事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題與對策思考

于謙

當(dāng)前我國事業(yè)單位正處于改革的關(guān)鍵時期，事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制的優(yōu)化，就需要對自身的管理體系進(jìn)行改進(jìn)。全面預(yù)算管理作為事業(yè)單位管理工作中的重要管理環(huán)節(jié)，其水平的高低對單位具有至關(guān)重要的影響。在當(dāng)前時代下，全面預(yù)算管理要求針對事業(yè)單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，通過優(yōu)化管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)對預(yù)算工作的有序管控，以促使財政資金發(fā)揮最大的效益。但在當(dāng)前，很多事業(yè)單位在預(yù)算管理的過程中還存在一定的問題，預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)也不夠嚴(yán)肅。因此本文針對事業(yè)單位預(yù)算管理工作進(jìn)行研究，期望能夠?yàn)槭聵I(yè)單位管理工作的優(yōu)化提供參考。

事業(yè)單位在我國的發(fā)展中起著重要的作用，其承擔(dān)著我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及公益服務(wù)的職能。長期以來大部分事業(yè)單位都依靠財政資金維持運(yùn)營，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位只有優(yōu)化自身資源的管理水平，才能促使財政資金發(fā)揮最大的效益。

當(dāng)前事業(yè)單位所面臨的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了較大變化，因此這就要求事業(yè)單位改進(jìn)全面預(yù)算管理體系，進(jìn)一步優(yōu)化資源的管理水平。通過全面預(yù)算管理的建設(shè)，能夠?qū)⑹聵I(yè)單位的各環(huán)節(jié)管理工作納入管理的過程中，實(shí)現(xiàn)物流、資金流、信息流的有效整合，進(jìn)而形成全方位的管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對資金的有效管控與統(tǒng)籌安排，幫助推動我國社會經(jīng)濟(jì)政策順利實(shí)施，促使事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算管理具有全程性、全員性的特點(diǎn)，其要求針對事業(yè)單位的各項(xiàng)收支都進(jìn)行全方位、全過程的管控，同時也要求事業(yè)單位內(nèi)部的全體人員都要參與到其中。預(yù)算管理工作對事業(yè)單位有著重要的價值，能夠站在單位的全局為單位的長久發(fā)展提供全面指導(dǎo)。

與此同時，也要對預(yù)算工作中存在的問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保預(yù)算管理各環(huán)節(jié)得到有效的管控，避免預(yù)算執(zhí)行過程中產(chǎn)生的風(fēng)險對單位社會效益和經(jīng)濟(jì)效益造成的損失。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的問題

預(yù)算管理組織未有效建設(shè) 當(dāng)前很多事業(yè)單位沒有成立完善的預(yù)算管理組織架構(gòu)，預(yù)算管理工作還是主要由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致各層級人員認(rèn)為預(yù)算管理工作僅是財務(wù)部門的任務(wù)而不主動參與其中。部分單位雖然在預(yù)算編制時成立了預(yù)算編制小組，但是在預(yù)算編制完成之后就將其解散，缺乏對預(yù)算管理統(tǒng)籌管控的部門，不利于提高預(yù)算管理的合理性。

預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn) 在預(yù)算編制時，很多事業(yè)單位的預(yù)算編制草案沒有得到財務(wù)部和管理層的細(xì)致分析，各部門在編制完成預(yù)算之后，財務(wù)部門僅起到匯總的作用，這不利于提高預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。同時在開展預(yù)算編制時，很多事業(yè)單位僅按照增量預(yù)算的方法進(jìn)行編制，沒有結(jié)合不同項(xiàng)目的特點(diǎn)來制定預(yù)算編制的規(guī)劃。

預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整隨意 在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多事業(yè)單位沒有針對預(yù)算執(zhí)行建立細(xì)致的監(jiān)督機(jī)制，沒有認(rèn)識到執(zhí)行的要求，也沒有明確內(nèi)部各層級人員的預(yù)算執(zhí)行要求，而當(dāng)預(yù)算存在差異時也就無法及時針對存在的差異進(jìn)行整改。此外，很多事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整工作也不夠合理，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行存在問題時隨意調(diào)整，沒有分析是否發(fā)生重大不可預(yù)見因素，致使預(yù)算的調(diào)整工作不科學(xué)。

預(yù)算分析和考評不力 在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多事業(yè)單位沒有對其進(jìn)行細(xì)致的分析，也沒有針對預(yù)算產(chǎn)生差異的原因明確成因并落實(shí)責(zé)任。同時在預(yù)算考評時，大部分事業(yè)單位的考評工作不夠科學(xué)，過于注重單位預(yù)算的產(chǎn)出指標(biāo)，沒有關(guān)注投入、過程、效果等方面的指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算考評過于片面。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策

完善預(yù)算管理組織體系 第一，事業(yè)單位要想優(yōu)化自身的預(yù)算管理組織架構(gòu)，就需要設(shè)立決策層、管理層、執(zhí)行層相互銜接的管理體系。

在決策層方面，事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人和各部門負(fù)責(zé)人均要參與到其中，并對預(yù)算管理工作的各項(xiàng)決策事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并開展相關(guān)工作的總體部署，同時也對預(yù)算工作執(zhí)行的情況進(jìn)行規(guī)劃。

在管理層方面，由事業(yè)單位的財務(wù)部門負(fù)責(zé)對單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行監(jiān)督，并開展預(yù)算的分析與考核，對預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行績效評價。

在執(zhí)行層方面，事業(yè)單位各部門要積極參與到預(yù)算執(zhí)行的過程中，并針對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行總結(jié)與分析，以確保預(yù)算管理工作要求有效達(dá)成。

通過建立三個層次的預(yù)算管理組織架構(gòu)，能夠讓預(yù)算管理得到全體成員的參與，形成預(yù)算管理工作的常態(tài)化管控。

決策層負(fù)責(zé)對單位的預(yù)算管理進(jìn)行決策，執(zhí)行層負(fù)責(zé)具體的預(yù)算執(zhí)行，這樣的設(shè)計方式設(shè)置了以決策層為預(yù)算管理的領(lǐng)導(dǎo)小組，讓整個預(yù)算管理形成了統(tǒng)一的決策機(jī)構(gòu)，能夠讓單位內(nèi)部各部門加強(qiáng)對預(yù)算工作的重視。管理層和人事部門的配合能夠有效針對預(yù)算執(zhí)行的過程進(jìn)行分析并實(shí)施獎懲。同時在單位內(nèi)部各部門內(nèi)設(shè)置兼職的預(yù)算員，以明確預(yù)算工作歸口要求。

第二，提高單位領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算管理工作的重視。為了讓事業(yè)單位的預(yù)算管理流程工作得到有效實(shí)施，需要樹立正確的預(yù)算管理理念，理性看待預(yù)算管理工作的要求。領(lǐng)導(dǎo)層作為開展預(yù)算決策的執(zhí)行人員，要把控單位發(fā)展方向的主體，通過樹立正確的預(yù)算管理理念能夠提高領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算工作重要性的認(rèn)識，并發(fā)揮各部門參與預(yù)算工作的積極性，進(jìn)一步提升預(yù)算工作的嚴(yán)肅性。

此外，由領(lǐng)導(dǎo)層牽頭有助于提高全體成員參與預(yù)算工作的積極性，同時單位領(lǐng)導(dǎo)層需要站在單位整體的視角完善相關(guān)的規(guī)章制度，并結(jié)合預(yù)算工作的各項(xiàng)要求明確單位內(nèi)部各層級人員的管理要求，從而有效落實(shí)預(yù)算管理工作要求。

第三，加強(qiáng)全體成員對預(yù)算管理工作的參與。要想提高全面預(yù)算管理工作的合理性，就需要提升全體成員參與預(yù)算工作的積極性，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的全員性。

首先，要確保全體成員都能參與到預(yù)算管理工作中。事業(yè)單位在開展預(yù)算管理工作之前需要召開會議，并要求各部門成員參與到其中，通過召開預(yù)算工作會議明確預(yù)算工作中各部門的工作要求，在部門層面，要讓員工對預(yù)算工作形成更加清晰的了解。

其次，單位在預(yù)算工作中需要加大宣傳力度，可以通過單位的微信公眾號、門戶網(wǎng)站等方面渠道宣傳預(yù)算的要求及重要性，并將政府采購、決算等方面制度進(jìn)行宣傳，讓全體成員對各項(xiàng)政策有著充分的了解。

第四，加強(qiáng)對員工的培訓(xùn)。為了讓單位的全體成員主動參與預(yù)算，就需要加強(qiáng)對人員的培訓(xùn)。

首先，提高全體成員對預(yù)算工作的支持。對預(yù)算的決策層，需要培訓(xùn)最新的預(yù)算政策，規(guī)劃預(yù)算工作要求，結(jié)合管理層要求下達(dá)預(yù)算目標(biāo)，落實(shí)自身在預(yù)算工作中的任務(wù)。除此之外，對管理層也需要加強(qiáng)培訓(xùn)，讓其了解如何提高預(yù)算管理水平，以促使預(yù)算管理的各環(huán)節(jié)能夠得到有效執(zhí)行，對于執(zhí)行層也需要做好培訓(xùn)，以確保預(yù)算執(zhí)行工作的要求能夠得到順利落實(shí)。

其次，單位需要定期考核財務(wù)人員的知識。財務(wù)部門作為預(yù)算管理的主體，其對預(yù)算工作更是起著重要的作用，因此單位需要定期考核財務(wù)人員是否了解預(yù)算工作的要求，并定期考察財務(wù)人員的專業(yè)能力，并針對人員的考核結(jié)果落實(shí)獎懲。

強(qiáng)化預(yù)算編制流程 第一，完善預(yù)算編制時間節(jié)點(diǎn)。為了提高預(yù)算編制合理性，讓預(yù)算編制各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，并實(shí)現(xiàn)緊密銜接，事業(yè)單位在編制預(yù)算時就需要留出足夠的時間開展編制。當(dāng)前大部分單位都采用“二上二下”的編制方式進(jìn)行預(yù)算的編制，但是很多事業(yè)單位的預(yù)算編制時間較為倉促，提交預(yù)算草案的時間一般在十一月，事業(yè)單位在編制預(yù)算時留出的時間較少，財務(wù)部門僅起到對預(yù)算草案匯總的作用，無法細(xì)致分析預(yù)算編制的依據(jù)以及預(yù)算編制方式是否合理。

因此事業(yè)單位在未來開展預(yù)算管理的活動中，需要留出足夠的時間形成預(yù)算草案，并由財務(wù)部門針對預(yù)算草案進(jìn)行分析，以判斷預(yù)算是否合理。事業(yè)單位由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組針對預(yù)算綜合平衡之后才予以上報，從而提高預(yù)算編制合理性。

第二，明確預(yù)算編制的要求。預(yù)算編制作為預(yù)算管理工作的起點(diǎn)，只有確保各層級人員充分參與到預(yù)算工作中，才能確保預(yù)算編制的相關(guān)數(shù)據(jù)更加合理。

事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)要具有合理性，若預(yù)算指標(biāo)過低將難以達(dá)到激勵效果，若預(yù)算指標(biāo)過高將導(dǎo)致員工失去信心，因此預(yù)算要結(jié)合單位的實(shí)際特點(diǎn)制定。同時在預(yù)算編制時，需要結(jié)合不同類型項(xiàng)目采用恰當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方法進(jìn)行編制，可以通過固定預(yù)算、彈性預(yù)算等方法制定恰當(dāng)?shù)念A(yù)算指標(biāo)。

第三，明確預(yù)算編制的內(nèi)容。首先，編制業(yè)務(wù)預(yù)算。事業(yè)單位在編制業(yè)務(wù)預(yù)算時包括財政補(bǔ)助收入預(yù)算、其他收入預(yù)算、產(chǎn)品成本預(yù)算等方面的預(yù)算，不同事業(yè)單位的業(yè)務(wù)具有一定的差異，業(yè)務(wù)預(yù)算也需要結(jié)合自身的實(shí)際進(jìn)行編制。

其次，編制財務(wù)預(yù)算。財務(wù)預(yù)算要求編制預(yù)計財務(wù)報表。影響財務(wù)預(yù)算的因素包括單位各項(xiàng)管理費(fèi)、人員工資、福利費(fèi)等方面的支出。對于例行性項(xiàng)目采用增量預(yù)算進(jìn)行編制，非例行性項(xiàng)目則采用零基預(yù)算的方法進(jìn)行編制。在編制預(yù)算時，需要針對預(yù)算編制的要求以及編制的情況進(jìn)行明確，以保障預(yù)算編制工作更加合理。

改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整 第一，對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解與下達(dá)。為保障預(yù)算目標(biāo)順利執(zhí)行，在預(yù)算指標(biāo)通過之后，需要將預(yù)算工作要求進(jìn)行分解，明確單位內(nèi)部各層級人員工作的任務(wù)和要求，通過細(xì)化落實(shí)預(yù)算管理工作要求，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算全環(huán)節(jié)的有效分解。

單位在進(jìn)行預(yù)算管理時，需要將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門乃至個人，通城對預(yù)算管理指標(biāo)進(jìn)行分解，形成季度指標(biāo)、月度指標(biāo)，通過對預(yù)算工作進(jìn)行細(xì)化，能夠形成全方位的責(zé)任體系，進(jìn)一步保障預(yù)算工作能夠順利執(zhí)行。單位在對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解時，需要遵循全局性原則和可控性原則，并將預(yù)算指標(biāo)分解到內(nèi)部的各層級，以確保預(yù)算指標(biāo)可操作且可控。

第二，改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的方法。事業(yè)單位預(yù)算經(jīng)過了分解與下達(dá)之后，需要明確各層級人員預(yù)算管理工作的要求。預(yù)算分解并不代表預(yù)算執(zhí)行的完成，還需要事業(yè)單位在工作過程中落實(shí)預(yù)算的要求，將預(yù)算深入到單位的經(jīng)營活動中。

例如在支付合同款項(xiàng)、購買辦公用品等活動中都需要確保資金的支出能夠和預(yù)算指標(biāo)相吻合，結(jié)合預(yù)算要求設(shè)置相應(yīng)的管理方案，以保障預(yù)算能夠?qū)Ω黜?xiàng)業(yè)務(wù)活動形成指導(dǎo)性作用，并將預(yù)算工作要求落到實(shí)處。

在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生費(fèi)用支出時，需要先申請費(fèi)用的支出，經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人和財務(wù)部門的審批之后才能予以執(zhí)行，待執(zhí)行完成后還要確保相應(yīng)的票據(jù)齊全。財務(wù)部門在報銷預(yù)算申請時，部門負(fù)責(zé)人和財務(wù)部門人員也需要對預(yù)算是否在可控額度內(nèi)、相關(guān)支出是否超出預(yù)算等方面進(jìn)行分析，同時對于只有在預(yù)算額度內(nèi)的支出才可以執(zhí)行。

第三，明確預(yù)算執(zhí)行的要求。事業(yè)單位需要針對預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度進(jìn)行動態(tài)管理，為了確保預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度得到嚴(yán)格管控，事業(yè)單位的財務(wù)部門需要以月為時間節(jié)點(diǎn)對預(yù)算的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計與分析。

財務(wù)部門將預(yù)算執(zhí)行分析的數(shù)據(jù)下達(dá)至單位的各部門之后，還需要針對預(yù)算執(zhí)行中存在的問題提出反饋措施，對預(yù)算支付進(jìn)度偏低的部門需要采取恰當(dāng)?shù)姆椒涌爝M(jìn)度，對已進(jìn)入支付環(huán)節(jié)的則需要采用恰當(dāng)?shù)姆绞礁M(jìn)，盡可能達(dá)到預(yù)算支付周期的時間節(jié)點(diǎn)比例要求，例如在6月份需要完成60%的預(yù)算。

第四，改進(jìn)預(yù)算調(diào)整的方法。事業(yè)單位在預(yù)算調(diào)整過程中，需要明確預(yù)算調(diào)整的原則和程序，以防范預(yù)算調(diào)整程序不清晰產(chǎn)生的問題，結(jié)合單位實(shí)際確保預(yù)算和單位特點(diǎn)吻合，避免預(yù)算調(diào)整中存在隨意性的問題。

在預(yù)算調(diào)整時，需要注重調(diào)整不能違背單位的整體發(fā)展，在收支平衡的前提下遵循成本效益原則開展調(diào)整。預(yù)算的調(diào)整不能過于頻繁，只有當(dāng)外部的環(huán)境發(fā)生重大變化且導(dǎo)致原有的預(yù)算無法繼續(xù)執(zhí)行時才能對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

如果對預(yù)算隨意調(diào)整，將導(dǎo)致預(yù)算流于形式，不具有嚴(yán)肅性。在開展預(yù)算調(diào)整時，需要由相關(guān)主體提出預(yù)算調(diào)整的書面申請，并輔以佐證的材料，通過逐級審批之后上報主管部門備案。預(yù)算調(diào)整的申請中需要包括預(yù)算調(diào)整成因、調(diào)整金額等方面的內(nèi)容，并且要經(jīng)過單位內(nèi)部的財務(wù)部門和預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組的審核才可以通過。

優(yōu)化預(yù)算分析與考評 第一，提高預(yù)算的差異分析能力。事業(yè)單位在預(yù)算管理的過程中，需要不斷完善自身的預(yù)算管理流程，采用科學(xué)的方法防范預(yù)算的偏差。

首先，事業(yè)單位的預(yù)算差異分析需要針對預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行定期分析與總結(jié)，總結(jié)預(yù)算管理工作中存在的偏差并找出成因，以提高預(yù)算管理工作的水平。各職能部門需要定期將預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)反饋給單位財務(wù)部門，財務(wù)部門需要對預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度進(jìn)行分析，并對預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較，以此編制預(yù)算差異分析報告。

其次，采用恰當(dāng)?shù)念A(yù)算分析方法。事業(yè)單位在開展預(yù)算分析時，需要結(jié)合多種分析方法，明確預(yù)算差異的成因與差異的重要程度，通過恰當(dāng)?shù)膶Ρ葯C(jī)制分析差異對預(yù)算執(zhí)行帶來的影響，以促使預(yù)算得到更加嚴(yán)格執(zhí)行。針對預(yù)算的差異單位需要制定嚴(yán)格的獎懲措施，以保障預(yù)算工作要求能夠得到有效的落實(shí)。

第二，建立完善的預(yù)算考評體系。首先，為了提高預(yù)算考評的合理性，事業(yè)單位需要建立預(yù)算績效考評小組統(tǒng)籌管控預(yù)算的考評，并針對預(yù)算考評工作中發(fā)現(xiàn)的問題及時落實(shí)整改。預(yù)算績效考評小組可以由單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)部門、人事部門參與到其中，明確預(yù)算績效考評的要求，制定完善的考評方案，對預(yù)算考評的效果進(jìn)行打分并落實(shí)相應(yīng)的獎懲。

其次，明確預(yù)算績效考評的內(nèi)容。事業(yè)單位預(yù)算績效考評需要對預(yù)算進(jìn)行全方位考評，不僅需要考評預(yù)算開展的效果，而且還需要分析預(yù)算各環(huán)節(jié)達(dá)成的情況，以提高預(yù)算考評的全面性。例如A事業(yè)單位在預(yù)算績效考核的過程中，針對各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面分析，并明確了具體的指標(biāo)，從而確保事業(yè)單位預(yù)算考評機(jī)制更加細(xì)致（具體見表1）。

本文通過對事業(yè)單位全面預(yù)算管理進(jìn)行研究，認(rèn)為通過全面預(yù)算管理體系能夠幫助事業(yè)單位增強(qiáng)成本費(fèi)用管理意識，改進(jìn)單位的資金管理效率，促使單位管理工作更加高效，通過單位對財政資金的合理利用，并借助全面預(yù)算管理加強(qiáng)部門之間溝通與協(xié)作。事業(yè)單位在未來發(fā)展中也需要結(jié)合單位的實(shí)際，借助全面預(yù)算管理調(diào)動內(nèi)部成員開展管理的積極性，并讓預(yù)算管理工作要求細(xì)化分解到各部門成員，從而落實(shí)預(yù)算管理工作的具體要求，形成全員參與預(yù)算工作的局面。

（作者單位：山西省太行山國有林管理局西煙林場）