行政事業(yè)單位預算管理存在的問題與對策研究

王萍

摘要：行政事業(yè)單位預算管理是財政工作的首要環(huán)節(jié)。隨著我國進一步加快推進財政體制改革，預算管理逐漸傾向于一體化建設，建立健全預算管理體系、提升事業(yè)單位公共服務能力。因此，著眼當前預算管理的特點分析其存在的不足，并結(jié)合實際提出相應對策，對于提高行政事業(yè)單位預算管理水平，提高財政利用效率，提升公共服務效能等具有重要意義。本文簡要闡述了行政事業(yè)單位加強預算管理的重要性，著重分析其存在的問題，并提出了相應的對策建議，希望對完善預算管理體系提供幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；問題；對策

行政事業(yè)單位承擔著雙重職能，其一為社會公共服務職能，其二則是政府管理職能，每個年度的資金收支規(guī)模巨大。預算管理是行政事業(yè)單位資源配置、資金管理的重要依據(jù)，關(guān)乎財政工作的全面開展。重視預算管理，設置預算預警，加強約束和監(jiān)管，從而有效防范內(nèi)部管理風險。

一、行政事業(yè)單位加強預算管理的重要性

（一）有助于公共資源的合理配置

全面預算管理的推行，對于多個領域有著關(guān)鍵的效用，例如財政資金配置的有效性與合理性、公共資源服務質(zhì)量的提升、現(xiàn)代會計制度體系的構(gòu)建與完善等。行政事業(yè)單位的資金開支是以財政作為支撐，這就需要做好公共資源的整合與配置工作，確保資金使用效益滿足最大化需求。將全面預算管理制度貫穿于各行政事業(yè)單位日常管理中，確保編制的合理性、執(zhí)行的嚴謹性、調(diào)整的及時性、評價的科學性，挖掘財政資金的使用價值。

（二）有助于提升工作質(zhì)量和效率

加強預算管理，有助于保障行政事業(yè)單位積極承擔并履行相應的管理職能。以預算管理為核心構(gòu)建財政資產(chǎn)運行管理體系，覆蓋政府采購、資產(chǎn)管理、購買服務等多個領域，提升資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理性，規(guī)避資產(chǎn)資源浪費問題的出現(xiàn)，強化資金使用效率，獲取更多的使用收益等。

（三）有助于提升政府公信力

預決算公開的重要性日益體現(xiàn)，各級單位高度重視，積極全面推進預決算公開工作，將全部開支公之于眾，并接受群眾的監(jiān)督。加強預算管理，有助于做好精細化管理與合理評估工作，以實現(xiàn)預決算的公開、透明，從而發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，規(guī)范政府財務收支，提高政府

公信力。

二、行政事業(yè)單位預算管理所存在的問題

（一）對預算管理的認識不足

部分單位對全過程預算管理缺乏深入全面的認知。傳統(tǒng)預算是由單位的財務管理部門“編制”完成，旨在通過財政部門獲取申請資金?，F(xiàn)行的預算管理強調(diào)，業(yè)務部門必須參與到預算管理的全過程，包括項目立項、資金需求、績效評價等，同時，管理者必須要參與決策。但事實上，預算工作傾向于財政資金的申請，未引起對預算執(zhí)行與預算評價的重視，尚未做到“支出必問效、無效必問責”，致使預算管理成效受到影響。此外，多數(shù)部門認為，預算管理工作是財務部門的范疇，與自己無關(guān)，全員參與意識較低，在預算工作落實期間，財務與相關(guān)部門及人員之間未明確各自權(quán)責，致使彼此推諉等問

題突出。

（二）預算編制工作不夠科學

首先，預算管理涉及單位所有的項目活動，是全員參與，全方位、全過程管控的一項管理活動。這就強調(diào)單位各部門之間要密切配合、加強溝通與交流，同時要彼此制約和監(jiān)督。但現(xiàn)實中，大量行政事業(yè)單位的財務人員對業(yè)務的認知非常匱乏，而業(yè)務人員對預算不甚了解，彼此的信息交流存在障礙。部分業(yè)務部門在細化指標體系、預算執(zhí)行等方面存在“出工不出力”現(xiàn)象，嚴重影響了預算編制的科學性與預算執(zhí)行的準確性。其次，預算編制的準確性有待提高。預算編制發(fā)揮著至關(guān)重要的開局作用，切實做好資金計劃編制工作，有助于全面預算管理的有序推進。但實際工作中，業(yè)務部門為避免資金短缺，通常會在未進行預算評價的情況下申請上限額度的資金，在一定程度上影響了編制的準確性。

（三）預算組織架構(gòu)及控制體系不健全

立足橫向視角分析，在行政事業(yè)單位主要領導負責重點工作或戰(zhàn)略，服務部門負責預算編制，人事部門負責績效考核，各部門之間分工明確，但是缺乏有效溝通，導致預算編制工作未能與重點工作或戰(zhàn)略相結(jié)合。立足縱向視角分析，在落實預算管理工作過程中，財務部門主要發(fā)揮牽頭作用，負責組織相關(guān)部門進行申報，但是由于領導層未引起重視，導致業(yè)務部門等相關(guān)人員的參與積極性不高。因此，亟待強有力的領導參與，才能夠?qū)崿F(xiàn)高層戰(zhàn)略、中層目標、基層數(shù)據(jù)的無縫銜接。此外，現(xiàn)階段預算管理制度不健全、相關(guān)工作流程不通暢等問題在基層行政事業(yè)單位中普遍存在，特別是一些具體工作，缺乏制度約束和指導，預算人員多憑借主觀意愿進行落實，隨意性較大。導致崗位職責混亂、業(yè)務與財務分離、預算未公開透明、工作流程不夠規(guī)范等諸多問題，致使預算編制的質(zhì)量、科學性、準確性難以保證；同時不利于預算執(zhí)行的規(guī)范控制，造成預算績效評價流于形式。

（四）預算績效管理不到位

預算編報具有工作量大、瑣碎繁瑣的特點，特別是前期項目的立項、錄入等工作，更是占據(jù)了大量的時間，導致編寫績效目標的時間不夠用，加之受編寫績效目標人員的能力制約，同樣會影響預算績效目標的科學化、精細化、規(guī)范化，從而不利于后續(xù)預算的執(zhí)行與評價。特別是在以下幾方面存在不足：一是績效評價尚未實現(xiàn)預算過程全覆蓋，現(xiàn)階段的績效評價僅側(cè)重于預算執(zhí)行后的績效評價，未考慮事前評估與事后跟蹤。二是績效評價的指標體系尚未健全，績效目標的設定缺乏科學性。通常行政事業(yè)單位為了保證績效評價能夠超過達標要求，通常選擇低標準或者容易達成的績效目標。三是預算績效未實現(xiàn)有效的約束與激勵，影響了單位參與的積極性。

（五）預算管理信息化技術(shù)應用有待深入

首先，信息錄入的重復性工作較多。預算編報涉及人員信息、項目申報依據(jù)、資產(chǎn)與資金信息等內(nèi)容，錄入工作量很大，尤其是項目申報，一旦出現(xiàn)變動，那么將產(chǎn)生大量的錄入成本。其次，預算管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)與財政軟件的規(guī)范對接，許多信息需要人工介入核對，數(shù)據(jù)很難實現(xiàn)統(tǒng)一，同時無法通過現(xiàn)代化信息手段對預算的執(zhí)行、監(jiān)督和評價進行監(jiān)控。預算信息化管理有待健全，預算執(zhí)行未做到公開透明，預算管理與更改缺乏嚴謹性；行政事業(yè)單位不同部門之間缺少有效溝通，信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚不能做到在線收集與共享，預算編制的質(zhì)量很難得到保證。

（六）財務人員綜合素質(zhì)有待提高

由于傳統(tǒng)預算編制方法的原因，導致大量預算編制人員的思維習慣未能做出有效改變，仍舊傾向于傳統(tǒng)的預算編制處理方法。但是，隨著時代的發(fā)展，理念的創(chuàng)新，財務管理改革具有緊迫性和重要性，而預算管理在其中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。從預算工作的落實情況來看，財務部門從中發(fā)揮著領頭雁的作用。全面預算管理需要各部門的參與，必須要有與之相適用的工作流程及控制方法，由于全面預算管理具有顯著的復雜性與專業(yè)性特征，因此，要求預算崗位人員必須具備過硬的專業(yè)技能、較高的溝通協(xié)調(diào)等能力。但是目前，在具體工作的落實過程中，“重核算輕管理”的問題突出。一方面，財務人員很少參加預算等管理類知識培訓，管理意識觀念落后；另一方面，業(yè)務水平較低，服務能力與交流能力也有待提高。

三、完善行政事業(yè)單位預算管理的對策建議

（一）強化全面預算管理意識

在行政事業(yè)單位，領導層應當起到引領作用，關(guān)注預算工作發(fā)展需要，成立專門的預算管理組織機構(gòu)，并主動肩負起負責人的使命與責任。首先，制定相應的工作職責，編制與本單位相匹配的預算管理規(guī)章制度，明確各部門崗位職責，規(guī)范相關(guān)的工作流程，妥善處理各部門之間因預算工作產(chǎn)生的分歧與矛盾，確保預算工作的穩(wěn)步推進。其次，要編制實施預算管理責任制度，層層壓實責任，明確到人。最后，強化預算剛性，制度落地實施后，要多措并舉，拓展制度的影響范圍，提高影響力，同時要定期核查，以掌握制度的落實情況。

（二）建立健全溝通機制

如果行政事業(yè)單位不同部門之間存在溝通障礙，那么不利于預算各環(huán)節(jié)之間的有效銜接，進而對工作的實效性造成負面影響。因此，對于行政事業(yè)單位來說，應當建立相應的工作協(xié)調(diào)機制，以保證預算工作的有序、規(guī)范推進。要保持財務與業(yè)務部門的有效溝通，防止信息孤島的出現(xiàn)。例如，可通過部門領導定期座談等有效方式，保證信息的時效性、完整性。針對預算期間存在的問題，要保持有效溝通，使問題盡快得到處理。財務部門要充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，對業(yè)務部門進行有效指導，同時要加大審核力度。業(yè)務部門要提高責任意識，熟練掌握預算工作的具體流程、內(nèi)容等，兢兢業(yè)業(yè)、恪盡職守，切實做好預算相關(guān)的各項工作。

（三）建立和完善預算管理制度體系

首先，對于行政事業(yè)單位來說，在預算上應實施精細化管理，切實做好預算編制工作，提高資金的使用效率，尤其是項目資金，必須要全面落實預算績效管理，以實現(xiàn)資金使用效益最大化。建立一套完整適用的財務管理體制，保證預算工作的穩(wěn)步推進。加強對專項資金的管理，嚴格按照審批流程辦事，恪守專款專用原則。其次，完善內(nèi)部監(jiān)督評價機制。內(nèi)部監(jiān)督涉及的檢查內(nèi)容較多，如單位的收支、債務等。這就要求行政事業(yè)單位必須實施合理有效的內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，并做到落地開花。在加強內(nèi)控建設過程中，應優(yōu)化健全相關(guān)評價機制，建立公平規(guī)范的獎懲機制，將評價結(jié)果視作年度考核的重要指標。通過評價結(jié)果，準確掌握內(nèi)控設計中的不足，認真分析，提出合理化的改進策略。

（四）建立和完善預算管理信息化系統(tǒng)

全面預算管理系統(tǒng)的優(yōu)勢在于全面控制，因此具有顯著的整合性特征。預算業(yè)務管理系統(tǒng)強調(diào)，要構(gòu)建與單位業(yè)務模式相匹配的預算模型，在此基礎上，構(gòu)建集預算編制、預算調(diào)整等的閉環(huán)管理流程體系。為確保管理需求適用于全員，按照部門角色，明確管理權(quán)限，層層壓實責任，明確分工，狠抓落實。采用上下結(jié)合的管理方式，突出全面預算管理的核心，加強全過程管理，助力行政事業(yè)單位的預算管理進入規(guī)范化、科學化軌道。首先，從預算編制視角來看，鼓勵和引導全員參與，允許自主設計若干預算維度，賦予預算執(zhí)行部門期初預算調(diào)整的權(quán)限等。其次，從預算執(zhí)行視角來看，鼓勵采取雙重控制措施（動態(tài)控制、項目總成本與現(xiàn)金流控制），增加預警系統(tǒng)，并通過不同的顏色加以體現(xiàn)；實現(xiàn)與收支業(yè)務管理的接口，以加強系統(tǒng)集成。再次，從預算報表視角來看，鼓勵靈活報表，結(jié)合用戶需求，自主選擇圖表類型。最后，從預算分析視角分析，以預算內(nèi)容為依據(jù)，設計差別化的分析方案，用戶可查看權(quán)限內(nèi)的預算執(zhí)行情況，主管部門可隨時查看主控預算項目，以掌握預算值、執(zhí)行值的落實情況。

（五）完善預算績效管理機制

構(gòu)建預算績效體系并非朝夕工程，需要在長期的實踐中不斷地完善和優(yōu)化，對于行政事業(yè)單位來說，必須結(jié)合自身實際，設計預算績效評價制度，并充分發(fā)揮其引導作用，以確保績效評價有效。整體來說，績效評價制度由兩部分構(gòu)成，其一是監(jiān)控機制，其二是考核機制，兩者相互作用，缺一不可。首先，明確績效目標，并充分發(fā)揮其導向作用，保證日常工作的穩(wěn)序推進。行政事業(yè)單位應按照預算要求，結(jié)合實際，將預算績效目標落實到各部門，并以此開展相關(guān)工作，以提高預算績效管理的質(zhì)量和效率。其次，細化績效指標，建立完整的指標體系。以部門發(fā)展規(guī)劃為基礎，根據(jù)部門職責，明確相關(guān)指標及內(nèi)容。需要注意的是，指標必須要保證合理性。行政事業(yè)單位現(xiàn)階段的評價體系不夠多元，且過度傾向于項目績效評價，導致績效評價結(jié)果存在不準確的可能性。因此，應建立并實施多層次績效評價指標體系，同時明確政策績效評價等內(nèi)容。其次，針對項目的完成情況、預算的落實情況，采取分階段監(jiān)控手段。按照不同的階段，明確目標，及時發(fā)現(xiàn)問題并落實整改，以確保下階段目標或者整個項目的順利完成，從而實現(xiàn)對項目的全過程與全方位評價。為確保預算績效管理工作的有序推進，設計相應的績效考核與獎懲機制很有必要。

（六）提升財務人員綜合業(yè)務素質(zhì)

新《政府會計制度》明確強調(diào)，會計核算目標必須滿足行政單位預算管理與財務管理要求。這就對單位財會人員提出了更高的要求。首先，要基本掌握預算管理、內(nèi)部控制等相關(guān)理論知識，具備相應的業(yè)務管理能力。其次，養(yǎng)成不斷學習的良好行為，主動參加不同形式的專業(yè)培訓，積極學習現(xiàn)代化預算管理理念，不斷強化自身業(yè)務能力與職業(yè)素養(yǎng)。新《政府會計制度》正式落地實施后，行政單位要加強對財會人員的聘任管理，向財務人員提供大量的培訓與學習機遇，通過交流學習，總結(jié)成熟的經(jīng)驗做法，提高處理日常事務的能力和技巧。

四、結(jié)束語

文章主要通過論述現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預算管理的特點及重要意義，分析闡述預算管理存在的問題，進而提出改進預算管理的對策和建議。行政事業(yè)單位應進一步提高對預算管理的認識，轉(zhuǎn)變原有觀念，合力建設和完善預算管理水平，優(yōu)化財政資金利用效率，提升行政事業(yè)單位管理水平。

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