完善我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理
——基于國際經(jīng)驗(yàn)

羅雪琴 南開大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

農(nóng)業(yè)興方能基礎(chǔ)牢。農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重阻礙我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，受極端天氣及動(dòng)物疫病影響，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)嚴(yán)峻，旱災(zāi)、洪澇、冷凍、豬流感等災(zāi)害發(fā)生頻率加快、損失程度加深、影響范圍加大，不僅給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)造成較大的賠付壓力，也不利于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和經(jīng)濟(jì)增長。國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020 年，我國農(nóng)作物總播種面積為167487 千公頃，受災(zāi)面積19957.6千公頃，絕收面積2706 千公頃，造成直接經(jīng)濟(jì)損失3701.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)0.36%，顯著超過大災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)（GDP 的0.01%）。其中，洪澇、地質(zhì)災(zāi)害和臺(tái)風(fēng)造成的損失最大，受災(zāi)面積11059.6千公頃，絕收面積1498千公頃，可見農(nóng)業(yè)大災(zāi)造成的損失巨大。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失也給我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)帶來了高額賠付，中國銀保監(jiān)會(huì)和《2021 年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》披露數(shù)據(jù)顯示，2015—2020年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率總體呈現(xiàn)上升趨勢，且持續(xù)保持在50%以上的區(qū)間。2020 年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出近600億元，賠付率高達(dá)72.7%，這對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

依據(jù)Banks（2005）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的分類，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于損失融資中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移部分，是科學(xué)管理農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。然而，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性特征，一旦發(fā)生很有可能造成較高的賠付，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性和經(jīng)營可持續(xù)性造成不利影響。因此，要想保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)營，就有必要完善農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，在時(shí)間上和空間上增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn)的能力。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)。從2014 年開始，中央連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，多次提到要盡快建立健全農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，明確了農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要保障作用。2020年，中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)股份有限公司（以下簡稱“中農(nóng)再”）組建；2022年，《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》出臺(tái)。近年來，各地因地制宜、因城施策，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。現(xiàn)階段，我國已初步建立農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散長效機(jī)制，形成了農(nóng)業(yè)直接保險(xiǎn)廣覆蓋、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)重點(diǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金有一定規(guī)模的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

我國對(duì)農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的探索始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，已形成一定的規(guī)模和效果，但與世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理尚處于探索階段，相關(guān)配套保障和實(shí)施細(xì)則不夠完善，仍面臨農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善、配套法律法規(guī)相對(duì)缺失、補(bǔ)貼機(jī)制存在不足等諸多問題和挑戰(zhàn)。因此，加快完善我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)、保障民生、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)很有必要。本文在此背景下，分析我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀與主要問題，吸收國外農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)化建議，以期為推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展、保障國家糧食安全、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、抑制因?yàn)?zāi)返貧提供重要參考依據(jù)與借鑒意義。

二、我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀與主要問題

（一）我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理起步晚、發(fā)展快，現(xiàn)階段已初步建立中央和地方財(cái)政共同支持的多方參與、多層分?jǐn)?、多元分散的農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。庹國柱（2013）提出，農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度主要體現(xiàn)在分散手段和分散層級(jí)兩方面。在分散手段方面，一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷擴(kuò)面。2021年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模超900億元，服務(wù)農(nóng)戶1.88億戶次，三大主糧作物農(nóng)險(xiǎn)覆蓋率超70%；二是再保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)力。2021年，中農(nóng)再與35家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)簽署再保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，承擔(dān)行業(yè)20%的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，保費(fèi)規(guī)模超190億元；三是政府補(bǔ)貼逐年增加。2021年，中央財(cái)政撥付保費(fèi)補(bǔ)貼333.45億元，同比增長16.8%；四是公司層級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金基本建立?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》規(guī)定，保險(xiǎn)公司需對(duì)給予保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的計(jì)提。在分散層級(jí)方面，農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)形成從保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、再保險(xiǎn)、大災(zāi)基金到政府兜底的有效分散鏈條。

（二）我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要問題

首先，農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚不完善。目前，我國的農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制雖快速發(fā)展，中央和地方不斷進(jìn)行探索，但依舊存在許多問題，尚未形成完整的制度鏈條，具體表現(xiàn)在：第一，再保險(xiǎn)安排存在不足。我國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)歷經(jīng)分散再保階段、“農(nóng)共體”階段，目前處于“中農(nóng)再”階段（魏加威、楊汭華，2021）?，F(xiàn)階段，我國再保險(xiǎn)安排主要存在三個(gè)問題：一是大災(zāi)超賠風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制劃分單位不合理，依據(jù)《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議》的規(guī)定，大災(zāi)超賠風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制以省為單位劃分，因此，未達(dá)到賠付要求的省份、但出現(xiàn)超賠情況的保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)就不能獲得再保險(xiǎn)賠付，這并不能充分體現(xiàn)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的實(shí)際需求。二是賠付率和起賠額設(shè)定過高，鮮有保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)能夠獲得賠付，再保險(xiǎn)安排不能發(fā)揮應(yīng)有效果。三是賠付方式不科學(xué)，損害保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的利益。第二，農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理市場工具的開發(fā)和應(yīng)用滯后。目前，我國用于分散農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的工具主要為再保險(xiǎn)安排、大災(zāi)基金，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化還處于探索階段，這主要是因?yàn)槲覈Y本市場尚不成熟，投資者對(duì)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的認(rèn)知度較低，加之缺乏巨災(zāi)債券定價(jià)所需的大量數(shù)據(jù)、巨災(zāi)期貨和巨災(zāi)期權(quán)相關(guān)指數(shù)，導(dǎo)致我國對(duì)農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化依舊處于不斷摸索中。第三，尚未建立中央層面的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。雖然各地如山東、江蘇、四川紛紛探索建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，出臺(tái)了相關(guān)政策指導(dǎo)文件，但全國性的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金并未建立，難以實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)一調(diào)度補(bǔ)償，抵御大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限。

其次，配套法律法規(guī)相對(duì)缺失。法律保障是支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的“助推器”，完善的配套法律法規(guī)是農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理成熟的重要支撐?？v觀我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展歷程，相關(guān)法律法規(guī)不完善、不健全，多為宏觀層面的指導(dǎo)和呼吁，缺乏較為詳細(xì)的規(guī)范。已出臺(tái)的相關(guān)政策指導(dǎo)性法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)法》《保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，大多是原則性的規(guī)定，缺乏諸如各利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)范圍、農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的運(yùn)作模式、建立主體、準(zhǔn)備金積累等詳細(xì)規(guī)定，可實(shí)踐性較差，造成很多情況下“無法可依”或“法律適用模糊”?？傊杀Ｕ鲜歉?，立法層面的缺位影響了我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

最后，補(bǔ)貼機(jī)制存在不足。新版《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼做了進(jìn)一步的修訂，明確了財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)，調(diào)整了部分補(bǔ)貼規(guī)則，更好地保障我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，筆者也注意到，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼機(jī)制依舊存在需要完善的地方，主要體現(xiàn)在：一是補(bǔ)貼范圍較小?！豆芾磙k法》第二章“補(bǔ)貼政策”第五條明確指出，我國中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種標(biāo)的主要包括水稻、小麥、玉米等十余種，和美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家存在較大差距。二是補(bǔ)貼方式單一。目前國際上對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持有保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼、培訓(xùn)教育補(bǔ)貼和產(chǎn)品開發(fā)補(bǔ)貼等五種形式，我國僅采用了保費(fèi)補(bǔ)貼形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年以來，保費(fèi)補(bǔ)貼占政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總補(bǔ)貼額的比例一直在99.8%左右（張峭等，2019）。

三、國外農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐

（一）美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制主要以再保險(xiǎn)為核心，包含直接保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、大災(zāi)專項(xiàng)基金以及緊急預(yù)案四層結(jié)構(gòu)（李瓊等，2018），利用再保險(xiǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化、緊急貸款政策等多種工具，達(dá)到了有效分散農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)目的，保障了美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)健運(yùn)行。首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)與美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（以下簡稱“FCIC”）簽訂《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)賠付能力不足情況時(shí)，F(xiàn)CIC 可對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充；若FCIC 也無法足額進(jìn)行賠付，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金將會(huì)為FCIC提供資金支持；若農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金仍不足以償付災(zāi)害損失，此時(shí)FCIC 可啟動(dòng)緊急預(yù)案，向商品信貸公司申請(qǐng)貸款，以此保障農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散和科學(xué)賠付。其次，美國政府在整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中提供多種財(cái)政補(bǔ)貼和配套法律保障，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)可以同其他商業(yè)再保險(xiǎn)公司分保，通過巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)期貨等多種市場工具在全球資本市場轉(zhuǎn)移本國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)（范麗萍，2015），實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)多元化分散。綜上，依托再保險(xiǎn)安排、大災(zāi)專項(xiàng)基金、證券化手段以及政府補(bǔ)貼等，美國形成了完整的農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散鏈條。

（二）加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

加拿大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制具有濃厚的政府主導(dǎo)色彩，主要通過聯(lián)邦政府、省政府提供再保險(xiǎn)以及大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金來分散農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。其中，政府主導(dǎo)性具體體現(xiàn)在以下方面：一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司由省政府組建，商業(yè)保險(xiǎn)公司因缺少政府補(bǔ)貼，基本不參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營（中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)考察團(tuán)，2016）；二是聯(lián)邦政府、省政府提供再保險(xiǎn)，建立再保險(xiǎn)基金，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可以選擇和聯(lián)邦政府或省政府簽訂再保險(xiǎn)協(xié)議，也可選擇和二者同時(shí)簽訂再保險(xiǎn)協(xié)議；三是當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無法完全賠付、兩級(jí)再保險(xiǎn)基金也無法足額賠付時(shí)，聯(lián)邦政府和省政府都可以提供無息貸款。此外，在準(zhǔn)備金方面，各省根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的要求，因地制宜成立不同規(guī)模的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，該準(zhǔn)備金主要為基金扣除賠款和經(jīng)營管理費(fèi)用后的剩余部分。綜上，加拿大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式可概括為“政府主導(dǎo)、聯(lián)邦和省兩級(jí)政府負(fù)責(zé)、省政府成立專門的機(jī)構(gòu)運(yùn)作”（朱俊生，2013）。

（三）日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用共濟(jì)制，農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制體現(xiàn)“多級(jí)分散”“政府兜底”的政策思想，利用再保險(xiǎn)、共濟(jì)基金、財(cái)政補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散。在再保險(xiǎn)方面，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)的三階段模式和“一縣一組合”的兩階段新模式。傳統(tǒng)的三階段模式包含兩層再保險(xiǎn)，第一層為都道府縣的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“聯(lián)合會(huì)”）采用成數(shù)再保險(xiǎn)形式向本轄區(qū)內(nèi)市、町、村級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供，第二層為農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處以超額賠款再保險(xiǎn)形式向聯(lián)合會(huì)提供。農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處在發(fā)生無法足額賠付狀況時(shí)，可向國庫申請(qǐng)緊急資金支持。而“一縣一組合”的兩階段新模式在東京都、福井縣、熊本縣、神奈川縣等部分都道府縣中實(shí)施，即將傳統(tǒng)三階段模式中的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與聯(lián)合會(huì)合并在一起，縮減組織層級(jí)，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合直接同政府簽訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，出險(xiǎn)后由政府快速進(jìn)行賠付。在共濟(jì)基金方面，共濟(jì)基金由中央政府和聯(lián)合會(huì)共同出資成立，當(dāng)聯(lián)合會(huì)償付能力不足時(shí)，共濟(jì)基金可向聯(lián)合會(huì)提供貸款；在財(cái)政補(bǔ)貼方面，日本政府一是對(duì)聯(lián)合會(huì)、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合的部分費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，二是當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失較大時(shí)，給予農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)賠償，巨災(zāi)補(bǔ)償比例高達(dá)80%，有時(shí)甚至高達(dá)100%（何霖，2013）。綜上，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制主要由再保險(xiǎn)構(gòu)成，當(dāng)再保險(xiǎn)無法進(jìn)行賠付時(shí)，可由共濟(jì)基金和臨時(shí)貸款提供資金支持。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

（一）健全農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理法律法規(guī)體系

健全相關(guān)法律法規(guī)體系是完善農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的重要制度保障。參考美國、加拿大、日本的經(jīng)驗(yàn)，均有配套的法律法規(guī)來保障農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。在我國完善農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散管理過程中，筆者建議：一是加強(qiáng)頂層立法設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)專門的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)全國范圍內(nèi)的農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方案，同時(shí)給予地方政府在此方案下自由調(diào)整的權(quán)限，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)，提高各參與方的積極性，規(guī)范保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)展業(yè)、承保、理賠全過程中的行為，并對(duì)違法行為作出明文規(guī)定；二是完善《管理辦法》，擴(kuò)大中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，豐富補(bǔ)貼形式，提高保障水平；三是推動(dòng)制定類似美國《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》（SRA）的再保險(xiǎn)規(guī)范以及修訂完善全國、地方的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金管理制度，明確再保險(xiǎn)安排、大災(zāi)基金在農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的原則、目標(biāo)、運(yùn)作模式等，提高其在實(shí)踐中的穩(wěn)定性與適用性。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)安排

再保險(xiǎn)是有效管理農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，美國、加拿大、日本將再保險(xiǎn)安排作為農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的核心組成部分。美國設(shè)置一層再保險(xiǎn)，加拿大、日本設(shè)置兩層再保險(xiǎn)，有效分散了農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的承保能力。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，筆者建議，我國再保險(xiǎn)安排應(yīng)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”原則，構(gòu)建中農(nóng)再作為再保險(xiǎn)承保主渠道，商業(yè)再保機(jī)構(gòu)作為重要補(bǔ)充的再保險(xiǎn)體系，優(yōu)化中農(nóng)再與分出公司“利潤共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，探索適應(yīng)國情的標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議，細(xì)化約定分保條件、比例、差別定價(jià)等再保險(xiǎn)操作。

（三）完善農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理財(cái)政支持政策

農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理需要政府的大力支持?；乜疵绹?、加拿大、日本政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持政策，均體現(xiàn)出支持力度大、支持方式多樣的特征。針對(duì)我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中財(cái)政補(bǔ)貼存在的相關(guān)問題，筆者建議，一方面，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持政策，持續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，不斷提升財(cái)政資金的使用效率和效果，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)與信號(hào)釋放作用，擴(kuò)大中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，提高糧食和大宗重要農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，支持地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)發(fā)展。另一方面，改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，從單一保費(fèi)補(bǔ)貼逐步發(fā)展成保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼等多種形式協(xié)同支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，同時(shí)針對(duì)不同地區(qū)、不同險(xiǎn)種、不同保險(xiǎn)標(biāo)的等實(shí)施精細(xì)化和更具彈性的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷滿足參與各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障的多樣化和個(gè)性化需求。

（四）建立中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金

結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)并立足我國農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)實(shí)狀況，筆者認(rèn)為，建立中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金很有必要，能有效緩解再保險(xiǎn)體系的賠付壓力，是再保險(xiǎn)機(jī)制的有效補(bǔ)充。隨著農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失頻率增加、損失規(guī)模擴(kuò)大，一旦發(fā)生農(nóng)險(xiǎn)賠付能力不足、單一再保險(xiǎn)體系又難以完全覆蓋損失時(shí)，容易出現(xiàn)償付能力不足狀況，此時(shí)可通過中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金對(duì)農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)損失進(jìn)一步統(tǒng)一調(diào)配補(bǔ)償，為農(nóng)險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理提供有力資金保障。此外，對(duì)于中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的資金來源、資金運(yùn)用，筆者建議，準(zhǔn)備金的資金來源一方面需要財(cái)政支持，另一方面可從繳納的保費(fèi)中按一定比例提取。準(zhǔn)備金的資金運(yùn)用，必須在牢牢把握保障資金安全的大前提下實(shí)現(xiàn)資金的增值，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提高資金運(yùn)用的透明度，做好信息披露。