預(yù)算管理一體化下交通運(yùn)輸系統(tǒng)事業(yè)單位預(yù)算編制的過程與要點(diǎn)

唐潔

（長(zhǎng)江武漢航道局，湖北 武漢 430000）

交通運(yùn)輸部下屬的公益類事業(yè)單位長(zhǎng)江武漢航道局作為預(yù)算單位之一，以財(cái)政撥款為主要收入。在應(yīng)用財(cái)政資金預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時(shí)會(huì)面臨哪些改變？以此為例，在交通運(yùn)輸系統(tǒng)基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)過程中，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)會(huì)帶來哪些重要影響？

1 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在交通運(yùn)輸部事業(yè)單位應(yīng)用概述

1.1 在交通運(yùn)輸系統(tǒng)有必要建設(shè)財(cái)政預(yù)算管理一體化

以交通運(yùn)輸部下屬的長(zhǎng)江武漢航道局為例，作為執(zhí)行財(cái)政資金預(yù)算的公益類事業(yè)單位，遇到的主要問題：①在交通運(yùn)輸系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)中，各事業(yè)單位對(duì)日?；局С龊晚?xiàng)目支出普遍存在“既成事實(shí)”做法，年末突擊執(zhí)行因?yàn)楦鞣N原因尚未執(zhí)行的預(yù)算，部分會(huì)計(jì)事項(xiàng)與原預(yù)算草案存在偏差，但也只能這樣執(zhí)行下去。交通運(yùn)輸部及財(cái)政部在檢查中遇到此類問題會(huì)重點(diǎn)通報(bào)，但因?yàn)轭A(yù)算編制和執(zhí)行是兩套不相干的獨(dú)立系統(tǒng)，總有預(yù)算單位試圖打擦邊球；②交通運(yùn)輸系統(tǒng)的運(yùn)行具有特殊性，呈現(xiàn)流動(dòng)范圍廣、資金量大的特點(diǎn)。部分地區(qū)財(cái)政部各級(jí)部門監(jiān)督管理的缺位，為個(gè)別預(yù)算單位違法亂紀(jì)，為了謀取利益不遵照政策規(guī)定執(zhí)行預(yù)算提供了條件；③國(guó)務(wù)院于2021 年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)［2021］5 號(hào)），其中明確說明，中央和地方預(yù)算管理信息化要做到：科學(xué)合理的設(shè)計(jì)預(yù)算管理流程，對(duì)數(shù)據(jù)要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、確保共享。交通運(yùn)輸部必須根據(jù)中央各部委建設(shè)進(jìn)度同步推進(jìn)相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；④推行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之前，事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算管理模塊之間各自獨(dú)立而又彼此交集，管理要素不統(tǒng)一，口徑不一致，各環(huán)節(jié)之間缺乏銜接控制和業(yè)務(wù)協(xié)同。推行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的目的就是數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一、便于維護(hù)和共享。

1.2 交通運(yùn)輸部部署預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的方式

統(tǒng)一推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)。第一批實(shí)施地區(qū)于2020 年5月底前，初步完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)；第二批實(shí)施地區(qū)于2021 年5 月底前，初步完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)部署的最高級(jí)為財(cái)政部政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，通過國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，再分布到中央各部門的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)以及單機(jī)版，從中央各部門再直接延伸到各預(yù)算單位。其中如果涉及到保密內(nèi)容，則只能通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)以及單機(jī)版處理相關(guān)業(yè)務(wù)。

2 預(yù)算管理一體化編制與執(zhí)行

2.1 基礎(chǔ)信息管理

輸入預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息是和預(yù)算管理的基礎(chǔ)和初始環(huán)節(jié)?；A(chǔ)信息主要內(nèi)容有單位及人員基礎(chǔ)信息、資產(chǎn)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)及績(jī)效指標(biāo)等。

（1）單位信息指納入一體化系統(tǒng)管理的預(yù)算單位信息，一般通過經(jīng)辦人員輸入→經(jīng)辦人員確認(rèn)→審核人員審核→部門人員經(jīng)辦→部門人員審核→確認(rèn)流程結(jié)束，單位基礎(chǔ)信息只能確認(rèn)一次。單位基礎(chǔ)信息變更也要經(jīng)過這個(gè)流程。

（2）人員信息指預(yù)算單位各類職工信息。人員信息的新增、停用、變更俱由預(yù)算單位內(nèi)部審核后即生效。

（3）資產(chǎn)信息指預(yù)算單位資產(chǎn)存量情況，是預(yù)算單位資產(chǎn)配置、使用、處置，編制運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目預(yù)算、新增資產(chǎn)配置預(yù)算，以及編報(bào)決算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。資產(chǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)成為一體化系統(tǒng)的一個(gè)業(yè)務(wù)模塊，不再是獨(dú)立系統(tǒng)，2023 年1 月1 日1 起，資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)一在一體化系統(tǒng)中開展。

（4）支出標(biāo)準(zhǔn)分為法定標(biāo)準(zhǔn)、固定標(biāo)準(zhǔn)以及暫定標(biāo)準(zhǔn)。法定標(biāo)準(zhǔn)是由法律法規(guī)、文件中明確規(guī)定的、針對(duì)具體項(xiàng)目或經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的支出標(biāo)準(zhǔn)；固定標(biāo)準(zhǔn)是非法定標(biāo)準(zhǔn)中，由財(cái)政部審核測(cè)算時(shí)掌握的，針對(duì)具體項(xiàng)目或經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的支出標(biāo)準(zhǔn)；難以測(cè)算某個(gè)項(xiàng)目的主要支出內(nèi)容的，由部門或預(yù)算單位提出項(xiàng)目預(yù)算暫定標(biāo)準(zhǔn)。暫定標(biāo)準(zhǔn)由部門用戶維護(hù)，提供給下屬預(yù)算單位使用。

（5）一、二級(jí)績(jī)效指標(biāo)由財(cái)政部統(tǒng)一設(shè)置，預(yù)算司在一體化系統(tǒng)中維護(hù)一、二級(jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)中的共性指標(biāo)和各行業(yè)領(lǐng)域核心指標(biāo)，供各部門和預(yù)算單位使用。三級(jí)績(jī)效指標(biāo)中個(gè)性指標(biāo)由預(yù)算單位經(jīng)辦崗發(fā)起、審核崗審核，再由部門經(jīng)辦崗新增、審核，部門審核崗審核，最后財(cái)政部審核入庫。預(yù)算單位和部門可以通過績(jī)效管理模塊新增三級(jí)績(jī)效指標(biāo)，也可以在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)新增相應(yīng)績(jī)效指標(biāo)，待項(xiàng)目按照程序?qū)徍送ㄟ^時(shí)，相應(yīng)績(jī)效指標(biāo)也一并生效。長(zhǎng)期不用績(jī)效指標(biāo)會(huì)被財(cái)政部定期清理。

2.2 項(xiàng)目庫管理

項(xiàng)目庫是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)。按照項(xiàng)目庫的流程，項(xiàng)目按照以下順序完成整個(gè)周期的運(yùn)轉(zhuǎn)：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備→項(xiàng)目細(xì)化→一上預(yù)算→二上預(yù)算→預(yù)算批復(fù)→調(diào)整調(diào)劑→政府采購(gòu)→資金支付→資產(chǎn)管理→會(huì)計(jì)核算→決算→項(xiàng)目終止。

（1）納入項(xiàng)目庫管理的分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目以及特定目標(biāo)類項(xiàng)目，又各自分為一級(jí)、二級(jí)項(xiàng)目。一級(jí)項(xiàng)目類似于之前事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的二級(jí)科目，二級(jí)項(xiàng)目類似于之前事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的三級(jí)科目。預(yù)算單位自行在授權(quán)的項(xiàng)目基礎(chǔ)上，進(jìn)行二級(jí)項(xiàng)目的細(xì)化。

（2）項(xiàng)目的申報(bào)流程：①通用項(xiàng)目的流程。財(cái)政部將一級(jí)通用項(xiàng)目授權(quán)給各部門，各部門確認(rèn)后將二級(jí)通用項(xiàng)目授權(quán)給各預(yù)算單位，各預(yù)算單位完成二級(jí)項(xiàng)目的細(xì)化，申報(bào)后入庫；②各部門向財(cái)政部申報(bào)和調(diào)整專業(yè)項(xiàng)目，財(cái)政部審核后，各部門將一級(jí)專用項(xiàng)目向各預(yù)算單位授權(quán)，各預(yù)算單位進(jìn)行二級(jí)項(xiàng)目細(xì)化并申報(bào)，經(jīng)部門、財(cái)政部審核后入庫。

（3）人員、公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目和其他運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類項(xiàng)目的區(qū)別。人員、公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目入庫階段不需要測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求，在項(xiàng)目細(xì)化時(shí)再提出當(dāng)年經(jīng)費(fèi)需求。其他運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類項(xiàng)目在入庫階段就測(cè)算一年經(jīng)費(fèi)總額，在項(xiàng)目細(xì)化時(shí)按程序調(diào)整后形成當(dāng)年支出計(jì)劃。

（4）交通運(yùn)輸部確認(rèn)財(cái)政部授權(quán)的一級(jí)項(xiàng)目，維護(hù)該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的功能科目。對(duì)二級(jí)項(xiàng)目及一級(jí)專用項(xiàng)目授權(quán)。各事業(yè)單位進(jìn)行二級(jí)項(xiàng)目申報(bào)，在需要申報(bào)的項(xiàng)目下面，選擇對(duì)應(yīng)的二級(jí)項(xiàng)目。輸入測(cè)算信息時(shí)，支出計(jì)劃中年度支出計(jì)劃之和必須與項(xiàng)目測(cè)算信息的測(cè)算總金額相等。申報(bào)其他運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的分值權(quán)重要等于90。二級(jí)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)選擇熱點(diǎn)分類。

2.3 交通運(yùn)輸部預(yù)算編制流程

（1）總體框架：①交通運(yùn)輸部每年7、8月份開展“一上”預(yù)算編報(bào)工作，交由財(cái)政部審核測(cè)算。財(cái)政部駐各地監(jiān)管局對(duì)交通運(yùn)輸部駐各地單位開展審核，主要由預(yù)算評(píng)審中心開展預(yù)算評(píng)審。其他各司職責(zé)有：資產(chǎn)管理司審核新增資產(chǎn)配置，國(guó)庫司審核政府采購(gòu)預(yù)算；②各司評(píng)審結(jié)果匯總后，由部門司審核提出控制數(shù)建議，預(yù)算司審核下達(dá)分司控制數(shù)，部門司再分解細(xì)化部門控制數(shù)。這項(xiàng)工作一直持續(xù)到10 月份，再由財(cái)政部下達(dá)“一下”預(yù)算控制數(shù)；③根據(jù)“一下”控制數(shù)，交通運(yùn)輸部于11、12 月份再編制“二上”預(yù)算草案，上報(bào)財(cái)政部。財(cái)政部于次年1 月份審核匯總部門預(yù)算草案，于1-3 月份交由國(guó)務(wù)院和人大審批；④3-4 月份財(cái)政部批復(fù)部門“二下”部門預(yù)算，交通運(yùn)輸部再根據(jù)批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行完成。

（2）基于預(yù)算編制框架，各事業(yè)單位：①“一上”編制過程中，各事業(yè)單位進(jìn)行二級(jí)項(xiàng)目細(xì)化，通過提取項(xiàng)目?jī)?nèi)容，生成預(yù)算數(shù)據(jù)，完成預(yù)算申報(bào)，具體申報(bào)內(nèi)容包括基礎(chǔ)信息、支出預(yù)算、收入預(yù)算、收支總表。交通運(yùn)輸部審核匯總各下級(jí)預(yù)算單位數(shù)據(jù)，連同項(xiàng)目文本、部門基本情況、部門支出規(guī)劃一起上報(bào)到財(cái)政部。財(cái)政部具體審核基礎(chǔ)信息、控制數(shù)、新增資產(chǎn)以及政府采購(gòu)情況；②財(cái)政部下達(dá)控制數(shù)后，交通運(yùn)輸部在一體化系統(tǒng)中接收控制數(shù)并分解到各事業(yè)單位，各單位接收控制數(shù)；③各單位增減調(diào)整二級(jí)項(xiàng)目，提取項(xiàng)目?jī)?nèi)容生成“二上”預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行申報(bào)，交通運(yùn)輸部審核匯總預(yù)算單位數(shù)據(jù)，連同一級(jí)項(xiàng)目文本及部門支出規(guī)劃報(bào)送財(cái)政部審核，財(cái)政部匯總數(shù)據(jù)，生成預(yù)算草案報(bào)人大審批。

（3）“一下”預(yù)算過程中，財(cái)政部下達(dá)三年支出規(guī)劃控制數(shù)和年度預(yù)算控制數(shù)，再加上財(cái)政部主體司橫向分配的控制數(shù)，形成年度預(yù)算控制數(shù)總數(shù)。部門司將審核后的數(shù)據(jù)分解下達(dá)到對(duì)口各部門，其中，財(cái)政部下達(dá)到各部門的控制數(shù)只明細(xì)到一級(jí)項(xiàng)目的，由交通運(yùn)輸部將二級(jí)科目分解到各事業(yè)單位，總數(shù)相符即可；財(cái)政部下達(dá)控制數(shù)二級(jí)科目到交通運(yùn)輸部的，預(yù)算控制數(shù)二級(jí)科目不可修改。最終，由財(cái)政部在一體化系統(tǒng)中錄入控制數(shù)和審核意見，經(jīng)確認(rèn)下達(dá)各事業(yè)單位。

（4）“二上”預(yù)算編制過程中，各事業(yè)單位根據(jù)收到的控制數(shù)對(duì)二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)增或者調(diào)減，并生成報(bào)表匯總上報(bào)。交通運(yùn)輸部匯總所有下級(jí)單位數(shù)據(jù)，編制部門支出規(guī)劃，編寫一級(jí)項(xiàng)目文本；最后交由財(cái)政部審核，形成財(cái)政預(yù)算草案，交由人大審議。編制“二上”預(yù)算與“一上”預(yù)算不同之處在于：①要在項(xiàng)目細(xì)化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善項(xiàng)目信息；②在控制數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步編制收入支出預(yù)算數(shù)；③細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算。

2.4 中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)部門預(yù)算執(zhí)行

（1）預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中用款計(jì)劃運(yùn)行流程：①各事業(yè)單位依據(jù)預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及月度用款需求等，于每月20 日前在系統(tǒng)中編報(bào)本單位下個(gè)月用款計(jì)劃及調(diào)整當(dāng)月用款計(jì)劃，并逐級(jí)審核上報(bào)；②交通運(yùn)輸部于每月25 日前審核匯總所屬各單位的用款計(jì)劃，通過系統(tǒng)提交財(cái)政部審核；③部門司根據(jù)“以收定支”原則，于每月27 日前審核對(duì)口部門的政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金用款計(jì)劃，并提出建議數(shù)。國(guó)庫司根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理需要和庫款情況，于每月底前審核一般公共預(yù)算用款計(jì)劃，參考部門司建議數(shù)審核政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政專戶管理資金用款計(jì)劃，并于每月底前將下月用款計(jì)劃批復(fù)下達(dá)預(yù)算單位；④下達(dá)的用款計(jì)劃于每月1 日生效。當(dāng)月未使用部分可在以后月份累計(jì)使用，當(dāng)年累計(jì)支付金額不得超過當(dāng)年累計(jì)已批復(fù)的用款計(jì)劃。

（2）交通運(yùn)輸部下屬事業(yè)單位用款計(jì)劃新的運(yùn)行方式：①取消代理銀行的單位零余額賬戶授權(quán)支付額度控制，代理銀行不再提供預(yù)算單位額度到賬通知書；②一般公共預(yù)算的用款計(jì)劃直接報(bào)國(guó)庫司審核，交通運(yùn)輸部不再審核，只擁有凍結(jié)和解凍可執(zhí)行指標(biāo)的權(quán)限；③結(jié)轉(zhuǎn)資金的用款計(jì)劃由事業(yè)單位依據(jù)結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及月度用款需求等自行編報(bào)，不再經(jīng)由國(guó)庫司下達(dá)；對(duì)于在部門司正式發(fā)文批復(fù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、下達(dá)結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)前單位需要使用結(jié)轉(zhuǎn)資金的，通過主管部門向部門司提交申請(qǐng)，部門司可挑選上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目形成臨時(shí)指標(biāo)，下達(dá)事業(yè)單位編報(bào)用款計(jì)劃。

（3）新的國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)流程：①單位提出資金支付申請(qǐng)；②依據(jù)設(shè)定的校驗(yàn)規(guī)則校驗(yàn)；③數(shù)據(jù)發(fā)送代理銀行支付；④系統(tǒng)中代理銀行、國(guó)庫往來清算；⑤代理銀行發(fā)送憑證回單給財(cái)政部門和單位。會(huì)計(jì)核算直接在下達(dá)預(yù)算指標(biāo)的同一系統(tǒng)中減少和預(yù)算指標(biāo)，向代理銀行發(fā)送指令付款。校驗(yàn)通過無需再經(jīng)交通運(yùn)輸部和代理銀行人工審核，全部業(yè)務(wù)在線辦理，支付憑證全部電子化。

3 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)交通運(yùn)輸部下屬事業(yè)單位資金控制的影響

交通運(yùn)輸部因?yàn)樾袠I(yè)特殊性，其下屬事業(yè)單位延伸范圍廣、業(yè)務(wù)種類多、涉及金額數(shù)量大。應(yīng)用一體化系統(tǒng)對(duì)各事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理，財(cái)政資金從預(yù)算到執(zhí)行呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)，一是完整鏈條以數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)被分解為系統(tǒng)中的各個(gè)進(jìn)程，二是關(guān)鍵功能以數(shù)據(jù)化為依托，不再有人為干預(yù)的權(quán)限。以交通運(yùn)輸部下屬長(zhǎng)江武漢航道局為例，辦理財(cái)政資金的更正與退回業(yè)務(wù)，授權(quán)支付的銀行不再擁有權(quán)限，只能通過系統(tǒng)走完流程得以實(shí)現(xiàn)。預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金也不再第二年返還，而是生成新的項(xiàng)目庫從頭走流程。交通運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條也要以項(xiàng)目庫為單位分解，一經(jīng)入庫各事業(yè)單位就不再擁有改動(dòng)權(quán)限。