法治鄉(xiāng)村建設視域下的鄉(xiāng)村組織振興研究

張 放

(中共南京市委黨校,江蘇 南京 210046)

近年來,中央高度重視法治鄉(xiāng)村建設問題,明確強調：“加強法治鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進全面依法治國的基礎性工作?！盵1]274與之相呼應,國內一些學者亦基于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)“物質現(xiàn)代化”和“治理現(xiàn)代化”協(xié)同發(fā)展的問題意識,強調應依法推進鄉(xiāng)村治理規(guī)則化、制度化、程序化進程,充分發(fā)揮法治約束鄉(xiāng)村公共權力、保障農(nóng)民權利的社會功用,實現(xiàn)“三農(nóng)”和“三治”的有機結合、確保農(nóng)業(yè)與農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展(1)參見冶剛、尹潔：《農(nóng)村現(xiàn)代化對于鄉(xiāng)規(guī)民約及其法治化的需求》,《毛澤東鄧小平理論研究》2020年第11期第25-31頁;馮兆蕙：《鄉(xiāng)村振興法治化的時代價值、基本框架與實現(xiàn)機制》,《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第6期第25-34頁;溫鐵軍、楊帥：《“三農(nóng)”與“三治”》,中國人民大學出版社,2016,第24頁。。不過在目前相關研究中,對法治鄉(xiāng)村建設和農(nóng)村基層組織振興工作之間的關系并未詳察,對《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》在第六章“組織建設”架構下明晰“推進法治鄉(xiāng)村建設”要求[2]的意涵詮釋仍需凝練和深化。由此促成了本文的寫作,期望聚焦鄉(xiāng)村組織振興的法律保障機制深化這一核心命題,探討如何以制度化、法治化的方式,進一步達成基層黨建嵌入鄉(xiāng)村治理的既定目標。據(jù)此進一步彰顯中國式法治現(xiàn)代化理論的獨特意涵、持續(xù)推動法治鄉(xiāng)村建設領域的自主知識體系建構,以對相關學術研究起到拓展補強的積極作用。

一、依法推進農(nóng)村基層組織振興的問題場域

“組織興,則鄉(xiāng)村興;組織強,則鄉(xiāng)村強?！盵3]所謂鄉(xiāng)村組織振興,就是要“建立和完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、各種經(jīng)濟社會服務組織為補充的農(nóng)村組織體系,使各類組織各有其位、各司其職”[4]132,以有效的組織保障推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

早在20世紀30年代,毛澤東就將“黨的建設”列為“中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶”之一[5]。偉大的中國革命給當代農(nóng)村留下的最重要遺產(chǎn),就是具有一個強有力的黨組織、自下而上的嚴密科層結構、迅速而廣泛的基層動員能力,并在新時代農(nóng)村服務型黨組織建設中得到進一步繼承與弘揚。正所謂“火車跑得快,全靠車頭帶”,當前面對“農(nóng)村地域遼闊,農(nóng)民居住分散,鄉(xiāng)情千差萬別,社會管理任務繁重”[4]133的現(xiàn)實情況,唯有秉持“辦好農(nóng)村的事情,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,關鍵在黨”[4]190的原則,以強化農(nóng)村基層黨組織領導作用為關鍵抓手,繼續(xù)推動鄉(xiāng)村組織振興,方能“確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會安定有序”[4]133。這一點也為歷史實踐證明：一方面,從小崗村到華西村、從滕頭村到東林村、從洪溪村到袁家村,這些知名村莊發(fā)展轉型成功實踐的背后,無一例外都有一批好的帶頭人、一個好的基層黨組織,遂留下“村看村、戶看戶、農(nóng)民看支部”“給錢給物,還要建個好支部”等佳話[4]185;另一方面,一些村莊改革開放以后長期發(fā)展落后的重要原因就在于當?shù)鼗鶎狱h組織客觀存在弱化、虛化、邊緣化問題,甚至個別地方一度出現(xiàn)過“村書記長期不到位,村支部辦公室長年不開門,村干部辦公都不正常,更別說為群眾辦事了”[6]327等負面現(xiàn)象,這種軟弱渙散的局面必然嚴重拖累當?shù)剜l(xiāng)村社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。由此充分凸顯出組織振興在貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要作用,并對法治鄉(xiāng)村建設提出以下四點具體要求。

(一)因勢利導推動法治“觸角”延伸至鄉(xiāng)村

歷史實踐證明：法治興則國興,法治衰則國衰。法治是人類政治文明的重要成果,是衡量一國現(xiàn)代化水平的重要標尺,能夠為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化探索最優(yōu)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式提供有效的制度保障。早在1992年的南方談話中,鄧小平就明確指出：“對干部和共產(chǎn)黨員來說,廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制,搞法制靠得住些?！盵7]379這一論斷在黨的十五大之后的依法治國實踐中得以進一步發(fā)展。在此基礎上,習近平從新時代全面依法治國戰(zhàn)略布局出發(fā),明確指出：“法治是鄉(xiāng)村治理的前提和保障,要把政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道,加強農(nóng)村法治宣傳教育,完善農(nóng)村法治服務,引導干部群眾尊法學法守法用法,依法表達訴求、解決糾紛、維護權益。”[4]136這充分揭示了法治在當前鄉(xiāng)村治理過程中日益突出的重要作用。

法治鄉(xiāng)村建設內蘊的組織振興意涵,首先就是要在前人基礎上依托正式制度,將法治“觸角”進一步延伸到農(nóng)村基層。具體來說,就是要按照《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等重要政策法律法規(guī)的相關要求,推動縣鄉(xiāng)司法行政機關持續(xù)“下沉”。一方面,應完善涉農(nóng)行政執(zhí)法機制,強化基層執(zhí)法隊伍,合理配置執(zhí)法力量資源,規(guī)范農(nóng)村基層行政執(zhí)法工作,加強執(zhí)法工作監(jiān)督,進而推進基層便民服務點的提升改造;另一方面,應優(yōu)化農(nóng)村司法體系,加強人民法庭建設,完善人民法庭巡回審理制度,合理設置巡回辦案點和訴訟服務點,做好巡回審判工作,最大限度減少農(nóng)村群眾訴累,有效暢通司法便民“最后一公里”。此外,還應充分發(fā)揮縣級司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的關鍵作用,起到銜接互通之效,并探索開展村街互結對子、干部交流掛職等形式,實現(xiàn)法治領域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展[8]。

(二)因地制宜促成鄉(xiāng)村法治自生自發(fā)式演進

在法治鄉(xiāng)村建設中,必須遵循“自上而下、自下而上雙向互動”[1]136的法治中國建設路徑。為此,不僅要重視頂層設計,自上而下貫徹法治體系構建要求,構建“法治鄉(xiāng)村”;更要針對鄉(xiāng)村基層建設的具體情況和具體問題,確保法治要素在鄉(xiāng)村治理實踐中真正生根發(fā)芽,達成自生自發(fā)式演進的目標,構建“鄉(xiāng)村法治”,為法治中國建設提供真切的鄉(xiāng)土經(jīng)驗。具體而言,要做到以下三點。

一是充分完善村民自治制度。村民自治制度是改革開放初期億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,它依托村民委員會等促進村民自我管理、自我教育、自我服務,其核心內容是“四個民主”,即實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在鄉(xiāng)村法治實踐中,必須以村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎,依法完善村級組織體系,進而“豐富基層民主協(xié)商的實現(xiàn)形式,發(fā)揮村民監(jiān)督的作用,讓農(nóng)民自己‘說事、議事、主事’,做到村里的事村民商量著辦”[4]135-136。

二是持續(xù)保障新型農(nóng)村集體經(jīng)濟模式。為貫徹中央精神,以產(chǎn)業(yè)為支撐走共同富裕道路,就必須在鄉(xiāng)村治理過程中,依法保障新型農(nóng)村集體經(jīng)濟模式。具體而言,就是要在堅持黨的全面領導前提下,切實維護村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的特別法人地位和權利,充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織的紐帶作用,促進兩者融合發(fā)展,并依托其他經(jīng)濟社會組織作為重要補充,在“三權分置”制度框架下進一步推動地權改革,持續(xù)推進加快農(nóng)村集體產(chǎn)權制度建設,提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體能力,著力培養(yǎng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“領頭雁”等,以各項創(chuàng)新舉措推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)向好[9]。

三是有效應用多元糾紛解決機制。習近平指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重負!”[10]295與之相對應,訴訟費用昂貴。農(nóng)村本身的特點決定了僅僅依靠訴訟并不能有效地、永久性地解決所有農(nóng)村糾紛,并且在糾紛解決領域,國家提供的公共品遠遠無法滿足農(nóng)村社會的實際需求[11]。現(xiàn)實充分說明,在法治鄉(xiāng)村建設實踐過程中,簡單照搬英美等西方國家司法中心主義的法治模式,不能充分化解矛盾,達到“治理有效”的預期目標。依托多元糾紛解決機制,實現(xiàn)簡約主義的鄉(xiāng)村治理,往往是最為現(xiàn)實的選擇。

總之,在法治鄉(xiāng)村建設過程中,要基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實,在繼續(xù)推動“送法下鄉(xiāng)”等外部制度導入的同時,還要采取“迎法入鄉(xiāng)”的內生機制生成舉措,實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層組織依法更新、構建嵌入式治理格局的目標。

(三)統(tǒng)籌謀劃推進黨的領導制度化法治化

習近平指出：“提衣提領子,牽牛牽鼻子。辦好農(nóng)村的事,要靠好的帶頭人,靠一個好的基層黨組織?！盵4]189為構建“法治鄉(xiāng)村”和保障“鄉(xiāng)村法治”,就必須堅持和完善黨對農(nóng)村工作的全面領導。

在革命戰(zhàn)爭年代,我們黨依托“鐵的紀律”,實現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織與農(nóng)民協(xié)會等群眾組織的充分銜接、有效溝通,最終在充分發(fā)動群眾翻身解放的基礎上“打倒蔣介石、解放全中國”,建立了新中國。在社會主義建設時期,雖然歷經(jīng)曲折反復、留下深刻教訓,我們黨依然依靠政策手段,在農(nóng)村人民公社體制下實現(xiàn)了有效的基層社會領導,得以“集中力量辦大事”,有力地推進了社會主義工業(yè)化進程,在短短二三十年里,就將一個“一窮二白”的鄉(xiāng)土中國,改造為一個擁有“兩彈一星”、鋼產(chǎn)量位居世界第四的工業(yè)化國家。改革開放以來,針對在特定歷史時期出現(xiàn)的“加強黨的領導,變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導,變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統(tǒng)一領導,變成了‘一切統(tǒng)一口徑’”[12]等權力過分集中現(xiàn)象,我們黨采取了“加強和改善黨的領導”[7]257的方針,充分釋放了政府、市場、社會的活力,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理模式的全新變革。

不過需要指出的是,在新時代背景下,農(nóng)村基層社會也存在一些不和諧的雜音,特別是在一些地方一定時期的基層治理實踐中,存在“放任自流”的去組織化傾向,在這種“組織困境”基礎上又衍生出經(jīng)濟、社會、文化等多個層面的現(xiàn)實問題,嚴重影響了農(nóng)村穩(wěn)定,侵犯了農(nóng)民權益[13]。習近平為此專門指出：“一些農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散,村干部隊伍青黃不接、后繼乏人,少數(shù)干部作風不實、優(yōu)親厚友,‘小官巨貪’時有發(fā)生,對惠農(nóng)項目資金‘雁過拔毛’的‘微腐敗’也不同程度存在。這些問題帶有一定的普遍性,不僅中西部地區(qū)有,沿海發(fā)達地區(qū)也存在。”[4]9

這一嚴峻形勢要求我們,必須從法治中國建設的高度,在農(nóng)村基層治理過程中,充分貫徹“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的中央精神,切實發(fā)揮國法黨規(guī)的“互補性作用”[14]。一方面,要以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關專門法律為準繩,厘清權責、定分止爭、懲惡揚善,依法發(fā)揮農(nóng)村基層群眾性自治組織等各類社會經(jīng)濟組織的“傳送帶”作用;另一方面,更要以近年來創(chuàng)制或修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內法規(guī)為基準,依法推動農(nóng)村基層黨組織的完善與再造,充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。由此依照“雙軌法治”的理路,遵循依法治理的方式,在國法黨規(guī)銜接互動的基礎上,進一步弘揚“黨管農(nóng)村工作”[4]187的光榮傳統(tǒng),持續(xù)夯實基層黨組織在村級組織體系中的領導地位,充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的政治功能和組織力,不斷強化黨和農(nóng)村群眾之間的有機聯(lián)系,最終在法治軌道上更好地發(fā)揮黨建“火車頭”的組織功用。

(四)有機聯(lián)動依法助推鄉(xiāng)村社會“再組織化”進程

黨建引領、上下互動的最終目標,就是依法推動鄉(xiāng)村社會“再組織化”工作,通過社會治理體系的重構和整合,實現(xiàn)政府、社會、村民利益的有效銜接,依法提升鄉(xiāng)村群眾動員和社會治理的現(xiàn)實效果。

所謂再組織化,即針對改革開放以來一定時期內因農(nóng)村社會組織化程度相對降低而誘發(fā)的個體原子化、治理碎片化等消極現(xiàn)象,在鄉(xiāng)村治理實踐中出現(xiàn)的以原組織轉型、新組織發(fā)育、社會資源有效集聚、合作意識持續(xù)增強等為重要表征的社會整合新趨勢。當前的“再組織化”模式與改革開放前主要依靠國家行政力量主導、自上而下推動、帶有典型“他組織”特色的傳統(tǒng)組織化模式相比,更強調維護村民的個人利益、更關注自下而上自愿發(fā)動的維度、更帶有典型的“自組織”特色,并體現(xiàn)出地域和主體層面的“雙重拓展”傾向[15]。

具體來說,新時代應依托法治思維和法治方式持續(xù)推進農(nóng)村基層的“再組織化”工作,強化法律在化解農(nóng)村社會矛盾過程中的權威地位,實現(xiàn)國家法律、黨內法規(guī)等“硬規(guī)范”與鄉(xiāng)規(guī)民約、執(zhí)業(yè)規(guī)范、家風家訓家規(guī)等“軟規(guī)范”的有機聯(lián)結,為推動形成可靠管用的鄉(xiāng)村治理體系框架奠定堅實的規(guī)范基礎[16]。與此同時,還應依法充分發(fā)揮多元化村級組織的主體作用,持續(xù)加強黨組織、經(jīng)濟組織、社會組織以及村民自治組織等多元主體的建設和培育,逐步形成以黨組織為核心、其他村級組織共同參與的“一核多元”的主體結構,積極促成基層政權組織與村民自治組織、正規(guī)組織與非正規(guī)組織、經(jīng)濟實體型組織與社團型組織、單一功能組織與多功能性組織的并存發(fā)展,在明晰各自權責邊界基礎上強化互補協(xié)作,形成共建共治共享的新局面[17]。由此,在多元規(guī)范與多重主體有機聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力的基礎上形成“再組織化”的終極效能。

二、法治視域下的農(nóng)村基層組織振興障礙影響

雖然當前法治農(nóng)村建設持續(xù)向前發(fā)展,但正如習近平指出的那樣,農(nóng)村社會管理依然面臨突出矛盾和問題,特別是因為“一些地方基層民主管理制度不健全,農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散,公共管理和社會服務能力不強”,在一定程度上造成了村莊空心化現(xiàn)象加劇、各類組織活動和訴求明顯增多、社會事業(yè)發(fā)展滯后、治安狀況不容樂觀、地方干群關系緊張以及侵害農(nóng)民合法權益事件時有發(fā)生等負面現(xiàn)象[4]129,更對鄉(xiāng)村的組織振興工作產(chǎn)生消極影響,其具體表征包括以下五個方面。

(一)基層政治生態(tài)仍需廓清

當前在鄉(xiāng)村治理實踐中的形式主義、官僚主義新表象仍需警惕,凸顯出科學領導體制仍需健全、領導干部績效考核機制仍需優(yōu)化、嚴格問責和容錯糾錯一體化機制仍需完善等法治保障機制運行局限[18]。不僅如此,發(fā)生在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社區(qū)組織層面的鄉(xiāng)村“微腐敗”現(xiàn)象仍未完全杜絕,容易誘發(fā)虛報冒領、優(yōu)親厚友、吃拿卡要、執(zhí)法不公等不良行為,構成“群眾身邊的腐敗”,凸顯出干部任期制度、信息公開制度、防止利益沖突制度等基層權力監(jiān)督體系運行層面的缺失[19],嚴重損害農(nóng)民利益,如不加以及時遏制,有轉化為“民生之痛”的危險,凸顯出廓清鄉(xiāng)村基層政治生態(tài)的必要性。

(二)“治理碎片化”現(xiàn)象依然嚴重

在鄉(xiāng)村治理主體多元、權力交織、利益分化的背景下,當前鄉(xiāng)村中仍存在制度安排不統(tǒng)一、無障礙溝通機制和無縫隙協(xié)調機制較欠缺、信息不對稱現(xiàn)象未消除等問題,以致“治理碎片化”現(xiàn)象的弊病逐漸浮出水面,甚至造成某種“權威真空”,在一定程度上導致了一些嚴重影響農(nóng)村穩(wěn)定、侵犯農(nóng)民權益的負面現(xiàn)象。如：村莊空心化現(xiàn)象加劇、各類組織活動和訴求明顯增多等。

(三)非正式治理方式仍然存續(xù)

當前的鄉(xiāng)村治理過程中存在一個極為復雜的問題,那便是不同于建立在現(xiàn)代社會分工和功能分化基礎上的城市治理,受現(xiàn)實環(huán)境的制約,鄉(xiāng)村治理在實踐中無法貫徹“專業(yè)人做專業(yè)事”的職業(yè)化治理模式,在很多地方很大程度上沿襲了傳統(tǒng)社會將鄉(xiāng)村社區(qū)事務與政府行政事務交疊混合在一起的非正式治理方式[20],隱含著國家—社會—市場邊界較為模糊、權責分配容易失衡的隱患矛盾。對此,如不加以謹慎應對,一是容易造成“看得見的管不著、管得著的看不見”難題;二是在“上面千把錘,下面一根釘”的壓力下,容易誘發(fā)基層干部“忙而不動、納入常規(guī)、隱匿信息、模糊因果關系、轉移視線、找替罪羊”等規(guī)避潛在風險的“反行為”[21]。如此一來,“上有政策、 下有對策”的沖突現(xiàn)象就會出現(xiàn),不能適應“既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”[10]295的法治建設要求。正是在功能分化屬性不強、國家—社會—市場邊界界定不明的環(huán)境制約影響下,農(nóng)村基層組織運行的非正式性特點較為突出,對法治鄉(xiāng)村建設會產(chǎn)生一定的消極影響。

(四)法律服務資源依舊短缺

一方面,鄉(xiāng)村執(zhí)法能力較為受限。由于種種原因,當前很多地方人財物資源并未能完全向農(nóng)村基層傾斜,存在“撒胡椒面”的現(xiàn)實壓力,帶來基層執(zhí)法的權限配置縱向“重心過高”、橫向“分布過散”,基層執(zhí)法滲透力不強、綜合性不足、基層執(zhí)法者“權小責大”等深層問題,制約了相關執(zhí)法機構的正常運行和有效履職。另一方面,與之相呼應,鄉(xiāng)村糾紛解決依然面臨資源短缺。當前,一些地方農(nóng)村社會還存在著“結構混亂”、糾紛解決充斥著“力”的因素、傳統(tǒng)社會矛盾化解機制弱化等負面影響,帶來鄉(xiāng)村司法組織體系和治權趨于弱化、缺乏解紛的制度性動力、滋生脫離實際的程序化傾向、過于強調社會穩(wěn)定等常見弊端,并對“大調解”機制的建構和運行也產(chǎn)生一定的消極影響[22]。此外需要特別提及的是,目前我國的法律公共服務供給依然帶有鮮明的“城市中心”傾向,對廣大農(nóng)村居民涉農(nóng)性、鄉(xiāng)土性的多樣化專業(yè)需求回應還不夠及時、不夠充分,也加劇了公共服務資源的供需差異沖突,一定程度上影響了農(nóng)民合法權益的充分保障。

(五)全民守法意識亟待提升

與嚴格依法辦事的現(xiàn)代法治精神不同,中國傳統(tǒng)上更傾向于以德治方式來化解矛盾糾紛,顯現(xiàn)出重德輕法的思想傾向。而這種輕法觀念在傳統(tǒng)農(nóng)村社會尤為盛行,使得很多基層干部群眾對法律治理模式容易本能地產(chǎn)生隔膜和抵觸情緒。當前,關乎農(nóng)民權益保障的法律規(guī)定較少且訴訟難和執(zhí)行難問題突出,一些鄉(xiāng)村治理過程中的違法亂紀甚至操弄法律的負面現(xiàn)象尚未杜絕,由此直接影響普法教育的實施效果,致使很多農(nóng)村居民對相關法律的認知僅僅處于有所知曉的水平,并未形成健全的守法意識。傳統(tǒng)封閉分散的自然經(jīng)濟環(huán)境更助長了農(nóng)村基層對正式的、通行的和標準化的法律規(guī)章進行“本地化”處理的傾向,即只遵守現(xiàn)行法律規(guī)章中能夠被當?shù)亟邮艿哪遣糠址?而排斥與當?shù)仫L俗習慣有沖突的法律條文,導致帶有鮮明非正式制度色彩的“民間法”盛行,在客觀上出現(xiàn)了兩種異質法律文化乃至兩種法律體系的共存現(xiàn)象,加劇了情、理、法之間的人為斷裂,助長了農(nóng)民違法犯罪現(xiàn)象的發(fā)生[23]。

上述問題的存在,構成依法推進農(nóng)村基層組織振興的現(xiàn)實阻礙。

三、依法推進農(nóng)村基層組織振興的有機路徑

在新時代新征程業(yè)已全面開啟、黨的領導方式和執(zhí)政方式持續(xù)改進的新形勢下,為積極應對鄉(xiāng)村治理的嚴峻形勢,應依托法治思維和法治方式,在鄉(xiāng)村治理實踐中切實打好“黨建+法治”組合拳,持續(xù)夯實黨和農(nóng)村群眾之間的有機聯(lián)系。為此,可采取以下相關具體對策措施。

(一)強化鄉(xiāng)村基層黨建工作制度化、法治化路徑探索

作為人的社會關系的維系體系,制度構成人的活動的現(xiàn)實空間[24]。制度化、法治化,更是推動當前鄉(xiāng)村基層黨建工作正常運作的必由之路。因此,在法治鄉(xiāng)村建設中,要聚焦農(nóng)村基層黨組織的政治功能和組織功能,以此為抓手進一步提升鄉(xiāng)村基層黨組織工作制度化、法治化水平,切實以黨的制度建設激活基層黨支部“神經(jīng)末梢”,使之轉變?yōu)椤爸卫砬吧凇?更通過黨內法規(guī)制度執(zhí)行力建設等相關舉措,充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在法治社會建設中的戰(zhàn)斗堡壘作用,使之能夠有效融入法治中國建設的大局之中,真正落地、落實、落細。

(二)完善“七位一體”的治理體系閉環(huán)

在法治鄉(xiāng)村建設實踐中,要以依法優(yōu)化權力配置、規(guī)范保障國家治理“授權”和社會治理“收權”的雙向再生產(chǎn)為中心,持續(xù)推動鄉(xiāng)村基層政權和農(nóng)村社會從“相對分離”轉向“鑲嵌互構”的有序關系變革。為此,要按照“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[25]的原則精神,進一步形成“條塊結合、以塊為主”的綜合治理體系閉環(huán),確保中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制充分落地,更好發(fā)揮村級組織基礎作用,切實矯正“治理碎片化”的不良傾向,在體制機制創(chuàng)新中凝聚強大合力。

(三)提升簡約治理效能

進一步健全“三治融合”體系,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式的創(chuàng)新與整合,有效降低鄉(xiāng)村組織振興的成本。應依法發(fā)揮“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系作為國家治理資源和治理權力下沉的承載機制作用,并以有效管用的鄉(xiāng)村法治體系為中介,穩(wěn)妥處理好社會治理“開放融合”和國家治理“有序增權”的關系。據(jù)此形成“上下聯(lián)動”的有機路徑,依法有效破除傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的封閉性,確保鄉(xiāng)村全部常住人口平等有序參與公共治理,為鄉(xiāng)規(guī)民約的作用發(fā)揮提供有效的外部保障。進而明確執(zhí)政黨基層組織、基層政權組織、經(jīng)濟組織、自治組織、群團組織、社會組織等主體的權責關系,確保黨務、政務、自治事務、經(jīng)濟事務、社會事務的協(xié)調互動,確保國家權力和社會權力的規(guī)范協(xié)調運行。此外,還要依法倡導社會主義核心價值觀,彰顯道德在法律治理中的基礎地位,大力推進移風易俗,有效根治鄉(xiāng)村“人情風”等盛行頑疾,有效矯正婚喪嫁娶中存在的大操大辦、低俗婚鬧、薄養(yǎng)厚葬等陳規(guī)陋習,樹立文明新風,為簡約治理的規(guī)范運行創(chuàng)造良善的社會環(huán)境和必要的文化心理基礎。

(四)推動黨群關系轉型

積極培育“法治文化”,深入開展“法律進鄉(xiāng)村”宣傳教育活動,強化法治培訓、完善學法制度,合理打造法治文化廣場、法治文化長廊,建設數(shù)字化法治文化宣傳展廳,努力營造“家門口”的法治氛圍。要進一步擺脫“人治”“政策治理”“運動式治理”“一刀切”執(zhí)法等傳統(tǒng)慣性思維和路徑依賴,不斷增強基層干部法治為民意識,將政府涉農(nóng)各項工作納入法治化軌道,依法推動黨群關系持續(xù)轉型,逐漸達成全民守法的“移風易俗”目標。

四、 依法推進農(nóng)村基層組織振興的具體策略

(一)依法健全農(nóng)村基層干部選拔任用機制

要依法形成權責明晰、規(guī)則剛性、程序透明的組織管理體系,著力打造一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”“有干勁、會干事、作風正派、辦事公道”的黨組織帶頭人隊伍和黨員隊伍[4]192-194。要強化黨組織領導把關作用,規(guī)范村民委員會換屆選舉,全面落實村“兩委”班子成員資格聯(lián)審機制,堅決把受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡及涉及宗族惡勢力等問題人員,以及非法宗教與邪教的組織者、實施者、參與者清理出村“兩委”隊伍。此外,要依法進一步完善駐村第一書記和工作隊制度,強化派出單位聯(lián)村幫扶。通過設崗定責等方式,發(fā)揮農(nóng)村黨員先鋒模范作用[26],據(jù)此持續(xù)鞏固和發(fā)展風清氣正的良好政治生態(tài)。

(二)完善村級基層權力運行監(jiān)督機制

落實整治群眾身邊的腐敗和作風問題常態(tài)化工作機制,強化對村干部的全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督。依法定程序實現(xiàn)村“兩委”成員交叉任職,探索建立村“兩委”法治干部履職報告評估制度。完善黨務公開制度,及時公開權力事項,接受群眾監(jiān)督。強化基層紀檢監(jiān)察組織與村務監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接,形成監(jiān)督合力[27]8。為此,可借鑒浙江省寧波市寧海縣創(chuàng)制小微權力清單“36條”的相關經(jīng)驗,編制村級小微權力清單、完善小微權力監(jiān)督制度。在實現(xiàn)村級權力全覆蓋的同時,把“五議決策法”作為權力清單運行的重要方式,持續(xù)強化基層黨組織對村級重大事項的統(tǒng)一領導權。據(jù)此,力求通過對村級決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的科學合理分置,妥善處理農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的小微腐敗以及相關村級矛盾糾紛,構建鄉(xiāng)村反腐新機制。同時,進一步推動構建基層公權力責任清單、權力清單、負面清單和運行流程圖“三清單一流程”,保障發(fā)揮村監(jiān)會“村級紀委”作用,真正以“群眾明白”還“干部清白”[28]。在此過程中,還應合理借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”等地方工作機制創(chuàng)新經(jīng)驗,將之融入基層權責清單制度建設之中,在有效厘清權責邊界的基礎上,切實解決一些地方一定時間內鄉(xiāng)村基層治理“權小責大”的弊病,有效消除“基層減負越減越負”的負面現(xiàn)象,逐漸真正趨近“基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”的理想狀態(tài),根除非正式治理方式得以滋生的環(huán)境土壤。

(三)強化法治供給保障體系建設

目前,要遵循《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》的要求,從進一步加強基層政權治理能力建設的角度出發(fā),依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合管理權、統(tǒng)籌協(xié)調權和應急處置權乃至行政執(zhí)法權,整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源[27]7。由此,進一步強化鄉(xiāng)村聚集和運用經(jīng)濟資源的能力,增強行政執(zhí)行能力。應依法推動治理重心下移、資源下沉,持續(xù)健全農(nóng)村公共法律服務體系,實現(xiàn)農(nóng)村執(zhí)法力量資源的合理配置和司法體系的優(yōu)化,打造綜合便民服務平臺、健全村級法律顧問制度、完善治安防控體系,強化法律在維護農(nóng)民權益、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位。在充分保障村民自治、激活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織潛能、有效應用多元糾紛解決機制的基礎上,有效暢通法治便民“最后一公里”,切實解決法律資源匱乏、法律服務效能不足、可持續(xù)性保障困難等問題。

為完善鄉(xiāng)村法治保障體系,還要夯實村莊組織的集體經(jīng)濟能力,強化基礎設施建設,提升農(nóng)村基層法律服務體系運行的軟硬件條件。一方面,要借助鐵路、公路等基礎設施和通信、信息、數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段,實現(xiàn)行政和司法力量的相互支持力,提升回應社會需求的能力。由此以技術手段的發(fā)展,打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會因山高路遠和熟人社會對外信息不透明造就的“法治盲區(qū)”,促進鄉(xiāng)村社會治理的日常化、明晰權利義務的邊界、拓展依法化解糾紛的范圍、積極回應民眾的現(xiàn)實法律訴求,最終重塑民眾對糾紛解決乃至基層法治體系的預期與期待。特別要依托廣播、電視、移動電話和互聯(lián)網(wǎng)等日益完善的技術條件,以數(shù)據(jù)可視化的方式,彰顯法律正義的力量,使農(nóng)村民眾能夠主動服膺于依法治理的權力運作邏輯,以符合法治社會的方式行事,達成“軟控制”的既定目標。另一方面,還要針對貧困群體、邊緣群體、弱勢群體等農(nóng)村基層特殊群體,提供廉價、及時、有效的法律服務,確保法律公共服務供給的廣泛性、便捷性、普惠性[29]。此外,還應學習借鑒“新楓橋經(jīng)驗”,增強村組織動員能力,加強群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機制建設,完善應急預案。在應急狀態(tài)下,由村“兩委”統(tǒng)籌調配本區(qū)域各類資源和力量,組織開展應急工作。改進網(wǎng)格化管理服務,統(tǒng)一劃分綜合網(wǎng)格,明確網(wǎng)格管理服務事項[27]8。

(四)開展法治創(chuàng)建和考核評估活動

深入開展民主法治示范村等相關的基層法治創(chuàng)建活動,把依法履職情況納入考核評價干部的重要內容。為此,可從完善現(xiàn)場服務、強化限時服務、提升日常工作制度化規(guī)范化程序化水平、回應基層群眾信息反饋和評價等方面入手,以“可聞可看、留痕入心”的方式,輔之以“積分制”等合理必要的創(chuàng)新形式,進一步提升農(nóng)村基層組織依法治理水平。據(jù)此,可有效避免執(zhí)法主體與立法主體的政治站位存在落差、缺乏有效的執(zhí)法約束和考核機制、容易滋生管制俘獲現(xiàn)象等不良影響,抑制法律在鄉(xiāng)村社會實施過程中出現(xiàn)的被扭曲、被掏空抑或不能充分回應現(xiàn)實需要等現(xiàn)象,矯正粗暴執(zhí)法、“委托暴力”等不良行為,為妥善解決社會復雜性問題提供必要的制度激勵和倒逼力量。

(五)依法推動構建“多元共治”平臺

要依法矯正強國家—弱社會、強官治—弱自治、強封閉—弱開放的傳統(tǒng)社會治理格局[30],健全基層民主管理制度,不斷創(chuàng)新村民自治方式,用制度保障和落實村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利,完善鄉(xiāng)村民主協(xié)商的機制與形式,保障農(nóng)民自己“說事、議事、主事”,做到村里的事村民商量著辦。應促進農(nóng)村社區(qū)公共事務的開放,保障農(nóng)村社區(qū)的多元民主參與治理,推動普遍信任機制的有序建構。由此,以“聯(lián)動參與”集聚治理力量,積極化解鄉(xiāng)村空心化背景下的人才匱乏難題。在這方面,山東省濟南市章丘區(qū)雙山街道三澗溪村是一個突出的典型案例：該村原本為一個“扶不起來”的窮村亂村,并且人心一片渙散,干群關系極其緊張,短短六年間就換了六任村支部書記,村務治理工作一度無法有效開展。但自2004年之后,在“女能人”高淑貞主持下,以強化村級組織的社會管治權威為重心,當?shù)卮_立了“村里有什么事兒,黨員先開會商量,村民代表再商量,商量好了以后,村兩委才可以做決定”的村務治理規(guī)則,由此將民主集中制的制度優(yōu)勢逐漸轉化為治理效能[6]27。該村依托共同制定的“村規(guī)民約”為自治基礎,在村級決策過程中實行“五步議事法”,在財務管理上貫徹“三公開”要求。此外,三澗溪村還主動對接法治鄉(xiāng)村建設實踐,通過政府購買、聘請村法律顧問等方式,讓村民在“家門口”就能享受到優(yōu)質便捷的法律服務,成功緩解村內矛盾,消除百姓的煩心事,使得鄉(xiāng)村發(fā)展再無后顧之憂,形成了“多元共治”的良性循環(huán),更被評為“全國民主法治示范村”[31]。

綜上所述,在法治鄉(xiāng)村建設實踐中,要充分發(fā)揮“法治保障”的作用,依托法律等制度強制性約束,提升基層黨建的制度化、規(guī)范化、程序化水平,在體制機制有效銜接的基礎上,解決鄉(xiāng)村治理中的失范現(xiàn)象。由此在明晰權責、完善民主決策和權力監(jiān)督體制的基礎上,依托制度體系對參與主體的相關行為予以規(guī)范,依法在黨的全面領導下推動相關工作開展,發(fā)揮政府的主導作用,明晰鄉(xiāng)村治理的目標性問題,協(xié)調整合全社會的資源,解決治理效率偏低的難題,充分調動廣大公眾力量,遵循多方參與、多元共治的有機路徑,切實解決“誰來治理”的難題,充分彰顯共建、共治、共享的理念,消除“村霸”“小官大貪”等鄉(xiāng)村權力濫用綜合癥現(xiàn)象,確保鄉(xiāng)村組織振興工作在法治軌道上持續(xù)向前發(fā)展。