我國水生態(tài)保護補償政策演進分析

□魏麗賢 潘增輝

生態(tài)保護補償是黨的二十大對生態(tài)補償?shù)男绿岱?，是我國新時代生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。本文系統(tǒng)梳理了國家從提出生態(tài)補償機制到推進生態(tài)保護補償制度和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的政策總體演進過程，可供從事此方面工作的管理人員和科研人員參考。

我國自2005 年開始對生態(tài)補償制度進行頂層設(shè)計，經(jīng)過多年的制度建設(shè)和持續(xù)推進，目前已經(jīng)初見成效。從生態(tài)保護補償?shù)墓ぷ髦匦淖兓蟻砜矗摴ぷ骺梢源笾聞澐譃轫攲釉O(shè)計、制度建設(shè)、注重市場和新時代生態(tài)保護補償四個階段。

1.生態(tài)補償機制頂層設(shè)計階段

針對我國在改革開放以來快速發(fā)展中產(chǎn)生的生態(tài)問題，黨中央審時度勢、科學(xué)決策，提出了開展生態(tài)補償工作的總構(gòu)想，對生態(tài)補償機制做了頂層設(shè)計。

2005 年，黨的十六屆五中全會要求，“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制”，首次在國家層面明確提出了建立生態(tài)補償機制的要求及其構(gòu)建原則，從此我國各界在生態(tài)補償方面開展了有益的探索。

2007 年，黨的十七大強調(diào)“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，將生態(tài)補償機制上升為國家的制度要求，也拉開了第二階段制度建設(shè)的序幕。

2.生態(tài)補償制度建設(shè)階段

國家將生態(tài)補償機制提法修改為生態(tài)補償制度，開始扎實推進制度建設(shè)。

2012 年，黨的十八大提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，將生態(tài)補償制度作為建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，并且明確提出了生態(tài)補償要充分考慮市場供求、生態(tài)價值和代際補償?shù)确矫妗?/p>

2013 年，十八屆三中全會提出“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”，進一步將生態(tài)補償制度作為生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的重要內(nèi)容。

2014 年，十八屆四中全會提出“制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)”，明確提出要進行法律體系建設(shè)，要求制定生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，實現(xiàn)法制化管理。

2016 年5 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出從完善轉(zhuǎn)移支付制度入手，探索多元化的生態(tài)保護補償機制，并對生態(tài)補償范圍和補償標(biāo)準(zhǔn)的確定提出了具體要求，文件特別明確了水的生態(tài)保護補償，提出要在江河源頭區(qū)域、飲用水源地等重點區(qū)域，全面開展生態(tài)保護補償工作，適當(dāng)提高生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)，同時，要求加強生態(tài)效益補償資金的籌集力度，主要聚焦于水土保持方面。

9 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》，要求探索結(jié)合資源開發(fā)和農(nóng)民增收的新路徑，在脫貧攻堅方面進行了有益的嘗試和探索，重點關(guān)注了水和礦產(chǎn)資源生態(tài)保護補償。

12 月，為落實橫向生態(tài)保護補償，財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》，提出要加快形成以“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”為原則的流域保護、流域治理長效機制，推進對實施自然資源保護、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)給予合理補償。

3.注重發(fā)揮市場作用階段

在前期構(gòu)建生態(tài)補償管理體系和法律制度的基礎(chǔ)上，開始從主要注重法律體系建設(shè)、制度建設(shè)和政府管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅匕l(fā)揮市場作用。

2017 年，黨的十九大提出“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，對利用市場手段開展生態(tài)補償提出了總要求。

2018 年2 月，財政部印發(fā)《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》，提出強化財政職能作用，全面改善長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，通過統(tǒng)籌兩部分資金，即一般性轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付，加強激勵引導(dǎo)，加大對經(jīng)濟帶的生態(tài)補償和保護方面的財政資金投入力度。水生態(tài)保護補償方面則要求“建立流域上下游間生態(tài)補償機制”，以此進一步推動流域上、中、下游之間的協(xié)同發(fā)展和區(qū)域東、中、西部之間的互動合作。

12 月，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，提出推進水權(quán)確權(quán)和水市場建設(shè)，開展水權(quán)交易，尤其是針對區(qū)域用水總量達(dá)到控制或分配指標(biāo)的，新增的用水需求原則上需要通過市場化的水權(quán)交易予以解決，同時，鼓勵取水權(quán)人利用多種手段進行節(jié)水，并將節(jié)約出來的水資源通過水市場進行轉(zhuǎn)讓。

2019 年，國家在安徽省等10 個?。▍^(qū)）開展全國綜合補償試點建設(shè)，推進生態(tài)補償。國家要求提升生態(tài)保護地區(qū)的“造血”能力，鼓勵各利益相關(guān)方主動參與。水生態(tài)保護補償方面，要求各試點省份開展流域內(nèi)上、中、下游之間的橫向生態(tài)保護補償試點，完善跨行政區(qū)河流斷面監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和績效考核，鼓勵探索除“輸血式”資金補償方式之外的多元化其他合作模式。

2020 年，黨的十九屆五中全會提出“完善市場化、多元化生態(tài)補償”，要求對生態(tài)補償?shù)氖袌龌投嘣M一步進行完善。

2021 年，黨的十九屆六中全會提出建立健全生態(tài)補償制度，更加重視生態(tài)補償?shù)牡匚缓忘h組織在其中的作用發(fā)揮。

4.生態(tài)保護補償制度新階段

2022 年，黨的二十大提出了“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度”，要求建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，并將“生態(tài)補償制度”的提法修改為“生態(tài)保護補償制度”，進一步明確了生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵，就是要對保護行動及其實施主體進行補償，同時，二十大報告還提出了“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”，要求保護農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)功能，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護的協(xié)同發(fā)展，最終實現(xiàn)以共同富裕為特征的中國式現(xiàn)代化。

5.結(jié)語

在國家大力推進下，我國生態(tài)補償工作實現(xiàn)了從構(gòu)建生態(tài)補償機制的頂層設(shè)計到建設(shè)生態(tài)保護補償制度的階段性跨越。在實施推動過程中，重點領(lǐng)域的生態(tài)保護補償機制不斷細(xì)化實化，區(qū)域間的生態(tài)保護補償合作網(wǎng)絡(luò)持續(xù)織密織牢，市場化和多元化的生態(tài)保護補償取得重大進展，開展的全國試點工作也取得了階段性成果，《生態(tài)保護補償條例》已經(jīng)列入國務(wù)院立法工作計劃?？梢哉f，目前我國社會主義新時代生態(tài)保護補償體系已經(jīng)基本完成整體架構(gòu)的構(gòu)建。

但是，也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到，生態(tài)保護補償工作目前仍處于不斷探索過程。水生態(tài)保護補償方面仍存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在市場作用發(fā)揮不積極、補償主體和受償主體之間的市場地位不平等、補償標(biāo)準(zhǔn)不能科學(xué)準(zhǔn)確地反映保護者的實際付出、在實踐中補償和保護者不完全一致等。今后，需要在持續(xù)深入探索的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗、完善體系，形成更加制度化、精準(zhǔn)化和科學(xué)化的生態(tài)保護補償體系。□