淺析湖南水利行業(yè)自律問題與工作方向

劉 靜，唐世聞，朱 優(yōu)，朱航宇

（湖南省水利工程協(xié)會， 湖南 長沙 410007）

黨的二十大提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，對治理現(xiàn)代化提出了新要求，國家對監(jiān)管的要求在逐步提升。政府作為他律監(jiān)督的主體，在國家機(jī)構(gòu)改革的過程中也不斷精簡機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)，因此行業(yè)自律作為一種與政府監(jiān)管不同的市場治理手段，受到廣泛關(guān)注。但近幾年實(shí)踐效果表明行業(yè)自律工作開展與自律效果無法滿足普遍預(yù)期，原因是什么、發(fā)展方向又在哪里？作為政府與企業(yè)的紐帶和橋梁、行業(yè)自律牽頭組織機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，需要不斷深入思考和研究。

1 政府監(jiān)管的基本情況

1.1 監(jiān)管主體與監(jiān)管職責(zé)

湖南省水利廳是全省水利工程建設(shè)監(jiān)管的主體，負(fù)責(zé)省內(nèi)水利工程建設(shè)和運(yùn)行管理制度制定與組織實(shí)施，指導(dǎo)監(jiān)督水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理，指導(dǎo)水利建設(shè)市場的監(jiān)督管理，組織實(shí)施水利工程建設(shè)的監(jiān)督。各市州縣水利局負(fù)責(zé)對應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的職能職責(zé)。監(jiān)管職責(zé)按照水利建設(shè)工程項(xiàng)目的大小劃分，省水利廳負(fù)責(zé)重大水利建設(shè)工程項(xiàng)目、市州水利局負(fù)責(zé)中型及以上水利建設(shè)工程項(xiàng)目，各縣市區(qū)負(fù)責(zé)小型水利建設(shè)工程項(xiàng)目。

當(dāng)前湖南省水利廳建設(shè)處有正式在編工作人員6人，運(yùn)行管理處有正式在編工作人員7 人，質(zhì)量監(jiān)督中心站有正式在編工作人員11 人，具體的監(jiān)督巡查工作委托湖南省水利水電施工管理局開展。農(nóng)民工實(shí)名制工作和關(guān)鍵崗位人員履約日常監(jiān)管的具體工作委托湖南省水利工程協(xié)會開展。同時(shí)，《湖南省水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施辦法》《湖南省水利工程施工招標(biāo)文件示范文本》《湖南省水利施工現(xiàn)場關(guān)鍵崗位人員管理辦法》等在制度層面保障了監(jiān)管的實(shí)施。

1.2 監(jiān)管的短板弱項(xiàng)

1）需要花費(fèi)巨大的成本。一方面包含政府預(yù)算中的會計(jì)成本，是實(shí)際支出（顯性支出），另一方面是隱性成本，如企業(yè)或消費(fèi)者為遵守監(jiān)管政策所支付的“服從成本”（人員打卡費(fèi)用，農(nóng)民工工資保障帶來的開戶成本等）以及企業(yè)“競租活動”所產(chǎn)生的成本。

2）無法及時(shí)有效解決問題。作為監(jiān)管者的政府和作為被監(jiān)管者的企業(yè)之間的信息不對稱[1]，政府監(jiān)管的人員是有限的行政監(jiān)督管理人員，監(jiān)督的手段主要是專項(xiàng)巡查和通過數(shù)字技術(shù)開展的日常監(jiān)管，無論是人員還是手段上都存在固有限制，事前預(yù)防的手段不強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題程序鏈條長，無法及時(shí)有效地解決問題。

1.3 監(jiān)管現(xiàn)狀

在2021 年湖南省水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，省水利廳開展了重大水利建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督專項(xiàng)行動，省水利廳排查在建重大水利建設(shè)工程項(xiàng)目9 個(gè)、參建單位52 個(gè)，發(fā)現(xiàn)問題60 個(gè)；各市州水利局排查中型及以上在建水利建設(shè)工程項(xiàng)目193 個(gè)，發(fā)現(xiàn)問題600余個(gè)；各縣市區(qū)水利局排查在建小型水利建設(shè)工程項(xiàng)目521 個(gè)，發(fā)現(xiàn)問題1 539 個(gè)。同時(shí)省水利廳還開展不定期稽查工作，派出5 批次9 個(gè)專項(xiàng)稽查組，對全省19 個(gè)在建水利建設(shè)工程項(xiàng)目開展了全過程稽查，發(fā)現(xiàn)問題599 個(gè)，印發(fā)整改通知15 份。

可以看出在強(qiáng)監(jiān)管的大背景下，盡管政府投入大量的人力物力，水利建設(shè)領(lǐng)域仍存在很多問題。考慮到行政機(jī)關(guān)監(jiān)管工作任務(wù)重、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的現(xiàn)狀，運(yùn)用社會力量可以大幅減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，給行業(yè)自律提供了一條解決問題的有效途徑。

2 行業(yè)自律工作開展現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 工作開展現(xiàn)狀

2020 年在水利工程協(xié)會召開的第二屆理事會第四次會議中，全體理事現(xiàn)場簽署了行業(yè)自律公約，2022年協(xié)會正式成立了行業(yè)自律工作委員會，制定并在會議上通過了行業(yè)自律工作規(guī)定，工作規(guī)定的內(nèi)容包含企業(yè)誠信經(jīng)營承諾。截至目前，共有500 余家單位簽署了企業(yè)誠信經(jīng)營承諾書，并在協(xié)會官網(wǎng)上進(jìn)行了發(fā)布。

行業(yè)自律工作委員會現(xiàn)有委員17 名，主任委員由協(xié)會會長擔(dān)任，副主任委員由協(xié)會副會長擔(dān)任。協(xié)會秘書處當(dāng)前有工作人員10 人，協(xié)會副秘書長和市場監(jiān)管部部長具體負(fù)責(zé)對接省水利廳建設(shè)處委托的相關(guān)工作，并有1 名工作人員負(fù)責(zé)協(xié)會行業(yè)自律管理的相關(guān)工作。

2.2 存在的問題

1）自律委員會公信力較低。行政機(jī)關(guān)對行業(yè)自律組織的支持力度有限，業(yè)主單位未能與協(xié)會建立緊密聯(lián)系，自律成果及其應(yīng)用機(jī)制缺失，導(dǎo)致行業(yè)自律工作開展不確定因素多，自律結(jié)果的應(yīng)用難以保證，作為自律委員會的成員也很難在當(dāng)前的市場競爭環(huán)境中做到完全的合法化經(jīng)營。

2）行業(yè)自律的輿論監(jiān)督氛圍沒有形成。企業(yè)遵循行業(yè)自律的主要原因是為了維系必要的行業(yè)信譽(yù)、行業(yè)道德和行業(yè)信任，因此行業(yè)自律對輿論監(jiān)督氛圍存在依賴性，需要行業(yè)內(nèi)外人員的廣泛參與，發(fā)揮每一個(gè)人的作用，形成有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3）自律監(jiān)督缺少法律基礎(chǔ)作為支撐。法律基礎(chǔ)是行業(yè)自律工作開展的重要前提，明確政府監(jiān)管職責(zé)和行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管職責(zé)，并在兩者之間建立銜接機(jī)制才能使行業(yè)協(xié)會的自律功能得到有效發(fā)揮。英國頒布《人用藥品法規(guī)》奠定了藥品業(yè)行業(yè)自律的法律基礎(chǔ)，《藍(lán)色指南：英國藥品廣告和推銷》闡述了政府監(jiān)管職責(zé)和行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律職責(zé)，充分發(fā)揮了行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律功能[2]。湖南省土地評估師協(xié)會也在《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》對行業(yè)自律提出的明確要求下順利開展行業(yè)自律監(jiān)督。

3 加強(qiáng)行業(yè)自律的工作方向

3.1 要解決行業(yè)自律監(jiān)管涉及的主體問題

行業(yè)自律監(jiān)管涉及的主體應(yīng)當(dāng)包含行政機(jī)關(guān)、協(xié)會、企業(yè)和業(yè)主單位，當(dāng)前對于行業(yè)自律的普遍認(rèn)識中，行業(yè)自律監(jiān)管的主體僅包含協(xié)會與企業(yè)，忽略了行政機(jī)關(guān)和業(yè)主單位在其中的重要角色。

政府監(jiān)管是對市場與社會施加的強(qiáng)制性行為，是市場治理的外在手段，行業(yè)自律則是企業(yè)的志愿組織對企業(yè)集體行為的控制，是市場治理的內(nèi)在自覺，兩者遵循不同的邏輯理論，運(yùn)用的手段與方法也不同。兩者可以彼此結(jié)合，互相補(bǔ)充，合作共贏。當(dāng)前部分研究結(jié)果表明，造成自律工作開展虛化的原因之一是協(xié)會的公信力偏低、自律成果及其應(yīng)用缺失，而行政機(jī)關(guān)恰好可以彌補(bǔ)這方面的不足，可以倡導(dǎo)行業(yè)采信行業(yè)自律的成果，可以為行業(yè)自律工作的開展提供有力保障。因此厘清兩者在行業(yè)監(jiān)管中的職責(zé)邊界，這也是構(gòu)建現(xiàn)代化治理格局的需求與方向。

業(yè)主單位是招標(biāo)行為實(shí)施的主體，也是對企業(yè)信用評價(jià)的主體之一，信用評價(jià)工作與自律行為存在一定的邏輯相似性，行業(yè)自律公約是行業(yè)內(nèi)企業(yè)對其市場行為簽署的社會契約，約定在市場活動過程中為維系必要的行業(yè)信譽(yù)、行業(yè)道德和行業(yè)信任，企業(yè)必須遵守的自律行為，而信用評價(jià)是對行業(yè)信譽(yù)的具體化呈現(xiàn)。因此，業(yè)主單位在自律監(jiān)管過程中既可以是自律信息的提供者，也可以是自律結(jié)果的應(yīng)用者。

3.2 要解決協(xié)會的自身定位問題

協(xié)會的管理核心依托于行政機(jī)關(guān)，核心業(yè)務(wù)的開展依賴于行政機(jī)關(guān)的支持，會員單位普遍將協(xié)會視為政府的行業(yè)協(xié)管部門，因此區(qū)別于一般的互益組織或共益組織，協(xié)會提供行業(yè)公共品和俱樂部產(chǎn)品或服務(wù)方面較為匱乏，在這種形式下一旦缺失行政機(jī)關(guān)的支持，協(xié)會的生存空間就極為狹小，協(xié)會迫切需要確立自身在行業(yè)當(dāng)中所處的地位，將行業(yè)監(jiān)管中行政機(jī)關(guān)的劣勢轉(zhuǎn)化為協(xié)會存在的優(yōu)勢，如彌補(bǔ)信息不對稱、降低權(quán)力尋租空間、減低行政監(jiān)管成本等。

3.3 要解決企業(yè)意愿與服從成本問題

在具體的市場行為中，受制于經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響、去杠桿帶來的資金短缺影響、省內(nèi)水利企業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)能力等，省內(nèi)民營企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展受挫，一方面或主動或被迫采取了非合法化的經(jīng)營手段，同時(shí)增加了自身為遵守監(jiān)管政策所支付的“服從成本”；另一方面，企業(yè)面臨長期經(jīng)營發(fā)展所需要的高投入與當(dāng)前市場競爭的高成本低收益之間的矛盾，部分企業(yè)經(jīng)營管理者不得不縮減技術(shù)與人員方面的投入，在管理水平的提升方面也力不從心。自律監(jiān)管在市場絕大多數(shù)人愿意維護(hù)良好的市場秩序時(shí)才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，遵守自律規(guī)則所帶來的收益或降低的成本高于非合法化經(jīng)營手段帶來的風(fēng)險(xiǎn)收益時(shí)，企業(yè)才會自覺遵守。

3.4 要解決行業(yè)自律體系不完善的問題

行業(yè)自律體系應(yīng)當(dāng)包含組織體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、機(jī)制體系、支撐體系這四個(gè)大的方面[3]。組織體系是開展工作的基礎(chǔ)，行業(yè)自律工作委員會為行業(yè)自律工作開展的主體，協(xié)會秘書處在委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展具體工作和負(fù)責(zé)日常管理。標(biāo)準(zhǔn)體系是自律工作的標(biāo)尺，行業(yè)自律的標(biāo)準(zhǔn)是絕大部分企業(yè)認(rèn)可并堅(jiān)定執(zhí)行的規(guī)范，針對企業(yè)行為，要制定企業(yè)經(jīng)營承諾機(jī)制，針對個(gè)人行為，要建立從業(yè)人員職業(yè)道德準(zhǔn)則，針對技術(shù)標(biāo)尺，要建立和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)工作，開展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)工作彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的空缺等。在機(jī)制體系中，建立委員會的工作規(guī)定、行業(yè)自律監(jiān)督檢查辦法。在支撐體系中，需要爭取行政機(jī)關(guān)的支撐、與企業(yè)的支持、社會媒體的支持、法人單位的協(xié)助、數(shù)字信息化平臺的技術(shù)支持。

4 結(jié)論與建議

政府監(jiān)管的劣勢就是自律監(jiān)管的優(yōu)勢，行業(yè)自律的合法性基礎(chǔ)是行業(yè)內(nèi)部契約、習(xí)慣或共同利益的趨向，行業(yè)自律是行業(yè)整體為行業(yè)發(fā)展自發(fā)產(chǎn)生的規(guī)范行為，內(nèi)在的原生性動力決定其自律的有效性，是作為他律的政府監(jiān)管和其他非官方規(guī)范性行為所無法代替的，綜前所述建議水利工程協(xié)會從以下幾個(gè)方面推動行業(yè)自律工作：

1）積極爭取行政機(jī)關(guān)的支持。協(xié)會開展行業(yè)自律工作離不開行政機(jī)關(guān)的支持，在構(gòu)建現(xiàn)代化省內(nèi)水利工程建設(shè)市場監(jiān)督管理格局中，將政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，厘清行政機(jī)關(guān)與協(xié)會的職責(zé)邊界，在具體監(jiān)督機(jī)制中，逐步建立較為具體的省內(nèi)水利工程建設(shè)市場監(jiān)督管理指南，在其中明確行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督職能職責(zé)，明確業(yè)主單位對自律結(jié)果的應(yīng)用。

2）逐步完善協(xié)會自律監(jiān)督體系。協(xié)會逐步建立包含組織體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、機(jī)制體系、支撐體系這四個(gè)方面的自律監(jiān)督體系，在標(biāo)準(zhǔn)體系中，開展技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)工作，形成較為清晰的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)清單，加深協(xié)會在技術(shù)層面的了解程度，在對從業(yè)人員的引導(dǎo)方面，制定較為規(guī)范、普遍認(rèn)可的行業(yè)職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。不斷深入與行政機(jī)關(guān)、業(yè)主單位、社會媒體之間的溝通與合作，形成政府監(jiān)督、自律監(jiān)督與輿論監(jiān)督的合力。

3）實(shí)行行業(yè)自律與行業(yè)服務(wù)相結(jié)合的柔性監(jiān)管。行業(yè)自律的目的并不是通過嚴(yán)格的自律手段打壓企業(yè)，也不是以增加企業(yè)的“服從成本”為目標(biāo)，而是引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范從業(yè)。行業(yè)自律與行業(yè)服務(wù)在目的上具備一致性，都希望建立良好的市場競爭秩序，鼓勵企業(yè)合法經(jīng)營，一方面協(xié)會可以組織項(xiàng)目稽查專家采用自律工作形式對會員單位具體施工管理進(jìn)行規(guī)范化的指導(dǎo)；另一方面，可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查工作開展情況，結(jié)合在行業(yè)統(tǒng)計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，組織專家進(jìn)行監(jiān)督檢查，對查處的問題根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度采取自律手段。