傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的實(shí)踐困境與路徑選擇
——基于功能變遷視角的分析

杜范，李科生

（1.廣州華商學(xué)院教師教育學(xué)院，廣東 廣州 511300；2.貴州民族大學(xué)民族文化與認(rèn)知科學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

黨的二十大報告指出，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展[1]。農(nóng)村宅基地制度改革是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵舉措，黨中央、國務(wù)院“由試點(diǎn)到全面推廣”的戰(zhàn)略決策，其目的在于將可借鑒、可推廣、可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)作為完善土地管理法律法規(guī)的依據(jù)，從而在頂層設(shè)計和制度層面上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新和突破，為全國農(nóng)村宅基地制度改革指明方向?！蛾P(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式[2]。就目前而言，我國農(nóng)村宅基地制度改革缺乏地方成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[3]，尤其是我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、資源稟賦條件較差和復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會環(huán)境，使得其在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的過程中面臨著復(fù)雜且嚴(yán)峻的考驗(yàn)[4]。諸多學(xué)者對農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了廣泛深入地研究和探討，高圣平[5]以法學(xué)視角和權(quán)利權(quán)能方面探討農(nóng)村宅基地制度改革的方向，基于三權(quán)分置分析揭示了農(nóng)村宅基地從管制、賦權(quán)到盤活的改革思路；董新輝[6]論述三權(quán)分置對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兼顧利益與公平的作用；嚴(yán)金明等[7]提出以保證農(nóng)民宅基地權(quán)益為核心，協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系探索農(nóng)村宅基地制度改革。對不同地區(qū)宅基地制度改革的案例研究方面，主要側(cè)重于江西省余江區(qū)[8，9]、四川省瀘縣[10]、貴州省湄潭縣[11]、浙江省義烏市[12]、湖北省蘄春縣[13]等試點(diǎn)地區(qū)，曾旭暉等[14]、鄭興明[15]等通過對比法分析試點(diǎn)地區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)，并提出深化改革的策略。針對農(nóng)村宅基地存在的具體問題，從優(yōu)化宅基地管理政策、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、提高規(guī)劃的科學(xué)性和操作性[16]、引導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范運(yùn)行[17]等方面提出建議。綜上所述，學(xué)者們對農(nóng)村宅基地功能變遷的關(guān)注相對匱乏。通過對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境與原因進(jìn)行深入分析，設(shè)計推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度的改革路徑，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供借鑒[18-21]。

1 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境及原因

1.1 農(nóng)村宅基地居住保障功能的缺陷

新中國成立初期，《農(nóng)村人民公社條例修正草案（1962 年）》 《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知（1963 年）》政策出臺與實(shí)施，表明我國正式確立了“一戶一宅、無償分配”的農(nóng)村宅基地制度，對于維護(hù)當(dāng)時農(nóng)村社會政治穩(wěn)定、農(nóng)民切身利益發(fā)揮了重要的作用。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化、經(jīng)濟(jì)體制的變革，農(nóng)村宅基地制度發(fā)展相對滯后，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下的發(fā)展形勢，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村居民生活水平不斷提高導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)宅基地擴(kuò)建、亂建問題突出；城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步深化，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“空心村”“老齡化”嚴(yán)重，宅基閑置、廢棄問題突出。農(nóng)村宅基地制度發(fā)展滯后，農(nóng)村宅基地的居住保障功能缺陷問題突出。

1.2 財產(chǎn)性功能尚未凸顯的主要原因

1.2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約 由于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中缺少支柱性的二三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，對宅基地轉(zhuǎn)讓、交易和出租等業(yè)務(wù)不能給予有效支持，建立農(nóng)村宅基地交易市場條件不成熟。因此，農(nóng)民無法享受宅基地增值收益帶來的紅利。

1.2.2 資源稟賦條件限制 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地財產(chǎn)性功能的凸顯更易受到資源稟賦條件的制約，具體表現(xiàn)為：土地資源利用效率低下、人均耕地面積較小、建設(shè)用地中農(nóng)村居民點(diǎn)占比較大、缺乏村莊整體規(guī)劃與布局[22]，導(dǎo)致農(nóng)民擁有的住宅及土地資產(chǎn)難以發(fā)揮其市場價值；資源稟賦條件限制以及村莊的封閉性使得宅基地市場要素流動性差、交易需求量較少，不能發(fā)揮宅基地的商品化屬性作用[23]。

1.2.3 農(nóng)民思想觀念和治理模式滯后 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民因受教育程度較低、思想觀念陳舊、接受新理念的能力較差，導(dǎo)致宅基地制度改革參與意識不足。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)基層干部思想保守，諸多改革措施和政策落地困難；村集體組織缺少有關(guān)宅基地制度的宣傳與傳播，加之經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、缺失農(nóng)村宅基地所有權(quán)，因此推進(jìn)宅基地制度改革的動力不足。

1.2.4 相關(guān)法律規(guī)范和制度不健全 目前我國現(xiàn)行法律及政策不健全，宅基地使用權(quán)、處分權(quán)和所有權(quán)不清晰。推進(jìn)農(nóng)戶參與宅基地制度改革制度不健全，不能充分動員農(nóng)戶參與宅基地制度改革中。目前的制度將農(nóng)民身份與資格權(quán)掛鉤，具有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民在市民化過程中，不得不放棄享受其宅基地權(quán)利，不利于人口遷移與土地的分離[24]，進(jìn)而影響了農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性功能的顯現(xiàn)。

2 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)推進(jìn)宅基地制度改革的路徑

2.1 完善農(nóng)村宅基地的居住保障功能

2.1.1 健全宅基地分配制度和保障方式 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，制定并實(shí)施行之有效的宅基地申請度；完善農(nóng)村宅基地再分配制度，節(jié)省農(nóng)村宅基地資源；健全農(nóng)村宅基地分配制度和保障措施，有效解決土地糾紛問題[27]。

2.1.2 建立宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制 對違法、違規(guī)建設(shè)的住房用地，村集體組織依法、依規(guī)收回；對多占、超占的宅基地行為，村集體組織根據(jù)宅基地的區(qū)位價值，構(gòu)建多占、超占宅基地有償使用機(jī)制，對多占超占部分進(jìn)行合理收費(fèi)；對閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地實(shí)施自愿有償退出機(jī)制，以保障宅基地在交易市場的流動性。

2.1.3 完善村莊規(guī)劃設(shè)計和宅基地管理制度 對閑置的宅基地資源進(jìn)行優(yōu)化布局，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，開發(fā)其經(jīng)濟(jì)價值，壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；制定相關(guān)換房措施制度，逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地?fù)Q房工作，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作有序進(jìn)行[28]；對于存量建設(shè)用地，村集體組織循序漸進(jìn)、合理有序的開發(fā)[29]。

2.2 借助多種措施顯化農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性功能

2.2.1 以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本，多措并舉夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) 加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)科研院所的深度合作，引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品新品中與先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)[30]，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)民的生活水平。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地規(guī)劃與管理制度，整合村莊閑置宅基地，提高宅基地利用效率。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才、資金和土地等要素的雙向流動。

2.2.2 建立和規(guī)范農(nóng)村土地交易市場，激活宅基地財產(chǎn)價值 建立和規(guī)范農(nóng)村土地交易市場法律體系，積極探索與構(gòu)建宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓機(jī)制[31]；改善農(nóng)村宅基地的區(qū)位條件、用途和供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)宅基地的真實(shí)市場價值。

2.2.3 構(gòu)建宅基地增值收益分配機(jī)制 對村集體控制、管理的閑置宅基地進(jìn)行綜合利用與開發(fā)，重視營造良好的政策環(huán)境，做好規(guī)范管理、稅收優(yōu)惠、金融扶持等制度設(shè)計[32，33]；根據(jù)宅基地的區(qū)位價值和效益，合理確定農(nóng)村宅基地增值收益分配的比例，建立有效的收益分配機(jī)制和資金監(jiān)管機(jī)制。

2.3 建立健全的相關(guān)配套措施

2.3.1 以建立健全相關(guān)機(jī)制為保障，明確宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系 完善宅基地管理機(jī)制，構(gòu)建宅基地有償使用制度、自愿有償退出機(jī)制和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓機(jī)制；有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作，明確宅基地的權(quán)利主體與客體，建立權(quán)責(zé)清晰的權(quán)利體系，保證農(nóng)民基本權(quán)利。

2.3.2 以完善鄉(xiāng)村治理模式為核心，提高治理能力和農(nóng)民參與意識 發(fā)揮村民自治組織在農(nóng)村宅基地制度改革中的重要作用，使其成為推動農(nóng)村宅基地制度改革的主要實(shí)施主體。適當(dāng)賦權(quán)于村民自治組織以調(diào)動農(nóng)民參與宅基地制度改革的積極性，保障農(nóng)民主體地位[34]，推動宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。

3 結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)要以解決歷史遺留問題為起點(diǎn)，為宅基地財產(chǎn)性功能的凸顯創(chuàng)造有利環(huán)境和條件，通過“三權(quán)分置”保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)利和共享利益。結(jié)合本地資源發(fā)揮村民自治組織在宅基地制度改革中的積極作用。在充分保障農(nóng)民宅地基合法權(quán)益、尊重農(nóng)民主體意愿、遵循自愿有償原則[35]的前提下，逐步放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保的限制和賦予宅地基完整的使用權(quán)權(quán)能和財產(chǎn)性法律地位。這樣才能在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的同時，穩(wěn)固農(nóng)村的政治和社會發(fā)展。