實(shí)行品種審定制度，之后品種管理步入規(guī)范管理階段。品種審定制度雖然能在一定程度上避免農(nóng)民買到表現(xiàn)不佳的品種，起著加快良種推廣，保障我國糧食安全的作用，但這一制度仍存在些許不足，如審定標(biāo)準(zhǔn)與市場需求脫節(jié)，審定品種多和審定通道窄等[7]。

《種子法》第十五條第二款規(guī)定了申請(qǐng)審定品種的要求。需要注意的是，除了條款規(guī)定要求外，品種還必須具有“種植利用價(jià)值”，特別是穩(wěn)產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、適宜機(jī)械化收獲的農(nóng)作物品種才值得大量種植生產(chǎn)，具有推廣優(yōu)勢與前景。另外，《種子法》第二十一條規(guī)定審定通過的品種退出機(jī)制，這一規(guī)定有利于農(nóng)民廣泛選用優(yōu)良品種，保障用種安全，規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化種子市場監(jiān)管、規(guī)范市場秩序、促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

申請(qǐng)植物新品種保護(hù)是選育新品種取得證明的主要途徑。1997 年3 月，我國正式設(shè)立植物新品種保護(hù)制度。但是，只有在國家植物品種保護(hù)名錄中列舉的植物的屬或者種的植物新品種方可申請(qǐng)品種權(quán)[8]。迄今，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了11 批農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)目錄191 個(gè)植物屬或種，國家林業(yè)草原局發(fā)布了8 批林草植物新品種保護(hù)名錄293 個(gè)植物屬或種[9]，但能申請(qǐng)植物新品種保護(hù)的新品種常因費(fèi)用高、時(shí)間長影響品種權(quán)人申請(qǐng)保護(hù)的積極性；不在保護(hù)名錄的植物屬或種又由于不能登記，不能合理合法命名而沒有及時(shí)得到保護(hù)，嚴(yán)重影響新品種的推廣轉(zhuǎn)化[10]。

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念發(fā)生改變，開始強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品風(fēng)味、環(huán)境適應(yīng)性等優(yōu)點(diǎn)，種植過去認(rèn)為產(chǎn)量表現(xiàn)不佳的地方品種能有助于提升農(nóng)業(yè)生物多樣性，給消費(fèi)者提供多樣化的選擇。由于地方品種多為固定種，其一致性與穩(wěn)定性通常難以滿足DUS 審查，無法進(jìn)入登錄名單。倘若嚴(yán)格管控，無法列入登錄名單的地方品種就無法在市場上流通。對(duì)此，建議參照歐盟設(shè)置的“保育品種”來加以補(bǔ)救，用較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定“保育品種”的特異性、一致性、穩(wěn)定性，并且在符合某些條件的前提下對(duì)其免于DUS 檢測。當(dāng)然，這些保育品種只能在其來源地采種，僅在其起源地買賣，并接受驗(yàn)證[11]。

非主要農(nóng)作物在地方支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)中充當(dāng)重要的角色?！斗侵饕r(nóng)作物品種登記辦法》的實(shí)施標(biāo)志了品種登記管理工作正式開啟[12]。《種子法》第二十二條中規(guī)定了部分非主要農(nóng)作物的品種登記制度，并規(guī)定了登記目錄制定和調(diào)整的部分。品種登記與品種審定不同，品種登記側(cè)重于品種的身份管理[13]，只要符合DUS 基本條件，不存在嚴(yán)重的安全問題，就可登記。國家品種登記事前不設(shè)“門檻”，采取“誰登記、誰負(fù)責(zé)”的原則。實(shí)施品種登記制度有利于加快新品種的審定，激發(fā)育種工作者的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)地方特色品種和小品種成為帶動(dòng)農(nóng)民增收的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，對(duì)品種創(chuàng)新和用種安全也有一定的效果。但是，對(duì)不在登記范圍之中的非主要農(nóng)作物品種管理會(huì)出現(xiàn)一定程度的缺失，如一些市場化程度較高的品種存在“一品多名”的市場亂象，沒有按照農(nóng)作物品種DUS 評(píng)價(jià)體系來確定新品種品名[14]。

3 質(zhì)量管理

良好的種子能夠提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，為農(nóng)民創(chuàng)造更大的效益[15]。種子質(zhì)量是指優(yōu)良品種的優(yōu)良種子，優(yōu)良品種主要指高產(chǎn)、抗病蟲、抗逆、早熟或者生育期較短、品質(zhì)良好等優(yōu)良特性，優(yōu)質(zhì)種子主要針對(duì)種子檢驗(yàn)的質(zhì)量概念[16]。種子質(zhì)量管理是種子管理工作的核心[17]。我國《種子法》和《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證管理辦法》對(duì)種子生產(chǎn)商及經(jīng)營者有著極其嚴(yán)格的要求。但種子企業(yè)及種子經(jīng)銷商往往以經(jīng)濟(jì)利益為核心訴求，因此必須行政機(jī)關(guān)適時(shí)介入，通過扶優(yōu)罰劣保護(hù)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。

種子是特殊的商品，質(zhì)量鑒別具有很強(qiáng)的技術(shù)性。我國農(nóng)民較分散、素質(zhì)普遍不高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，因此必須通過種子質(zhì)量管理來保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益[18]。嚴(yán)格的種子檢驗(yàn)是控制種子質(zhì)量的重要措施，科學(xué)的種子檢驗(yàn)技術(shù)、檢驗(yàn)內(nèi)容、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)要求等規(guī)范是檢驗(yàn)結(jié)果可靠的保證。評(píng)價(jià)種子質(zhì)量的指標(biāo)較多，在我國種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只包括種子純度、凈度、水分、發(fā)芽率4 項(xiàng)指標(biāo)。水分與凈度不合格引起的糾紛很少，親本純度低、生產(chǎn)隔離不到位、去雜及母本去雄不徹底等導(dǎo)致種子純度不達(dá)標(biāo)，種子有發(fā)芽率而無出苗率等種子質(zhì)量案例較為普遍。質(zhì)量監(jiān)管必須深入了解品種真實(shí)性和種子活力等內(nèi)容，讓監(jiān)管更為精細(xì)。需要注意的是，種子包裝和標(biāo)簽也屬于種子質(zhì)量范疇，因此，用A 品種代替B 品種，用“兩系”品種冒充“三系”品種等種子套牌侵權(quán)或標(biāo)簽標(biāo)注不符情況也屬于種子質(zhì)量范疇。建議生產(chǎn)商和銷售商簽訂合同，并到種子管理部門備案，以便出現(xiàn)問題時(shí)能及時(shí)找到依據(jù)；種子使用者在播種前提取樣品，連同種子包裝袋、購種憑證等一起封存，以備在出現(xiàn)問題時(shí)查驗(yàn)。另外，目前根、莖、苗等類型的種子檢驗(yàn)還沒有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)程，無法開展種子質(zhì)量檢驗(yàn)，很多不法商販和企業(yè)常利用這一漏洞欺騙農(nóng)民獲取暴利。

種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要有兩類，一類是規(guī)定最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，另一類是誠實(shí)標(biāo)示質(zhì)量水平。采用最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較容易實(shí)施和查驗(yàn)，買者也較容易理解，可以防止集體投訴的事情發(fā)生。但是，由于種子只要符合最低標(biāo)準(zhǔn)即可上市，導(dǎo)致種子商也就沒有動(dòng)力生產(chǎn)高質(zhì)量的種子讓購買者選購?！斗N子法》第五十二條規(guī)定了使用低于國家或者地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)作物種子的條件，但是種子使用者購買質(zhì)量較差種子應(yīng)急還是比較困難。倘若采用誠實(shí)標(biāo)示，購買權(quán)由購買者自行決定，這樣購買者就有所選擇，可以讓農(nóng)民將劣質(zhì)種子排除于市場外，種子的供應(yīng)也較靈活。當(dāng)然，這要求種子購買者或使用者對(duì)種子質(zhì)量有較深刻的認(rèn)識(shí)。

4 檢疫管理

當(dāng)前，種子的調(diào)運(yùn)和流通十分頻繁。但是種子可能帶有傳播病菌、害蟲等，為了杜絕帶疫種子進(jìn)入市場銷售，引起疫情的發(fā)生和傳播，給農(nóng)業(yè)或生態(tài)造成嚴(yán)重?fù)p失，必須牢把產(chǎn)地檢疫關(guān)和調(diào)運(yùn)檢疫關(guān)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。產(chǎn)地檢疫是一項(xiàng)積極主動(dòng)的措施，能有效防止檢疫性有害生物從源頭傳播蔓延。調(diào)運(yùn)檢疫是植物檢疫人員對(duì)調(diào)運(yùn)出所在縣級(jí)行政區(qū)域的植物種子、苗木等繁殖材料依據(jù)植物檢疫法規(guī)實(shí)施檢疫并簽發(fā)植物檢疫證書的過程。

《種子法》第四十二條、第五十條和《植物檢疫條例》第七條第二款規(guī)定了運(yùn)輸或郵寄種子、進(jìn)口與出口種子對(duì)檢疫的要求及處罰措施。出口國應(yīng)先對(duì)出口種子進(jìn)行檢驗(yàn)，確定沒有病害或攜帶有害生物，再核發(fā)檢疫證明。同時(shí)《種子法》第七十六條第六款規(guī)定了未執(zhí)行種子檢疫規(guī)程生產(chǎn)種子的處罰細(xì)則。目前，基層基本沒有檢疫試驗(yàn)室，檢驗(yàn)設(shè)備也十分落后，多數(shù)種子檢疫工作停留在傳統(tǒng)的“田間轉(zhuǎn)、肉眼看、經(jīng)驗(yàn)斷”階段，一些有害生物很難在第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)。雖然國務(wù)院出臺(tái)了減免、取消種子檢疫收費(fèi)政策，但由于申報(bào)檢疫手續(xù)煩瑣，報(bào)關(guān)取貨麻煩，許多種子企業(yè)或單位在具體實(shí)施時(shí)不申報(bào)或謊報(bào)、瞞報(bào)受檢品種，偽造、買賣植物檢疫單證，冒用、套用檢疫編號(hào)等。今后，應(yīng)加大植物檢疫執(zhí)法力度，并嚴(yán)格按照《植物檢疫條例》和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，對(duì)違法者一定會(huì)起到震懾作用，確保種子檢疫工作的良好開展。

5 種子質(zhì)量糾紛調(diào)處

種子是特殊商品，種子質(zhì)量糾紛屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的正?，F(xiàn)象，也是法治社會(huì)發(fā)展的必然。種子管理站是種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，可通過制定相關(guān)制度，設(shè)定種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來減少因播種后生長不佳所引起的糾紛。在實(shí)踐操作過程中多數(shù)企業(yè)與執(zhí)法人員都認(rèn)為種子質(zhì)量只包含4 項(xiàng)指標(biāo)，即純度、凈度、水分與發(fā)芽率，如若產(chǎn)生農(nóng)作物種子糾紛問題，只需要對(duì)這4 項(xiàng)內(nèi)容負(fù)責(zé)即可。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的大背景下，大田種植過程中種子質(zhì)量還涉及豐產(chǎn)性、抗病蟲能力、抗逆性、生育期長短以及種子標(biāo)簽等內(nèi)容，因此解決農(nóng)作物種子糾紛問題必須要對(duì)這些因素加以考量。

種子質(zhì)量涉及民事法律問題。引起作物產(chǎn)量下降的具體原因十分復(fù)雜，既可能是由于種子質(zhì)量和品種適應(yīng)性引起，也可能是災(zāi)害性天氣和栽培技術(shù)不當(dāng)。若當(dāng)事人雙方對(duì)造成事故的原因或損失程度存在分歧，相關(guān)部門與機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間鑒定辦法》規(guī)定，及時(shí)制定種子質(zhì)量糾紛的調(diào)處方案，做到早發(fā)現(xiàn)、早解決、早處置，把矛盾和隱患解決在基層、處置在萌芽狀態(tài)。田間現(xiàn)場鑒定的申請(qǐng)受理和組織鑒定工作由種子管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，現(xiàn)場鑒定的合法主體是各級(jí)種子管理站（服務(wù)站、執(zhí)法隊(duì)），并且田間現(xiàn)場鑒定應(yīng)盡可能在最佳時(shí)期（能完全展現(xiàn)品種特征的時(shí)期）進(jìn)行，鑒定結(jié)果可為有關(guān)部門處理種子事件提供證據(jù)。減產(chǎn)原因不同處理的方法也不同，應(yīng)合理公平處理糾紛，化解矛盾，切實(shí)保護(hù)種子使用者和經(jīng)營者、品種選育者、生產(chǎn)者的合法權(quán)益，維護(hù)種子市場健康發(fā)展和農(nóng)民利益及農(nóng)村穩(wěn)定。對(duì)虛假種子廣告、修改種子標(biāo)簽造成的種子糾紛，按照《廣告法》《種子法》的相關(guān)規(guī)定給予賠償；與種子質(zhì)量無關(guān)，由自然災(zāi)害引起的種子糾紛，經(jīng)銷商沒有承擔(dān)農(nóng)民災(zāi)害損失的責(zé)任和義務(wù)，建議可先向鎮(zhèn)、村匯報(bào)，爭取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠，同時(shí)通過民政救濟(jì)幫助農(nóng)民渡過難關(guān)。當(dāng)然，如若對(duì)現(xiàn)場鑒定書有異議，可向原受理單位上一級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新鑒定。

6 結(jié)束語

種子管理的目的是更好地為農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。相關(guān)管理主體部門如若放松種子質(zhì)量管理，必然會(huì)造成相關(guān)企業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的大幅下降，甚至影響我國的糧食安全。種子質(zhì)量管理貫穿種子生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)，比如盲目制種或不具備高質(zhì)量、安全可靠的制種條件制種均會(huì)導(dǎo)致種子質(zhì)量參差不齊。因此，種子質(zhì)量管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，對(duì)人員的專業(yè)素養(yǎng)要求也較高。相關(guān)管理部門可通過增加資金投入，創(chuàng)造良好的環(huán)境提升種子質(zhì)量；種子質(zhì)量管理還需要專業(yè)人才和高素質(zhì)的管理人才，可通過定期培訓(xùn)強(qiáng)化種子質(zhì)量管理意識(shí)和知識(shí)。