環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定中的效力研究

李 曉

(河海大學(xué)，南京 211100)

前 言

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第七編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”中規(guī)定了兩種生態(tài)環(huán)境責(zé)任，一是對私益進(jìn)行救濟(jì)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，二是對生態(tài)環(huán)境本身進(jìn)行救濟(jì)的生態(tài)損害責(zé)任。其中，《民法典》第1234、1235條在設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成要件時使用了“違反國家規(guī)定”的表述，而“國家規(guī)定”不僅包括違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，也應(yīng)該包括違反部門規(guī)章和地方法律的規(guī)定，以及違反司法解釋的規(guī)定等[1]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門和省級人民政府依法制定的技術(shù)要求，以及判定損害發(fā)生的重要依據(jù)，理應(yīng)在“國家規(guī)定”的范圍內(nèi)，然而在此前學(xué)界的討論中，主流觀點認(rèn)為企業(yè)排污行為是否超過污染物標(biāo)準(zhǔn)只是其承擔(dān)行政責(zé)任的依據(jù)，不應(yīng)成為其承擔(dān)民事責(zé)任的依據(jù)[2]。在傳統(tǒng)侵權(quán)法的理論中，環(huán)境侵權(quán)的成立要件并不包括“過錯”及“違法性”，將污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境污染侵權(quán)行為過錯程度的評價依據(jù)之論斷無異于將“違法性”納入環(huán)境侵權(quán)的成立要件，并不符合環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的解釋路徑。

因此，在《民法典》的背景下，本文圍繞環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中的效力，從不同污染類型中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)效力入手，解析環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中具體效力體現(xiàn)，并劃分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害案件中的效力層級，嘗試構(gòu)建環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在民法典背景下的效力框架，為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境司法中的統(tǒng)一適用提出切實可行的建議。

1 不同污染類型下環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定的效力

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任屬于特殊的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，在《民法典》出臺前，《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(以下簡稱侵權(quán)責(zé)任法)規(guī)定環(huán)境侵權(quán)適用無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則，對于行為要件的要求僅僅需要證明污染排放行為的存在，而對其是否造成生態(tài)環(huán)境損害或者人身財產(chǎn)權(quán)益的損害在所不問。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任對于“違法性”要件的要求看似為環(huán)境侵權(quán)的成立限縮了范圍，降低了環(huán)境保護(hù)的力度，事實上，盡管我國實體法層面并沒有明確指出對“違法性”要件的要求，但在某些特定類型的污染案件中，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定就出現(xiàn)了從特殊侵權(quán)向一般侵權(quán)逃匿的現(xiàn)象[3]。

因此，討論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定中的效力，首先要對案件的污染類型進(jìn)行劃分。在環(huán)境科學(xué)的語境下，物理性污染是指在人們?nèi)粘５纳a(chǎn)生活中，環(huán)境要素中的物理要素在環(huán)境介質(zhì)中的含量和濃度超過適宜的范圍所造成的污染類型，具體的物理環(huán)境要素主要包括噪聲、光、放射性輻射等；化學(xué)性污染是指在環(huán)境介質(zhì)中排放化學(xué)物質(zhì)造成的污染，其中的化學(xué)介質(zhì)不僅包括酸堿等無機(jī)污染物，也包括烴類、酯類等有機(jī)污染物等造成的污染；生物性污染則是環(huán)境介質(zhì)中的病原體和變應(yīng)原等污染物超過一定濃度導(dǎo)致的污染。此種污染類型的劃分不僅是自然科學(xué)理論中研究污染控制的基礎(chǔ)，也應(yīng)該成為環(huán)境法學(xué)研究中對環(huán)境侵權(quán)進(jìn)行類型劃分的基礎(chǔ)。在法學(xué)研究的語境下，擬制型污染指的是物理性污染，實質(zhì)型污染指的是化學(xué)性污染和生物性污染，與此相對應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)類型也可以根據(jù)污染類型的不同分為擬制型污染侵權(quán)和實質(zhì)型污染侵權(quán)[4]。

1.1 擬制型污染中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定的效力

1.1.1 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對結(jié)果要件的效力

在擬制型污染領(lǐng)域(又稱不可量物污染)，污染的定義是根據(jù)相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確立的，據(jù)此，陳偉提出環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)才是鑒定環(huán)境侵權(quán)案件中損害結(jié)果的關(guān)鍵[5]，然而不同語境下，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的侵權(quán)法效力不能一概而論。在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成中，鑒定損害與污染行為的判斷是兩個不同的構(gòu)成要件，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可能對生態(tài)環(huán)境損害事實的鑒定造成影響，但環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)只能是結(jié)果，而不能是行為，在語義上不能證明污染行為“違反國家標(biāo)準(zhǔn)”。此外，鑒定生態(tài)環(huán)境損害的前提條件是確定基線，超標(biāo)(此處的“標(biāo)”指的是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))并不是造成生態(tài)環(huán)境損害的判斷依據(jù)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》(GB/T 39791.1—2020)給出確認(rèn)基線的方法共有四種，其中包括標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)，且當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)同時存在時，優(yōu)先適用環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)缺乏適用的標(biāo)準(zhǔn)或基準(zhǔn)時，可參考國外政府部門或國際組織發(fā)布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或基準(zhǔn)。即環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)并不能在司法裁判中具有直接證明已經(jīng)具有損害結(jié)果即“造成生態(tài)環(huán)境損害”的效力，但可以通過鑒定生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)途徑，間接對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定發(fā)生效力。

1.1.2 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對行為要件的效力

在環(huán)境司法實踐中，由于環(huán)境侵權(quán)案件的司法裁判具有很強(qiáng)的技術(shù)依賴性，僅僅依據(jù)法律規(guī)范的條文無法解決生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定中的所有問題，因此法院在具體訴訟案件的裁判中對侵權(quán)行為的認(rèn)定、損害結(jié)果的認(rèn)定及因果關(guān)系的認(rèn)定時往往需要借助環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等其他技術(shù)規(guī)范[6]。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的裁判案例來看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用存在說理模糊，效力不一的問題，除了損害結(jié)果的認(rèn)定，在行為要件上來看，其爭議核心仍是“違法性”，而在《民法典》的背景下，這一爭議就變成了“違反國家規(guī)定”。此處的“違法國家規(guī)定”是否是對“違法性”的明確規(guī)定，在此前的討論中，盡管法院并沒有明確“違法性”的內(nèi)涵，但學(xué)界對“違法性”內(nèi)涵的界定主要集中于“違反環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范”的狹義概念，而關(guān)于違法性要件的取舍，在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定中，核心爭議仍是“合規(guī)抗辯”。

學(xué)界對違法性要件的取舍存在分歧，究其原因是對違法性內(nèi)涵和判斷標(biāo)準(zhǔn)的理解和認(rèn)識不同，具體而言，學(xué)界對違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)共有兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為違法性的判斷應(yīng)以實質(zhì)違法與形式違法為標(biāo)準(zhǔn)，無論行為人的行為是否侵害了既定的法益，只要在因果關(guān)系上導(dǎo)致了損害結(jié)果的發(fā)生過，行為就具備違法性。第二種觀點認(rèn)為違法性的判斷應(yīng)以行為違法與結(jié)果違法為標(biāo)準(zhǔn)，即行為違法性的成立不僅需要因果關(guān)系的證成，行為人的排污行為需要違反特定的法律法規(guī)，或者特定的注意義務(wù)。

《民法典》關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)定實際上是采取了行為違法的解釋路徑，“違反國家規(guī)定”要件的設(shè)定本質(zhì)上是為行為人設(shè)立注意義務(wù)，而注意義務(wù)作為一種法律義務(wù)，其設(shè)立必須具備可能預(yù)見或避免的危害。環(huán)境污染作為一種抽象的概念，如果不借助標(biāo)準(zhǔn)加以量化，難以被一般人判斷和預(yù)知，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的公開與實施，也是從法律層面對排污行為進(jìn)行管制，使行為人明確超標(biāo)排放可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果。質(zhì)言之，只有污染物排放標(biāo)準(zhǔn)才能使行為人在排污時對損害結(jié)果有預(yù)見的可能性。在這個基礎(chǔ)上，當(dāng)具有強(qiáng)制執(zhí)行力的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范目的與民法典中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的規(guī)范目的一致時，具有強(qiáng)制執(zhí)行力的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)才可以作為“國家規(guī)定”在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定中產(chǎn)生效力。

1.1.3 合規(guī)抗辯在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中的適用

“超標(biāo)排放”可以證明行為的違法性，反之，“達(dá)標(biāo)排放”是否可以阻卻生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的成立呢?！睹穹ǖ洹返?234、1235條之“違反國家規(guī)定”的表述，屬于廣義上的“違法性”，對比采用違法性的狹義概念所爭論的問題，此種對于違法性要件的明確規(guī)定，意味著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等不屬于正式法律法規(guī)范疇的行政規(guī)范性文件可以成為環(huán)境司法中的裁判要素，即“達(dá)標(biāo)排放”具備了阻卻生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任成立的可能性。在此基礎(chǔ)上需要進(jìn)一步深化的問題在于，此種廣義上“違法性”的表述，是適用于所有環(huán)境侵權(quán)案件，還是僅僅適用于第1234、1235條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。在一般環(huán)境侵權(quán)案件中，“違法性”并不是對行為要件的要求，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排污也并非是認(rèn)定侵權(quán)行為的必要條件，合規(guī)達(dá)標(biāo)并不能成為阻卻行為成立的要件，反而起到了證明排放行為的存在的作用。例如在“倪旭龍與丹東海洋紅風(fēng)力發(fā)電有限責(zé)任公司噪聲污染侵權(quán)糾紛案”中(參見遼寧省高級人民法院2013遼審三民提字第45號民事判決書)，法院得出損害結(jié)果與行為之間存在因果關(guān)系的分析是基于噪聲發(fā)出點與中華鱉養(yǎng)殖場的距離及相關(guān)的風(fēng)力發(fā)電廠建設(shè)規(guī)范性文件，并沒有考察風(fēng)力發(fā)電廠發(fā)出的噪聲和震動是否超過國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)。此種裁判思路還是基于認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任是無過錯責(zé)任，其認(rèn)定只需要存在排污行為、損害結(jié)果和因果關(guān)系。然而，在“沈海俊訴機(jī)械工業(yè)第一設(shè)計研究院噪聲污染責(zé)任糾紛案” 中(參見安徽省蚌埠市中級人民法院2015蚌民一終字第00679號民事判決書)，法院卻采取截然不同的裁判思路，認(rèn)為被告并沒有超出噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，從而阻卻侵權(quán)責(zé)任的成立。與此同時最高人民法院在將其作為典型案例發(fā)布時，指出環(huán)境噪聲侵權(quán)與一般的環(huán)境侵權(quán)不同，不能適用無過錯責(zé)任原則，其認(rèn)定需要行為人主觀上存在過錯，即外觀必須具有超出國家規(guī)定的噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的違法性。同樣是擬制型污染，同樣是環(huán)境噪聲侵權(quán)案件，二者對管制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度卻幾乎相反?！澳咝颀埮c丹東海洋紅風(fēng)力發(fā)電有限責(zé)任公司噪聲污染侵權(quán)糾紛案”中行為的合規(guī)性并不是責(zé)任成立的考察范圍，而在“沈?？≡V機(jī)械工業(yè)第一設(shè)計研究院噪聲污染責(zé)任糾紛案”中，“達(dá)標(biāo)排放”卻成為阻卻侵權(quán)責(zé)任成立的要件。前者認(rèn)為環(huán)境噪聲侵權(quán)應(yīng)該同環(huán)境侵權(quán)一樣，遵循無過錯責(zé)任的規(guī)歸責(zé)原則，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在其中不會對責(zé)任成立產(chǎn)生任何影響；后者認(rèn)為環(huán)境噪聲侵權(quán)不同于一般的環(huán)境侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循過錯責(zé)任的歸責(zé)原則，將違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)視為過錯要件是否存在的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而可能產(chǎn)生阻卻責(zé)任成立的效力。綜上，擬制型污染領(lǐng)域“合規(guī)抗辯”是否成立的核心爭議在于歸責(zé)原則的分歧，間接導(dǎo)致了在此類案件中環(huán)境表中在法律適用方面存在混沌和模糊。而在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定中，民法典將違法性要件確立為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成要件解決了這一難題，即“達(dá)標(biāo)排放”成為可以阻卻行為成立的要件，但此類適用并不能統(tǒng)一于所有污染類型的案件中。

1.2 實質(zhì)型污染中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定的效力

與擬制型污染不同，實質(zhì)型污染的案件主要集中在大氣污染與水污染領(lǐng)域，大多數(shù)實質(zhì)型污染案件并不需要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的介入來證明“污染”是否存在，大部分的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件和環(huán)境公益訴訟案件都是環(huán)境犯罪或環(huán)境行政處罰的延伸，且與環(huán)境行政執(zhí)法中認(rèn)定的“超排”行為有關(guān)。

在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任糾紛的裁判案例中，被起訴的超標(biāo)排放行為通常系已經(jīng)受到行政處罰，但由于種種客觀或主觀原因繼續(xù)超標(biāo)排放的行為。在這種情況下，排污者通常會辯稱其主觀上并無過錯。由于制度的缺失和矛盾，在我國的司法實踐中，法院在對生態(tài)破壞的行為進(jìn)行追責(zé)時，在裁判文書中并沒有指明違法性是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成要件。然而，請求權(quán)適格主體在決定啟動生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究程序時，均對“違法性”行為在選擇上具有一定的傾向性，從訴訟結(jié)果來看，行為的違法性與勝訴的概率也呈正相關(guān)關(guān)系。這一結(jié)論在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害訴訟案件中也有所體現(xiàn)，索賠主體通常會選擇具有違法行為的加害人作為被告提起訴訟。例如在“鄭州新力電力有限公司、山東環(huán)境保護(hù)基金會大氣污染責(zé)任糾紛”(參見河南省高級人民法院2019豫民終1592號判決書)中，新力公司在2015年因燃煤機(jī)組的氮氧化物或煙塵排放濃度超標(biāo)受到鄭州市環(huán)境保護(hù)局的行政處罰，后因拒不改正違法行為受到鄭州市環(huán)境保護(hù)局的按日連續(xù)處罰，對此新力公司辯稱對損害結(jié)果并沒有主觀過錯，存在客觀原因，因為新力公司是鄭州市的主要熱源點之一，擔(dān)負(fù)著供電、供暖工作，一旦停產(chǎn)則嚴(yán)重影響鄭州市居民的日常生活。然而法院認(rèn)為環(huán)境污染責(zé)任作為無過錯責(zé)任，無論其主觀過錯大小，只要責(zé)任人實施的違法行為造成了生態(tài)環(huán)境損害的后果，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，因此在責(zé)任的認(rèn)定時，主觀過錯大小并不影響侵權(quán)人是否承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的結(jié)論，而是否“超排”，才是影響責(zé)任是否成立的關(guān)鍵。大氣污染中的“超排”是指超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為。在公法領(lǐng)域，排污單位的“超排”通常被認(rèn)定為違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》第十八條，承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。在私法領(lǐng)域，在《侵權(quán)責(zé)任法》時代，被侵權(quán)人可以通過環(huán)境民事公益訴訟的司法手段請求侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、消除危險等民事侵權(quán)責(zé)任。然而在《民法典》時代，根據(jù)《民法典》第1234、1235條，行為人的超標(biāo)排放行為即使沒有造成人身損害或者財產(chǎn)損害，只要其“超排”行為對生態(tài)環(huán)境本身造成損害，就可以視為“違反國家規(guī)定”，承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。即在責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)，通過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)判斷行為違法性，在事后治理環(huán)節(jié)，可以借鑒瑞典經(jīng)驗，通過環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定損害修復(fù)應(yīng)達(dá)到的水平[7]。

2 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任司法認(rèn)定中的效力層級

通過上文的論述，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任中可以對其認(rèn)定產(chǎn)生效力，然而并不是所有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)均能產(chǎn)生效力。環(huán)境案件因其復(fù)雜性、技術(shù)性的特征，不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有不同的功能，不同的地區(qū)、行業(yè)所執(zhí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)亦有不同，因此，在環(huán)境司法的過程中如何在種類繁多的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中遴選出準(zhǔn)確適用的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)納入“國家標(biāo)準(zhǔn)”的范圍，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的效力有何不同，地方標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)如何取舍等問題，就成為法院在司法裁判中現(xiàn)實面臨的問題。因此在結(jié)合目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行實證分析后，在《民法典》新的規(guī)范基礎(chǔ)之上，目前生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度與生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的銜接，應(yīng)以是否具備強(qiáng)制執(zhí)行力為核心，區(qū)分以下效力層級。

2.1 強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在“國家規(guī)定”范圍之內(nèi)

《民法典》第1234、1235條確立了生態(tài)損害賠償制度的基本框架，而“違反國家規(guī)定”要件的確立，實際上是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)為行為人設(shè)定注意義務(wù)，如果行為人沒有“違反國家規(guī)定”而造成生態(tài)環(huán)境損害，則生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任應(yīng)該由政府公共資金承擔(dān)。在此種規(guī)范基礎(chǔ)上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種由特定國家機(jī)關(guān)制定的具有法律約束力的技術(shù)規(guī)范，其法律屬性在學(xué)界理論研究中一直存在爭議。通說觀點認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種行政規(guī)范性文件，其本身并無獨立的法律意義，但可以被準(zhǔn)用性法律規(guī)范援引后成為法律規(guī)范的構(gòu)成要素。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部出臺《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，對推進(jìn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)管理工作發(fā)揮了重要指引和規(guī)范作用表明我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)由三級五類發(fā)展為兩級六類。在具體法律效力的規(guī)定中，強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有必須執(zhí)行的效力，而推薦性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)只有在被強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)章、行政規(guī)范性文件引用并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力的情況下，被引用的內(nèi)容才具有必須執(zhí)行的效力，然而推薦性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身的法律效力不變。由于生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任認(rèn)定的過程中發(fā)生效力的途徑是為行為人設(shè)定注意義務(wù)，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)在沒有被強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)章、行政規(guī)范性文件引用并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力的，不具備必須執(zhí)行的效力，因此排除在“國家規(guī)定”的范圍之內(nèi)。

一般情況下，只有在國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)沒有相應(yīng)規(guī)定而具有實際工作需要的情況下才制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)僅僅作為國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的備用或者補(bǔ)充作用而存在，一旦國家層面就此技術(shù)規(guī)范制定了國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自動廢止。因此，環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但類比于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或其他部門規(guī)章、政策文件引用時，違反行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排污也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“違反國家規(guī)定”。

2.2 地方強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)視情況確定其是否在“國家規(guī)定”范圍內(nèi)

如前文所述，因立法考慮“放權(quán)”的需要，地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)被納入“國家規(guī)定”的范圍。環(huán)境問題多為地域性問題，而地方性法規(guī)是根據(jù)國家頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合地方實際情況制定的法規(guī)，與環(huán)境問題的地域性高度吻合，一定程度上彌補(bǔ)了國家綜合性法律法規(guī)的操作難的問題[8]。但地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在法律屬性上并不屬于地方法規(guī)，比起環(huán)境民事侵權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任作為保護(hù)公益的特殊侵權(quán)責(zé)任，其認(rèn)定應(yīng)該遵循更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如若不對“違反國家規(guī)定”的判定嚴(yán)加把控，將會使要件判斷失去其獨立價值，但若將所有地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)拒之門外，亦不利于環(huán)境公益的保護(hù)。

在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的過程中，排污單位在相同項目上地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比起國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有優(yōu)先執(zhí)行的效力，即排污單位注意義務(wù)的來源并非全部來源于國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，因此當(dāng)?shù)胤江h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)被視為《民法典》第1234、1235條所述之“國家規(guī)定”。以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為例，針對同一排污單位，同時存在不同級別、不同類型的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時，如何確定該單位應(yīng)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中經(jīng)常面對的問題。為此《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第24條對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的優(yōu)先順位作出了明確規(guī)定，即地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。同屬國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于綜合型和通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。同屬地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，流域(海域)或者區(qū)域型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于綜合型和通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。流域(海域)或者區(qū)域型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的項目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；流域(海域)或者區(qū)域型、行業(yè)型或者綜合型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)均未規(guī)定的項目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行通用型污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。此種行政執(zhí)法的適用順序應(yīng)當(dāng)同步到司法裁判中，即地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為排污單位執(zhí)行的唯一標(biāo)準(zhǔn)時，可以作為“國家規(guī)定”擁有相應(yīng)的法律效力。

需要注意的是，無論是何種標(biāo)準(zhǔn)，在作為裁判要素時指的是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對污染物排放規(guī)定的各項控制要求，而不是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物排放方式、排放限值。這是因為污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物排放方式、排放限值等僅僅是判定污染物排放是否超標(biāo)的技術(shù)依據(jù)，本身并不具備法律效力?！俺瑯?biāo)排放”的行為尚且不一定構(gòu)成行政違法，民事、行政上“違法性”的含義與構(gòu)成要件亦有不同，行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)并不能直接應(yīng)用于司法審判，而應(yīng)該通過被準(zhǔn)用性法律規(guī)范援引才可以成為裁判要素。因此在司法裁判的說理過程中，地方標(biāo)準(zhǔn)的效力可以由環(huán)境保護(hù)法或其他污染防治單行法予以補(bǔ)充和確定。

2.3 同一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的時效性問題

在通過區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍得出適用的標(biāo)準(zhǔn)范圍后，確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任案件中是否產(chǎn)生效力，還應(yīng)該注意其時效性問題。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性規(guī)范，要隨著實際情況的變化，經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展而制定和更新，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的更新意味著一批環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的廢止，即便環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在公布時會規(guī)定正式實施時間，給各級機(jī)關(guān)、企業(yè)調(diào)整學(xué)習(xí)的時間，然而由于種種現(xiàn)實因素，常常會出現(xiàn)由于客觀存在因素不能停產(chǎn)進(jìn)行技改的情況，這就使法院在具體司法實踐中常常會因為標(biāo)準(zhǔn)的更新而不能確定其法律效力。

例如在“大吉公司大氣污染責(zé)任案”中(參見江蘇省高級人民法院2020蘇民終字第158號民事判決書)，2014年新的《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18485-2014)施行要求現(xiàn)有生活垃圾焚燒爐自2016年1月1日起執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，但在2017年1月19日至2018年7月31日期間，大吉公司的1號、2號、3號垃圾焚燒爐排放廢氣中的顆粒物、二氧化硫及氮氧化物均存在超標(biāo)情況，原鹽城市環(huán)境保護(hù)局和原鹽城市鹽都區(qū)環(huán)境保護(hù)局多次對此作出行政處罰決定。盡管大吉公司在原鹽城市環(huán)境保護(hù)局、原鹽城市鹽都區(qū)環(huán)境保護(hù)局作出行政處罰后多次就執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)、停產(chǎn)技改及整體搬遷等問題向當(dāng)?shù)卣捌洵h(huán)保部門提交書面報告，但由于停產(chǎn)涉及重大公共利益，超標(biāo)排放行為未能及時整改。法院認(rèn)為大吉公司應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)大氣污染侵權(quán)責(zé)任，其以主觀無過錯為由要求減免侵權(quán)責(zé)任的抗辯理由依法不能成立。

對此，筆者通過總結(jié)法院的裁判案例提出以下適用規(guī)則。第一，已廢止的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)由于失去強(qiáng)制執(zhí)行力，不再屬于“國家標(biāo)準(zhǔn)”的范圍。但如果排污者的排放行為在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行期間超標(biāo)排放并造成生態(tài)環(huán)境損害，由于環(huán)境污染通常會對生態(tài)環(huán)境功能造成長久的影響，在案件審理期間應(yīng)該認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)具有溯及力視為“違反國家規(guī)定”。第二，如果排污單位在新標(biāo)準(zhǔn)實施后沒有積極整改使污染物排放達(dá)標(biāo)，無論其主觀上是否存在過錯，只要在客觀上具有“超標(biāo)排放”的行為，就可以視為“違反國家規(guī)定”。

3 結(jié) 語

《民法典》第1234、1235條關(guān)于“國家規(guī)定”的表述固然打通了行政法規(guī)與狹義上的法律法規(guī)之間涇渭分明的分界線，使得法院能夠更為靈活的對超標(biāo)排污者的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。然而，行政意義上的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與司法裁判中作為實際裁判要素的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”仍然需要區(qū)分，否則放任“國家規(guī)定”的濫用勢必會打擊生產(chǎn)與環(huán)保的積極性，使其失去要件判斷的獨立價值，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡關(guān)系。因此，針對法院在環(huán)境侵權(quán)案件中對司法適用規(guī)則存在態(tài)度模糊的問題，首先應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，其次，需要優(yōu)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定流程及具體內(nèi)容，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅具有技術(shù)上的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，也具有明確的法律效力。而對于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度的完善，不僅要做好《民法典》的規(guī)范解釋，更要在環(huán)境法典的編纂過程中對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度加以完善。