新時(shí)期我國國家公園警察制度構(gòu)建研究

文/伏佩宣 孫悅

國家公園是我國重要的生態(tài)安全屏障，2020年11月2日，我國第一個(gè)國家公園警察總隊(duì)掛牌成立，這是對行業(yè)公安機(jī)關(guān)管理體制的調(diào)整，是適應(yīng)新時(shí)代公安事業(yè)發(fā)展的重要舉措。本文從現(xiàn)階段國家公園警察制度的界定入手，對我國國家公園警察制度構(gòu)建的必要性及現(xiàn)階段面臨的困境進(jìn)行分析，并針對上述情況提出全面系統(tǒng)的對策建議，以期進(jìn)一步提高國家公園警察執(zhí)法的權(quán)威和效能，更好地維護(hù)國家公園的社會(huì)治安秩序。

一、國家公園警察制度概述

1.國家公園警察制度的概念界定

國家公園警察在歐美等國家起步較早，近年來，隨著我國國家公園的建設(shè)完善，國家公園警察在我國也有一些發(fā)展的基礎(chǔ)條件，現(xiàn)如今我國國家公園警察制度還處于探索過程中，筆者通過查閱國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料，將國家公園警察制度的基本概念定義為：指國家公園警察機(jī)關(guān)及其國家公園警察在法定職責(zé)范圍內(nèi)，運(yùn)用警察權(quán)對在國家公園自然資源保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的違法行為實(shí)施制裁，對犯罪行為進(jìn)行偵查的一系列法律制度的總稱。[1]這一概念的基本內(nèi)涵主要包括兩個(gè)層面：一方面，國家公園警察制度是警察權(quán)在國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所行使的制度，它是圍繞著警察權(quán)有關(guān)國家公園生態(tài)環(huán)境安全保護(hù)的行使所確立的一系列法律規(guī)范的總和；另一方面，國家公園警察制度還包含了較強(qiáng)的環(huán)境科學(xué)技術(shù)的內(nèi)容，國家公園警察在執(zhí)法過程中不僅涉及法律問題，同時(shí)由于執(zhí)法標(biāo)的涉及國家公園生態(tài)環(huán)境，必然要包含有關(guān)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)、污染的指標(biāo)等科學(xué)技術(shù)規(guī)范與內(nèi)容，它是針對國家公園生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而探討建立的一種制度，旨在維護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境秩序。[2]總之，建立一種科學(xué)有效的國家公園警察制度對懲治國家公園領(lǐng)域內(nèi)犯罪，保護(hù)國家公園內(nèi)部生態(tài)環(huán)境安全，保障人民的權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.國家公園警察制度構(gòu)建的必要性分析

國家公園作為社會(huì)中的一個(gè)重要公共場所，集文化功能、社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能等于一體，在環(huán)境治理體系中具有重要的作用。國家公園的內(nèi)部治安秩序能否得到維護(hù)，環(huán)境能否得到保護(hù)，國家公園的功能能否得到有效發(fā)揮，均需要通過國家公園警察制度的建構(gòu)予以保障。國家公園警察制度建設(shè)的必要性主要表現(xiàn)為：首先，國家公園警察制度的構(gòu)建是我國生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。黨的十九大報(bào)告明確提出生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，并將其納入國家長期發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。國家公園的建設(shè)完善有利于構(gòu)建良好的生態(tài)文明環(huán)境，而國家公園環(huán)境資源保護(hù)的緊迫性決定了建立國家公園制度勢在必行；其次，國家公園警察制度的建構(gòu)是我國公安警務(wù)專業(yè)化發(fā)展的必然要求。國家公園警察制度的構(gòu)建順應(yīng)公安隊(duì)伍專業(yè)化改革的發(fā)展要求，有利于促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的顯著提升；最后，國家公園警察制度的構(gòu)建是打擊危害國家公園生態(tài)環(huán)境犯罪的迫切需要。國家公園警察制度的構(gòu)建有利于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對國家公園內(nèi)部生態(tài)環(huán)境安全的保護(hù)力度，提高打擊危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪的能力，為構(gòu)建良好的國家公園生態(tài)環(huán)境安全秩序保駕護(hù)航。

二、我國構(gòu)建國家公園警察制度面臨的困境

目前，我國國家公園警察制度建設(shè)尚處于起步階段，公安機(jī)關(guān)在開展國家公園生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中仍面臨諸多困境，充分認(rèn)識(shí)并解決現(xiàn)有困境對國家公園警察制度的構(gòu)建意義深遠(yuǎn)。這些困境具體表現(xiàn)為：

1.法律規(guī)定困境

國家公園警察打擊危害國家公園生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的關(guān)鍵是有法可依，我國目前現(xiàn)有的法律法規(guī)對國家公園警察參與環(huán)境執(zhí)法的支持和規(guī)范不少，但是均沒有從根本上規(guī)定和明確國家公園警察制度，相關(guān)的法律法規(guī)仍較為模糊。當(dāng)前國家公園警察的設(shè)立主要是由地方政府出臺(tái)規(guī)定，國家公園警察制度的構(gòu)建需要制定和完善法律法規(guī)，其中涉及國家公園警察的性質(zhì)定位、職權(quán)職責(zé)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等都需要在進(jìn)一步論證基礎(chǔ)上進(jìn)行正規(guī)化、系統(tǒng)化的構(gòu)建。與此同時(shí)，涉及的國家公園環(huán)境資源保護(hù)范疇較多，完善的法律法規(guī)是設(shè)立國家公園警察制度的必要前提，我國目前現(xiàn)有的仍需要不斷充實(shí)以為國家公園警察制度的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.體制模式困境

就目前我國國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)情況而言，雖然我國在2020年底成立了第一個(gè)國家公園警察總隊(duì)并投入到國家公園環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中，但并沒有明確的體制管理模式。由此便導(dǎo)致國家公園警察隊(duì)伍在開展國家公園環(huán)境保護(hù)的過程中出現(xiàn)管理職責(zé)不清晰，權(quán)力范圍不明確等問題，從而導(dǎo)致相互奪權(quán)、互相推諉、事權(quán)不明等現(xiàn)象發(fā)生。與此同時(shí)，由于我國環(huán)境主管部門細(xì)分較多，有可能會(huì)造成重復(fù)執(zhí)法和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)困難的現(xiàn)象發(fā)生。基于此，我們在國家公園警察制度確立之前需明確體制模式，確立主導(dǎo)機(jī)關(guān)，為制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3.職能范圍困境

國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能范圍主要包括行政審批、行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法活動(dòng)等。[3]其生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的范疇較大，涉及環(huán)保、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等眾多部門，因此，必須厘清公安機(jī)關(guān)和其他環(huán)境保護(hù)部門的職能范圍，避免出現(xiàn)職能范圍交叉，管理混亂的情況。就國家公園生態(tài)保護(hù)實(shí)踐而言，目前國家公園警察尚不具備擔(dān)負(fù)起這些職能的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)有的法律仍缺乏對國家公園警察職能范圍的詳細(xì)性規(guī)定，國家公園警察在執(zhí)法過程中就不可避免與相關(guān)部門發(fā)生職責(zé)交叉問題。與此同時(shí)，國家公園警察制度的建立標(biāo)志著我國國家公園管理水平的日趨完善，設(shè)置國家公園警察的重要作用之一就是解決國家公園管理部門調(diào)查難，取證難的問題，突出警察權(quán)在打擊破壞國家公園生態(tài)環(huán)境違法犯罪中的威懾作用。警察權(quán)作為打擊破壞國家公園生態(tài)環(huán)境違法犯罪的強(qiáng)制性權(quán)力，其有效行使必須通過嚴(yán)格的法律規(guī)定，實(shí)踐中鑒于相關(guān)法律體系的不完善及國家公園警察執(zhí)法適用場景的不明確等客觀因素條件限制，導(dǎo)致國家公園警察的職能范圍界定面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境。

4.隊(duì)伍建設(shè)困境

目前，我國國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)尚處于起步階段，國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)對執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)要求較高，其不僅需具備較強(qiáng)的公安執(zhí)法專業(yè)知識(shí)，還需要具備諸如生態(tài)環(huán)境科學(xué)、國家公園自然資源保護(hù)等相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)，以便更好地開展各類打擊危害國家公園生態(tài)環(huán)境安全的違法犯罪活動(dòng)。[4]然而，受制于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的約束，國家公園警察隊(duì)伍在建設(shè)的過程中尚未形成如何培養(yǎng)綜合型警務(wù)人才的意識(shí)和覺悟，也缺乏一系列的培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，由此便限制了國家公園警察隊(duì)伍的發(fā)展壯大。

5.物質(zhì)保障困境

目前，我國國家公園內(nèi)部環(huán)境污染的嚴(yán)重性程度和資源破壞的現(xiàn)狀決定了國家公園警察執(zhí)法成本較高，而在未來國家公園警察執(zhí)法的儀器設(shè)備具有更新快、損耗大、維護(hù)成本高等特點(diǎn)。而當(dāng)前我國針對國家公園警察制度建設(shè)尚處于起步階段，只有少部分省份開啟先行試點(diǎn)，技術(shù)裝備較為稀缺。鑒于國家公園警察制度還未正式確立，缺少國家制度層面的支持，并且在物質(zhì)裝備保障層面涉及審核的部門較多，無法有效地組織各個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此國家公園警察制度的建立完善也面臨一定程度的物質(zhì)保障困境。

三、構(gòu)建我國國家公園警察制度的對策

針對我國國家公園警察制度建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，為進(jìn)一步有效維護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境安全，在立足于現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)從完善國家公園警察制度的法律體系、確立國家公園警察的體制模式、加強(qiáng)國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)層面促進(jìn)國家公園警察制度的建立完善。

1.完善國家公園警察制度的法律體系

法是治國之重器，良法是善治之前提。法律法規(guī)的完善，將為國家公園警察制度的構(gòu)建提供強(qiáng)有力的法律保障。要構(gòu)建我國國家公園警察制度，首先需要解決的問題就是法律規(guī)定困境。具體而言，應(yīng)加快推進(jìn)國家公園自然資源保護(hù)立法，開創(chuàng)性地構(gòu)建國家公園生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法制框架。與此同時(shí)，還應(yīng)制定《國家公園警察法》，對國家公園警察的執(zhí)法程序制度、隊(duì)伍建設(shè)制度、裝備保障制度、公眾參與制度、信息公開與監(jiān)督制度、法律責(zé)任制度進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定。

2.確立國家公園警察的體制模式

國家公園警察的體制模式即是指國家公園警察制度在建構(gòu)過程中，其國家公園警察人員的來源構(gòu)成和國家公園警察的行政隸屬等國家公園警察的組建方法和方式。就目前我國國家公園建設(shè)情況而言，筆者認(rèn)為可采取在功能機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立獨(dú)立警種模式，即在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部成立專職的國家公園警察隊(duì)伍，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)專門領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)配，負(fù)責(zé)維護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境安全，打擊危害國家公園生態(tài)環(huán)境違反犯罪。[5]與此同時(shí)，在確立國家公園警察體制模式的過程中，應(yīng)樹立共建、共治、共享的發(fā)展理念，一方面要確立社區(qū)共管機(jī)制。當(dāng)前，我國國家公園相當(dāng)部分均分布在聚集地區(qū)，保護(hù)國家公園不僅僅是保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，同時(shí)也在一定程度上也保護(hù)了民族聚居區(qū)域內(nèi)生態(tài)文明的完整性。因此，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)動(dòng)國家公園周邊的居民群體，共同維護(hù)國家公園內(nèi)的治安秩序，為國家公園警察制度的實(shí)施提供群眾基礎(chǔ)；另一方面要確立社區(qū)參與機(jī)制。為保障國家公園警察制度順利實(shí)施，應(yīng)采取配套管理機(jī)制。首先，應(yīng)該采取參與保護(hù)管理制度，設(shè)立國家公園管理委員會(huì)，對其不定期進(jìn)行考察，為國家公園警察制度的建立奠定執(zhí)法基礎(chǔ)；其次，設(shè)立參與特許經(jīng)營制度，使得相關(guān)居民能夠合法合理參加到國家公園的管理之中，鼓勵(lì)其參與合法的經(jīng)營項(xiàng)目，提高保護(hù)國家公園的積極性，為國家公園警察制度的管理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，設(shè)立參與保障機(jī)制，積極督促人民群眾參與到國家公園警察制度的建立之中，采納意見，公開透明，為國家公園警察制度的建立奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

3.明確國家公園警察的職責(zé)范圍

國家公園自然資源保護(hù)的范疇較大，因此，隨之而來的我國設(shè)定的環(huán)境行政部門細(xì)分較多，因此，在國家公園警察制度的設(shè)計(jì)上，必須要理清公安機(jī)關(guān)的職能范圍。針對我國國家公園自然資源保護(hù)的現(xiàn)狀，結(jié)合我國國家公園的發(fā)展趨勢，筆者認(rèn)為，我國國家公園警察的職責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是偵辦、查處破壞國家公園自然環(huán)境資源的違法犯罪行為，主要涉及造成國家公園生態(tài)環(huán)境污染、生態(tài)破壞、人員傷亡及重大財(cái)產(chǎn)損失的犯罪案件；二是為國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)及其工作人員的正常行使職權(quán)提供協(xié)助、保障。協(xié)助國家公園主管部門對國家公園內(nèi)的突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置；三是針對各類涉及破壞國家公園生態(tài)環(huán)境資源違法犯罪的情報(bào)信息進(jìn)行收集、研判；四是組織和協(xié)調(diào)好保護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境安全的基層基礎(chǔ)工作，并對國家公園區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，鼓勵(lì)舉報(bào)涉嫌危害國家公園生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。

4.加強(qiáng)國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)

國家公園警察是公安機(jī)關(guān)的重要組成部分，是武裝性質(zhì)的執(zhí)法力量，肩負(fù)著保護(hù)國家公園生態(tài)環(huán)境安全，維護(hù)國家公園社會(huì)治安秩序穩(wěn)定的重任。加強(qiáng)國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)從人才培養(yǎng)和警務(wù)保障兩個(gè)層面開展。就人才培養(yǎng)層面而言，應(yīng)同部分高?；蚬苍盒：炗喡?lián)合人才培養(yǎng)協(xié)議，通過開設(shè)生態(tài)環(huán)境安全概論、生態(tài)環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境犯罪偵查等相關(guān)課程，在高等教育階段選拔一批人才，重點(diǎn)培養(yǎng)，為國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)儲(chǔ)備優(yōu)秀人才。就警務(wù)保障層面而言，新時(shí)期下，國家公園警務(wù)保障工作面臨新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇，國家公園警務(wù)保障的信息化、智能化是突出的要求。在國家公園警務(wù)實(shí)踐中，我們要以科學(xué)管理、規(guī)范服務(wù)、高效保障為目標(biāo)，不斷推進(jìn)由粗放型管理向集約化管理、由要素管理向系統(tǒng)管理的警務(wù)保障機(jī)制轉(zhuǎn)變。具體而言，要積極響應(yīng)科技強(qiáng)警的發(fā)展戰(zhàn)略，要用科技拉動(dòng)警力，向科技要警力，向科技要裝備，向科技要破案率。面對國家公園中可能發(fā)生的一系列破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪問題，應(yīng)廣泛采用現(xiàn)代化的警務(wù)裝備，提升國家公園生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)工作水平。與此同時(shí)，國家公園警務(wù)保障是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，公安機(jī)關(guān)應(yīng)力求在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)、公安裝備建設(shè)、公安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、裝備隊(duì)伍自身建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)歷史性突破，從而推動(dòng)國家公園警務(wù)保障的跨越式發(fā)展。

5.完善國家公園警察制度運(yùn)行的物質(zhì)保障

物質(zhì)保障是國家公園警察制度有序運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，國家公園警察制度的運(yùn)行需要大量的資金投入，這就要求對資金進(jìn)行有序管理，構(gòu)建合理的國家公園收支結(jié)構(gòu)，遵循事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，科學(xué)管理資金流。同時(shí)，也可以以國家公園內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量為依據(jù)設(shè)立稅收分成機(jī)制，保證國家公園運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。

結(jié)語

綜上所述，國家公園警察制度作為國家公園生態(tài)環(huán)境安全壓艙石，在懲治危害國家公園生態(tài)環(huán)境犯罪，保障人民環(huán)境權(quán)益，營造健康和諧的生態(tài)安全環(huán)境方面發(fā)揮著積極作用，是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明安全的長久大計(jì)。當(dāng)前，我國國家公園警察制度構(gòu)建仍面臨法律法規(guī)、體制模式、職能范圍、隊(duì)伍建設(shè)困境。面對國家公園警察制度的建設(shè)困境，我們應(yīng)當(dāng)從完善國家公園警察制度的法律體系、確立國家公園警察的體制模式、明確國家公園警察的職責(zé)范圍、加強(qiáng)國家公園警察隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)層面探索符合我國國情的建構(gòu)模式，以促使國家公園警察制度總體效能的最大化發(fā)揮。